Eligibility of construction costs incurred on unauthorized land outside the project perimeter due to missing urban planning permits

Şedinţa publică din data de 14 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 07.06.2016, sub nr. x/2016, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială (UAT) - Judeţul Gorj a chemat în judecată pe pârâtul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli -POR, pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea Deciziei Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nr. 16/15.01.2016, pronunţată cu ocazia soluţionării contestaţiei Unităţii Administrativ Teritoriale - Judeţul Gorj împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x încheiat în data de 09.11.2015 de către Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice - Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli - Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli - POR, pentru proiectul: cod SMIS 14984, având denumirea "Realizarea sistemului integrat de salvare montană a judeţului Gorj", beneficiar fiind Parteneriatul dintre UAT Judeţul Gorj, UAT Bumbeşti Jiu, UAT Stăneşti, UAT Polovragi, UAT Baia de Fier, UAT Runcu, UAT Padeş şi UAT Schela, parteneriat condus şi reprezentat prin liderul - UAT Judeţul Gorj.

S-a precizat că, a fost parcursă procedura prealabilă administrativă reglementată, în cazul acestor acte, de art. 46 - 51 din O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora, cu modificările şi completările ulterioare.

Procedura prealabilă administrativă a constat în formularea contestaţiei împotriva actului administrativ a cărui anulare o solicită, contestaţie respinsă prin Decizia Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nr. 16/15.01.2016.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3951 din 9 decembrie 2016 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele: "Admite acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială-Judeţul Gorj, cu sediul în Târgu Jiu, judeţul Gorj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, cu sediul în Bucureşti, str. x.

Anulează Decizia emisă de pârâtul Ministerul Dezvoltării şi Administraţiei Publice nr. 16/15.01.2016 precum şi titlul de creanţă-procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.11.2015 emis de Ministerul Dezvoltării şi Administraţiei Publice-Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli-Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli POR.".

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3951 din 9 decembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (în prezent Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei).

Prin recursul întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (în prezent Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei) a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În motivare, recurentul consideră că în mod greşit instanţa de fond a anulat actele administrative Decizia Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice nr. 16/15.01.2016 de soluţionare a contestaţiei şi Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.11.2015 emis de Ministerul Dezvoltării şi Administraţiei Publice-Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli-Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli POR.

Astfel, între MDRAPFE şi Parteneriatul dintre UATJ Gorj, UAT Bumbeşti-Jiu, UAT Polovragi, UAT Baia de Fier, UAT Runcu, UAT Padeş, UAT Schela condus şi UATJ Gorj prin Agenţia pentru Dezvoltare Regională Sud - Vest Oltenia a fost încheiat contractul de finanţare nr. x/28.04.2011.

Potrivit prevederilor art. 1-obiectul contractului din contractul de finanţare, "Obiectul acestui Contract îl reprezintă acordarea finanţării nerambursabile de către AMPOR, pentru implementarea Proiectului nr. x/27.11.2009: intitulat:

"Realizarea sistemului integrat de salvare montă a judeţului GORJ", denumit în continuare Proiect.

La alin. (4) se prevedea că,,(4)Toţi partenerii sunt ţinuţi să respecte întocmai şi în integrali prezentului Contract, UAT Judeţul Gorj, ca lider al parteneriatului, răspunde în faţa AMPOR şi OI de îndeplinirea prevederilor prezentului Contract de către partenerii săi.

În conformitate cu prevederile din cererea de finanţare, UATJ Gorj şi-a propus, în cadrul proiectului, realizarea obiectivului:

"4 Post salvamont Baia de Fier - Peştera Muierii

Clădirea propusă are regim de înălţime parter şi mansardă, iar partiul de arfitectură ales, a fost stabilit în conformitate cu tipul activităţii ce urmează a sedesfăşura în acest imobil astfel încât să rezolve probleme de exploatare în varianta optimă.

ARHITECTURĂ Şl FINISAJE

Suprafaţa construită la sol a clădirii este de 71,80 mp".

Locul destinat amplasamentului obiectivului de investiţii - punct salvamont Rânca stabilit la momentul depunerii cererii de finanţare, respectiv o parcelă de 100 mp (10mx10m) care se regăsea în proprietatea comunei Baia de Fier, acesta fiind identificat în cadrul procesului de evaluare selecţie contractare a cererii de finanţare pe baza Hotărârii Consiliului Judeţean Gorj nr. 80/30.11.2010 "privind aprobarea acordului pentru proiectul "Realizarea sistemului integrat de salvare montană a judeului Gorj"şi în baza Anexei la aceasta astfel:

"Consiliul Local al Comunei Baia de Fier - Partener 5

- Asigură un teren în suprafaţă de 100 mp, localizat în intravilanul Fier, în zona turistică Comeşul Mare-Rânca, punctul Coada- Râncii (zonă construcţie telescaun) pentru amenajarea unui post salvamont. Asigură un teren în suprafaţă de 100mp, localizat în intravilanul comunei Baia de Fier, satul Baia de Fier, unde se va amenaja un post salvamont;

lor ce se vor

- Asigură sprijin în obţinerea avizelor şi autorizaţiilor necesare lucrărilor ce se vor desfăşura în zona Baia de Fier.

Mai arată pârâtul că în cadrul acestei suprafeţe a fost construit punctul salvamont.

Conform constatărilor autorităţii de audit, însuşite de structura de control: prevederilor art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, "Zidul de sprijin executat ca un de şantier nr. 1 are o lungime de 12 m şi nu intersectează în niciun punct pus la dispoziţia proiectului de către partenerul Baia de Fier", cu alte cuvinte nu se află în afara zonei de amplasament a obiectivului de investiţie Post Salvamont Peştera Muierii.

Subliniază pârâtul faptul că în cererea de finanţare nu s-au făcut referiri la terenul pe care s-a realizat zidul de sprijin şi nu au fost depuse niciun fel de documente care să facă obiectul unei etape de evaluare.

Conform ghidului solicitantului, dacă la data depunerii cererii de finanţare nu se depune şi certificatul de urbanism valabil, atunci cererea de finanţare este respinsă ca neconformă administrativ. Or, conform aceluiaşi ghid, "certificatul de urbanism este actul de informare prin care autorităţile emitente fac cunoscute solicitantului elementele privind regimul juridic, economic şi tehnic al terenurilor şi construcţiilor existente la data solicitării, stabilesc cerinţele urbanistice care urmează să fie îndeplinite prin documentaţia tehnică - A.. în funcţie de specificul amplasamentului, lista cuprinzând avize necesare în vederea autorizării executării lucrărilor de construcţii, inclusiv obligaţia de a contacta autoritatea competentă pentru protecţia mediului, cu privire la evaluarea iniţială a investiţiei şi stabilirea necesităţii evaluării efectelor acesteia asupra mediului în vederea obţinerii actului administrativ al autorităţii competente pentru protecţia mediului.

Este de subliniat faptul că anterior emiterii dispoziţiei de şantier nu au obţinut avizele (certificat de urbanism, autorizaţie de construire) necesare realizării construcţiei pe noul amplasament.

Pe cale de consecinţă, având în vedere ca poziţionarea zidului nu se încadrează pe amplasamentul obiectivului de investiţie delimitat din punct de vedere juridic prin documentele ataşate cererii de finanţare şi nici ulterior nu au fost emise documente care să autorizeze execuţia sa, rezultă că nu au fost îndeplinite condiţiile de legalitate impuse de norme şi, prin urmare, apreciem cheltuielile generate de execuţia acestuia ca fiind neeligibile în cadrul proiectului.

Pentru a concluziona, cheltuielile aferente zidului de sprijin nu au fost prevăzute în cererea de finanţare, nu au fost depuse avizele (certificat de urbanism, construire) necesare realizării unor lucrări de construcţii pe noul amplasament şi nici documente care să autorizeze execuţia acestuia, fiind astfel încălcate prevederile art. 1 şi 5 din Contractul de finanţare, precum şi cele ale art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul instanţei de recurs, intimata-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Gorj a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarate de pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene (în prezent Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei) este fondat, pentru următoarele considerente:

Prin Decizia nr. 16/15.01.2016 emisă de pârâtul MDRAP a fost respinsă contestaţia formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Judeţul Gorj, împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.11.2015 emis de către Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli- POR din cadrul MDRAP, proiect cod SMIS 14984 cu titlul "Realizarea sistemului integrat de salvare montană a judeţului Gorj", ca fiind neîntemeiată.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/09.11.2015 s-a constatat neelegibilitatea cheltuielilor aferente execuţiei unui zid de sprijin la punctul de salvamont din localitatea Baia de Fier, zona Corneşul Marte-Rânca, în cadrul contractului de execuţie lucrări nr. x/30.09.2011, în cuantum de 44.128,81 RON (36.171,15 RON şi TVA 8.681,08 RON), sumă decontată în cadrul cererii de rambursare nr. x, inclusă în factura nr. x/26.03.2013.

Astfel, în ceea ce priveşte suma de 36171,15 RON, fără TVA, pârâtul a apreciat că nu îndeplineşte criteriile de eligibilitate pentru a fi decontată prin Programul Operaţional Regional, această sumă fiind aferentă execuţiei unui zid de sprijin care nu a fost realizat pe amplasamentul obiectivului de investiţie delimitat din punct de vedere juridic conform contractului de finanţare/cererii de finanţare, respectiv nu a fost amplasat pe terenul obiectivului de investiţie - punct salvamont Rânca (Corneşul Mare) şi pe cale de consecinţă nu îndeplineşte condiţiile de legalitate în ceea ce priveşte execuţia sa.

Înalta Curte reţine că potrivit prin Acordul de parteneriat, anexă la cererea de finanţare, aprobat prin Hotărârea Consiliului Judeţean Gorj nr. 80 din 30.11.2010, dosar fond şi prin Hotărârea Consiliului Local Baia de Fier nr. 55 din 30.11.2010, partenerul UAT Comuna Baia de Fier a pus la dispoziţia proiectului, pentru realizarea obiectivului de investiţie, un teren în suprafaţă de 100 mp (10 m x 10 m), teren pe care a fost edificat postul salvamont din zona Rânca - Corneşul Mare.

Conform proiectului tehnic nr. 21 din 2009, întocmit de S.C. B. S.R.L. Bucureşti, dimensiunile imobilului propus erau de 7 m x 10 m, dimensiuni respectate în timpul execuţiei lucrărilor.

În urma deplasării la postul salvamont Rânca a reprezentanţilor Beneficiarului, Constructorului, S.C. C. S.R.L prestatorul de servicii de asistenţă tehnică prin diriginţi de şantier şi S.C. D. S.R.L. a fost întocmită nota de constatare nr. x din 14.05.2013, prin care fost au fost verificate problemele semnalate de constructor şi au concluzionat că se impune realizarea unui zid de sprijin, dren şi rigole pentru apele de suprafaţă, care să protejeze investiţia realizată pentru postul de salvare montană.

Prin nota de constatare menţionată întocmită de o comisie din partea Consiliului Judeţean Gorj, formată din dirigintele de şantier, proiectant E. şi reprezentantul S.C. F. S.R.L. s-a reţinut că, "terenul din partea nord a clădirii salvamont s-a surpat necesitând executarea unui zid de sprijin, dren şi rigolă epntru apele de suprafaţă".

În acest sens, S.C. D. S.R.L., a emis Dispoziţia de şantier nr. 1, înregistrată la Consiliul Judeţean Gorj sub nr. x/06.06.2013, cu privire la necesitatea executării unui zid de sprijin, dren şi rigolă pentru apele de suprafaţă, având ataşate listele de cantităţi (antemăsurătorile), memoriu tehnic şi referat verificator proiect.

Faţă de criticile pârâtului vizând aspectul că în cererea de finanţare nu s-au făcut referiri la terenul pe care s-a realizat zidul de sprijin şi nu au fost depuse niciun fel de documente, respectiv certificat de urbanism, autorizaţie de construire, care să facă obiectul unei etape de evaluare, Înalta Curte le apreciază ca întemeiate.

Astfel, potrivit dispoziţiile art. 1 alin. (4) din Contractul de finanţare "Beneficiarul acceptă finanţarea nerambursabilă şi se angajează să implementeze proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile cuprinse în prezentul contract şi cu legislaţia naţională şi comunitară în vigoare.".

În acelaşi sens dispoziţiile art. 5 - Eligibilitatea cheltuielilor alin. (1) dispun că "Cheltuielile sunt considerate eligibile dacă sunt în conformitate cu Hotarârea Guvernului nr. 759/2007 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operaţiunilor finanţate prin programele operaţionale, cu modificările şi completările ulterioare şi cu Ordinul comun al Ministrului economiei şi finanţelor nr. 1549/16.05.2008 pentru aprobarea categoriilor de cheltuieli eligibile pentru domeniul major de investiţie.".

Or, dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Hotarârea Guvernului nr. 759/2007 prevăd că "Pentru a fi eligibilă o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiţii cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 şi art. 5 alin. (2):

a) să fie efectiv plătită de către beneficiar, între 1 ianuarie 2007 şi 31 decembrie 2015, dacă autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, nu decide altfel prin contractul de finanţare/decizia/ordinul de finanţare;

b) să fie însoţită de facturi, în conformitate cu prevederile legislaţiei naţionale, sau de alte documente contabile cu valoare probatorie, echivalentă facturilor, pe baza cărora cheltuielile să poată fi auditate şi identificate;

c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanţare sau ale contractului de finanţare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru şi în numele acesteia, pentru aprobarea operaţiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) şi art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006;

d) să fie conformă cu prevederile legislaţiei naţionale şi comunitare.".

Totodată, Ghidul solicitantului precizează că "solicitantul eligibil în sensul prezentului ghid, reprezintă entitatea care îndeplineşte cumulativ criteriile enumerate şi prezentate...", criterii printre care se regăseşte şi cel potrivit căruia "unităţile administrativ teritoriale vor face dovada proprietăţii clădirii şi terenului subiect al cererii de finanţare...".

Conform constatărilor autorităţii de audit, însuşite de structura de control: prevederilor art. 5 lit. c) din O.U.G. nr. 66/2011, "Zidul de sprijin executat ca un de şantier nr. 1 are o lungime de 12 m şi nu intersectează în niciun punct pus la dispoziţia proiectului de către partenerul Baia de Fier", cu alte cuvinte nu se află în afara zonei de amplasament a obiectivului de investiţie Post Salvamont Peştera Muierii.

Or, din împrejurările relatate rezultă că în cererea de finanţare nu s-au făcut referiri la terenul pe care s-a realizat zidul de sprijin şi nici nu au fost depuse documente, respectiv certificatul de urbanism care să ateste regimul juridic, economic şi tehnic al terenurilor şi construcţiilor la data solicitării.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte nu poate reţine susţinerile intimate reclamante potrivit cărora, neluarea măsurilor de stabilizare a terenului şi nerealizarea zidului de sprijin, dren şi rigolă pentru apele de suprafaţă, în regim de urgenţă ar fi avut drept consecinţă afectarea prin degradare a investiţiei ce era realizată, la momentul respectiv, în procent de 90%, fapt ce ar fi putut conduce la compromiterea implementării proiectului prin nerealizarea indicatorilor asumaţi prin Contractul de finanţare nr. x/2011 de către Unitatea Administrativ-Teritorială Judeţul Gorj, întrucât poziţionarea şi execuţia zidul de sprijin, dren şi rigolă pentru apele de suprafaţă, acestea reprezetând în mod evident o modificare a documentaţiei necesare realizării obiectivului de investiţie.

Faţă de toate acestea, Înalta Curte apreciază că în mod greşit instanţa de fond a constatat nelegalitatea actelor contestate, intimata reclamantă având obligaţia, să depună împreună cu cererea de finanţare şi documentele necesare execuţiei zidului de sprijin şi să previzioneze asupra cheltuielilor necesare edificării acestuia.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, apreciind că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1), (8) C. proc. civ. invocat de recurent este întemeiat, în temeiul art. 496 alin. (1) şi (2) din acelaşi act normativ, raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarate de pârât, va casa sentinţa recurată şi în rejudecare, va respinge acţiunea, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) împotriva sentinţei civile nr. 3951 din 9 decembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în tot, sentinţa recurată şi, în rejudecare, respinge acţiunea ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 iulie 2020.