Suspension of execution of administrative regularity finding upheld; appeal dismissed as unfounded

Şedinţa publică din data de 14 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 24.04.2019, reclamantul Institutul Naţional de Cercetare - Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară "Horia Hulubei" (IFIN-HH) a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, în temeiul dispoziţiilor art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011 şi art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare privind proiectul "Extreme Light Infrastructure - Nuclear Physics (Faza II)", cod MySMIS 115989, înregistrat la sediul MFE sub nr. x din 26.03.2019 şi la reclamant sub nr. x din 27.03.2019, până la pronunţarea instanţei de fond.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 194 din 23 mai 2019 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele: "Admite cererea de suspendare formulată de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară Horia Hulubei (IFIN-HH), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Competitivitate (DGPEC).

În temeiul disp. art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendă executarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare privind proiectul "Extreme Light Infrastructure - Nuclear Physics (Faza II)", cod MySMIS 115989, înregistrat sub nr. x/26.03.2019 (respectiv sub nr. x/27.03.2019), până la pronunţarea instanţei de fond.

Ia act că reclamantul îşi rezervă dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.".

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 194 din 23 mai 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Pârâtul arată că faţă de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu este aşadar suficient ca reclamantul să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu (serios după cum prevede legea) asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată.

În susţinerea pretinsei incidenţe a cazului bine justificat, intimatul nu a prezentat argumente de natură a evidenţia un potenţial viciu, fie de drept procedural, fie de drept material, de o asemenea amploare încât, fără a antama fondul litigiului, instanţa ar fi putut fi în măsură să pronunţe o soluţie în sensul dorit de el, respectiv de suspendare a executării Procesului-verbal.

Din contră chiar, toate susţinerile Intimatului au vizat aspecte referitoare la fondul dreptului său, argumente care converg spre o pretinsă inexistenţă a faptelor sancţionate şi a căror analiză ar face de prisos acţiunea în anulare atât timp cât toate aceste chestiuni au făcut obiectul analizei instanţei învestite cu cererea de suspendare, lucru care, evident, este în contradicţie cu sensul şi scopul măsurii suspendării executării actului administrativ prevăzută de Legea nr. 554/2004.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa nu poate aprecia discreţionar necesitatea unei asemenea măsuri, ci doar prin raportare la probele administrate în cauză, care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a se analiza, pe fond, conţinutul actului administrativ, condiţie care nu a fost îndeplinită în speţa de faţă atât timp cât argumentele Intimatului se identifică şi se confundă ce cele pentru anularea actului, presupunând cercetarea temeinică şi aprofundată a fondului dreptului, aşa cum în mod viciat a procedat prima instanţă.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie aşadar evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului.

Din această perspectivă, în raport cu natura pricinii, cercetarea aspectelor de pretinsă legalitate a modului în care a încetat Contractul de achiziţie şi a efectelor rezoluţiunii acestuia, necesită un probatoriu complex şi o analiză aprofundată, ce poate fi efectuată numai în cadrul litigiului de fond.

Cu toate acestea, în speţa de faţă, ignorând atât prevederile legale anterior invocate cât şi practica unitară şi constantă a instanţelor în astfel de litigii, Curtea de Apel Bucureşti a intrat într-o veritabilă cercetare a fondului dreptului intimatului, analizând şi expunând păreri cu privire la o pretinsă dublă sancţionare a Institutului (prin Procesul-verbal s-ar reţine o sumă egală cu cea la care însuşi Institutul ar fi renunţat, diminuându-şi valoarea solicitată prin Cererea de rambursare 14) sau cu privire la caracterul eligibil al cheltuielilor efectuate în cadrul Proiectului urmare rezoluţiunii Contractului de achiziţie, chestiuni care exced analizei formale specifice unei cereri de suspendare.

Apreciem însă că analizarea argumentelor referitoare la efectele rezoluţiunii şi caracterului neeligibil al sumelor acordate în baza Contractului de achiziţie se impun a fi dezvoltate în faţa instanţei învestite cu soluţionarea fondului.

Nici în ceea ce priveşte paguba iminentă aprecierile primei instanţe nu sunt mai valide şi de natură a justifica în mod rezonabil admiterea cererii de suspendare atât timp cât, de fapt, contravaloarea sancţiunii aplicate prin intermediul Procesului-verbal poate fi recuperată de Institut de la Asociere, drept sancţiune contractuală pentru nerespectarea propriilor obligaţii asumate conform Contractului de finanţare.

Mai mult, aşa cum am menţionat anterior, faptul că Institutul nu a solicitat, prin intermediul CR14, rambursarea aceleiaşi sume ce i-a fost reţinută cu titlu de creanţă bugetară prin Procesul-verbal atacat nu constituie temei al suspendării Titlului de creanţă întrucât rolul acestuia nu este de a se asigura compensarea unor eventuale creanţe reciproce ci de a sancţiona Beneficiarul pentru acele cheltuieli făcute în temeiul Contractului de finanţare fără suport legal.

Faptul că, ulterior, în situaţia punerii în executare efectivă a titlului de creanţă, s-ar putea realiza o eventuală compensare între sumele cerute la rambursare şi cele stabilite prin Titlul executoriu, nu prezintă nicio relevanţă faţă de specificul cererii de suspendare deoarece, în acea situaţie, Institutul oricum nu ar putea fi prejudiciat deoarece ar opera respectiva compensare.

Distinct însă faţă de acest lucru, trebuie avut în vedere că legalitatea şi temeinicia Procesului-verbal şi a sancţiunii dispuse prin intermediul acestuia nu sunt influenţate şi nici nu se justifică suspendarea acestora pe acest considerent.

În altă ordine de idei, atât timp cât executarea Procesului-verbal s-ar putea realiza fără prejudicierea efectivă a bugetului Institutului, urmare compensării despre care am făcut vorbire, înlătură existenţa condiţiei prejudiciului iminent eronat invocată de intimat şi însuşită de prima instanţă, astfel că, şi în privinţa acestei condiţii, soluţia primei instanţe este una viciată a cărei reformare se impune.

Nu în ultimul rând, arată pârâtul, nu se poate susţine că valoarea în sine a sancţiunii şi cuantumul acesteia ridicat, ar fi, prin el însuşi, de natură a justifica îndeplinirea condiţiei prejudiciului iminent atât timp cât, un astfel de raţionament ar presupune că toate actele administrative prin care se dispun sancţiuni pecuniare ar îndeplini cerinţa suspendării executării lor pe acest considerent, lipsind de raţiune însuşi caracterul de excepţie al măsurii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, chestiune care, în mod firesc, nu poate fi acceptată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 12 septembrie 2019, intimatul-reclamant Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară Horia Hulubei (IFIN-HH) a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene este nefondat, pentru următoarele considerente:

În cauză, reclamantul Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară Horia Hulubei (IFIN-HH) a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare privind proiectul "Extreme Light Infrastructure - Nuclear Physics (Faza II)", cod MySMIS 115989, înregistrat la sediul MFE sub nr. x din 26.03.2019 şi la reclamant sub nr. x din 27.03.2019, până la pronunţarea instanţei de fond.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantul (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte apreciază că există elemente care conturează îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, întrucât argumentele reclamantului cu privire la greşita aplicare, de către organul de control, a dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011 în sensul existenţei unei nereguli, din perspectiva faptului că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nu face referire la dispoziţiile legale în materie încălcate, respectiv nu detaliază care sunt mijloacele/acţiunile prin care s-a produs o abatere de la prevederile naţionale sau comunitare, reprezintă împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului contestat. Astfel, indicarea temeiurilor de fapt şi de drept este una generică, fără a fi precizată norma potrivit căreia emiterea declaraţiei unilaterale de rezoluţiune determină considerarea cheltuielilor efectuate ca fiind neeligibile, cu consecinţa constatării unor nereguli şi declanşării procedurii necesare recuperării creanţei rezultate din respectiva neregulă. În acest sens va fi avută în vedere jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, IMS Health Inc. şi Comisia CE, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate".

În concluzie, instanţa de recurs apreciază că, în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, pentru a opera suspendarea executării actului administrativ fiscal atacat, criticile recurentului-pârât fiind nefondate.

Totodată, Înalta Curte constată că, prin sentinţa civilă nr. 204 din 17 martie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2019, a fost admisă acţiunea formulată de reclamantul Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizică şi Inginerie Nucleară Horia Hulubei (IFIN-HH), în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Competivitate (DGPEC) şi a fost anulată decizia nr. 37800/23.05.2019 şi procesul-verbal nr. x/26.03.2019.

Chiar dacă această sentinţă nu are caracter definitiv, fiind atacată cu recurs, soluţia pronunţată constituie un criteriu în verificarea cazului bine justificat, întrucât generează îndoieli serioase şi rezonabile cu privire la legalitatea actului administrativ dedus judecăţii, făcând de prisos analiza celorlalte susţineri ale recurentului-pârât cu privire la dovedirea cerinţei cazului bine justificat.

Independent de conţinutul motivelor de recurs, Înalta Curte reţine că instanţa de fond corect a comparat aspectele expuse de reclamant cu starea de fapt reţinută de organul de control, reţinând că se identifică o serie de probleme, respectiv lipsa temeiului legal, anumite compensări de sume, inconsecvenţe de raţionament ale organului de control.

Raportat la probele administrate, instanţa de fond, motivat şi argumentat, a constatat că există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără, însă, ca prin aceasta să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat.

Înalta Curte apreciază, în acord cu instanţa de fond, că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce reclamantului în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.

Referitor la cea de-a doua condiţie prevăzută de lege, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a apreciat corect, în sensul îndeplinirii cerinţei prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004. raportat la valoarea debitului impus şi la criticile de nelegalitate aduse actului administrativ fiscal, punerea în executare a deciziei atacate, anterior exercitării controlului de legalitate de către instanţa de judecată, ar perturba grav activitatea reclamantului, generând un prejudiciu de ordin material greu de înlăturat.

Înalta Curte reţine şi faptul că prezumarea de către instanţa de judecată a unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activităţii reclamantei, nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de control judiciar are în vedere şi împrejurarea că, susţinerile formulate de pârât prin cererea de recurs, cu privire la neîndeplinirea condiţiilor cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, au un caracter general, teoretic şi nu se contestă în mod efectiv considerentele sentinţei recurate, prin care s-a conturat o aparenţă de nelegalitate a executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare privind proiectul "Extreme Light Infrastructure - Nuclear Physics (Faza II)", cod MySMIS 115989, înregistrat la sediul MFE sub nr. x din 26.03.2019.

Este de necontestat împrejurarea că actul administrativ ce face obiectul prezentei cereri se bucură de prezumţia de legalitate, însă, în cadrul examinării cererii de suspendare, instanţa de judecată procedează la o analiză minimală a condiţiilor de legalitate ale actului atacat, precum şi a existenţei unei pagube iminente a se produce în patrimoniul reclamantului, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. t) şi ş) din Legea nr. 554/2004. Analiza efectuată de instanţa de fond s-a înscris în limitele cererii de suspendare, iar recurenta-pârâtă nu a combătut, concret şi efectiv, considerentele hotărârii de fond şi nici nu a prezentat probatorii suplimentare, care să invalideze concluziile primei instanţe.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte apreciază că în cauză au fost dovedite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia iminenţei pagubei, astfel încât hotărârea primei instanţe este legală, fiind pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, iar soluţia de admitere a cererii de suspendare este întemeiată.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinţei civile nr. 194 din 23 mai 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 iulie 2020.