Retroactive salary equalization and legal interest for public sector employees under unified pay framework

Şedinţa publică din data de 14 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 27.04.2017 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII -a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Public - Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Finanţelor Publice, solicitând pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună:

- revocarea în parte a Ordinului nr. 332 din data de 27.01.2017 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi modificarea acestuia, în sensul ca plata drepturilor salariate prevăzute în ordin să se realizeze începând cu data de 09.04.2015;

- obligarea Ministerului Public - Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să plătească drepturile salariale prevăzute în ordinul menţionat începând cu data de 09.04.2015;

- obligarea Ministerului Public - Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să plătească dobânda legală şi rata inflaţiei la sumele datorate;

- obligarea Ministerului Finanţelor să asigure în bugetul Ministerului Public creditele bugetare necesare efectuării plăţii sumelor datorate;

- obligarea Ministerului Public - Parchetului de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3549 din 9 octombrie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului pe capătul de cerere având ca obiect obligarea pârâtului Ministerul Finanţelor Publice să deschidă credite bugetare necesare plăţii drepturilor salariale şi a respins acest capăt de cerere ca fiind formulat de o persoană fără calitate procesuală activă; a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanţelor Publice; a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Finanţelor Publice; a obligat pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Procurorul General, să emită pentru reclamant ordinul individual de salarizare, începând cu data de 09.05.2015, cu luarea în considerare a valorii de referinţă sectorială de 405 RON, pentru perioada 09.04.2015-30.11.2015, respectiv de 445 RON, pentru perioada 01.12.2015-01.10.2016; a obligat pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Procurorul General, să plătească reclamantului diferenţele salariale rezultate în urma emiterii ordinului menţionat mai sus, diferenţe calculate pentru perioada 09.04.2015-01.10.2016, care vor fi actualizate cu indicele de inflaţie la data plăţii şi pentru care se va acorda şi dobânda legală, calculată de la scadenţă şi până la data plăţii integrale; a respins în rest acţiunea ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, pârâtul Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate şi respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În esenţă, recurentul a susţinut că instanţa de fond, în mod greşit, a admis acţiunea reclamantului, fără a avea în vedere drepturile salariale ale reclamantului au fost acordate în conformitate cu dispoziţiile legale aplicabile, prin acte administrative emise în executarea legii şi a deciziei Curţii Constituţionale.

Totodată, recurentul susţine că solicitarea intimatului-reclamant şi admiterea acesteia de către instanţa de fond încalcă principiul neretroactivităţii legii, iar instanţa a încălcat acest principiu.

La data de 9 aprilie 2015, nu exista în plată, în cadrul familiei ocupaţionale Justiţie, nicio indemnizaţie brută lunară pentru funcţia de procuror/judecător stabilită cu luarea în considerare a valorii de referinţă sectorială de 405 RON, astfel încât nu sunt întrunite condiţiile legale pentru anularea Ordinului nr. 332/2017.

În raport cu Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curţii Constituţionale, decizie prin care s-a statuat ca nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare trebuie să se stabilească prin raportare la întreaga categorie profesională, respectiv familie ocupaţională, indiferent de instituţie sau autoritate publică, ţinând cont de valoarea de referinţă sectorială aplicată la nivelul înaltei Curţi de Casaţie şi justiţie, s-a apreciat că valoarea de referinţă sectorială trebuie să fie unică pentru întreaga familie ocupaţională justiţie.

Şi aceste drepturi salariale au fost plătite integral, retroactiv, în cursul lunii februarie 2017.

Prin urmare, solicitarea acordării drepturilor salariale începând cu 9 aprilie 2015 este vădit neîntemeiată, de vreme ce la acea dată nu exista un salariu la care să te raportezi, acesta fiind statuat prin Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curţii Constituţionale.

A mai susţinut recurentul-pârât că prima instanţă în mod greşit a admis cererile accesorii privind actualizarea sumelor cu indicele de inflaţie şi dobânda legală.

Fondurile alocate Ministerului Public pentru plata drepturilor de personal sunt aprobate anual prin Legea bugetului de stat, lege care nu cuprinde un capitol distinct pentru acordarea ulterioară a unei sume de bani peste cea datorată, chiar reprezentând indicele de inflaţie.

Astfel, în raport cu dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, angajarea cheltuielilor din bugetul de stat se poate face numai în limita creditelor bugetare anuale aprobate.

Ministerul Public nu are alte surse de finanţare în afara celor alocate prin lege, plata sumei reprezentând indicele de inflaţie putându-se face numai prin intervenţia legiuitorului, iar obligarea la plata acesteia reprezintă stabilirea în sarcina instituţiilor pârâte a unei obligaţii imposibile.

În ceea ce priveşte dobânda legală, recurentul a arătat că aceasta este o sancţiune civilă, reprezentând daune moratorii pentru neexecutarea obligaţiei de plată. Daunele moratorii reprezintă echivalentul prejudiciului pe care creditorul îl suferă ca urmare a executării cu întârziere a obligaţiei.

Chiar dacă textul din noul C. civ., respectiv art. 1535 alin. (1) arată că cel prejudiciat poate pretinde daune moratorii, fără să dovedească un prejudiciu, condiţia sine qua non o constituie existenţa unui contract ("In cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadenţă, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadenţă până în momentul plăţii, în cuantumul convenit de părţi sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege...").

Din analiza textelor legale incidente dobânzii, rezultă ca şi condiţie a acordării daunelor interese moratorii (dobânda legală) preexistenta unei convenţii încheiate între părţi. Or, în prezenta cauză nu există nici o convenţie între reclamant şi pârât cu privire la acordarea unor dobânzi, motiv pentru care dispoziţiile privind dobânda legală nu îşi găsesc aplicabilitatea în speţă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, având în vedere şi susţinerile din recurs, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

În acord cu argumentele prezentate de instanţa de fond în considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte apreciază că soluţia adoptată de această instanţă este temeinică şi legală.

În conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) şi (51) din O.U.G. nr. 83/2014 aşa cum a fost modificată, s-a stabilit ca regulă că în anul 2015 cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014, dar s-a prevăzut şi că, prin excepţie de la regulă, personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, "salarizat la acelaşi nivel", care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, "va fi salarizat la nivelul maxim dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii".

În acord cu opinia instanţei de fond, Înalta Curte apreciază că, voinţa legiuitorului a fost ca, începând cu data de 9 aprilie 2015, să fie înlăturate inechităţile dintre salariaţii care, deşi îşi desfăşurau activitatea în aceleaşi condiţii, primeau salarii diferite.

Înalta Curte apreciază că, în susţinerea soluţiei instanţei de fond prezintă relevanţă, atât evoluţia legislativă în materie, cât şi interpretările oferite de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Curtea Constituţională.

Aşadar, în interpretarea dispoziţiilor art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit prin Decizia nr. 23/2016 a stabilit că "sintagma salarizat la acelaşi nivel are în vedere personalul (...) din cadrul celorlalte autorităţi şi instituţii publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea şi aplicarea aceleiaşi norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 83/2014, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările şi completările ulterioare, în cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice".

În anul 2016, legiuitorul a continuat eforturile de înlăturare a inechităţilor din salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Astfel, prin O.U.G. nr. 57/2015, aşa cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 20/2016 şi prin O.U.G. nr. 43/2016, la art. 1 s-a stabilit într-un mod mai exact regula conform căreia, în anul 2016, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel din luna decembrie 2015, iar la art. 31 alin. (1) a stabilit excepţia de la regulă în sensul că, începând cu luna august 2016, personalul plătit din fonduri publice care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază/indemnizaţiilor de încadrare, aferent unui program normal al timpului de muncă, mai mic decât cel stabilit în plată la nivel maxim pentru fiecare funcţie, grad/treaptă, gradaţie, vechime în funcţie sau în specialitate, după caz, va fi salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii. Sintagma "fiecare funcţie" s-a stabilit prin art. 31 alin. (11) că reprezintă funcţiile prevăzute în aceeaşi anexă, capitol, literă, număr şi număr curent în Legea-cadru nr. 284/2010, iar pentru stabilirea nivelului maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul instituţiei sau autorităţii publice respective, s-a stabilit prin art. 31 alin. (12) că se iau în considerare numai drepturile salariale prevăzute în actele normative privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu excludea drepturilor stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti.

Instanţa de fond a făcut referire şi la Decizia nr. 794/2016 a Curţii Constituţionale, prin care aceasta a constatat că sunt neconstituţionale dispoziţiile art. 31 alin. (12) din O.U.G. nr. 57/2015, întrucât contravin principiului egalităţii în faţa legii, consacrat prin art. 16 din Constituţie, deoarece stabilesc că persoanele aflate în situaţii profesionale identice, dar care nu au obţinut hotărâri judecătoreşti prin care să li se fi recunoscut majorări salariale, au indemnizaţii de încadrare diferite (mai mici) faţă de cei cărora li s-au recunoscut astfel de drepturi salariale, prin hotărâri judecătoreşti, generând diferenţe în stabilirea salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare. În această interpretare, Curtea Constituţională a concluzionat că "personalul care beneficiază de aceleaşi condiţii trebuie să fie salarizat la nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare din cadrul aceleiaşi categorii profesionale şi familii ocupaţionale, indiferent de instituţie sau autoritate publică".

Înalta Curte este aşadar în acord cu opinia instanţei de fond conform căreia până în anul 2016 inclusiv, pentru stabilirea nivelului maxim al salariului în plată, nu s-a făcut diferenţiere între drepturile stabilite prin act normativ şi cele recunoscute prin hotărâri judecătoreşti.

Astfel, în raport cu prevederile indicate, instanţa de fond a reţinut în mod corect că la nivelul autorităţii judecătoreşti şi familiei ocupaţionale "Justiţie", din anexa VI la Legea-cadru nr. 284/2010, valoarea de referinţă sectorială care determină nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare în plată este de 405 RON, valoare care este o constantă. În acest context a reţinut instanţa că reclamantul este îndreptăţit să obţină calcularea indemnizaţiei de încadrare prin raportare la valoarea de referinţă sectorială de 405 RON începând cu data de 9 aprilie 2015, iar începând cu data de 1 decembrie 2015 până la data de 1 octombrie 2016, prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON, majorată cu 10%, conform Legii nr. 293/2015.

Reţine Înalta Curte că prezintă relevanţă în cauză şi punctul de vedere exprimat de către Plenul Consiliului Superior al Magistraturii exprimat în şedinţa din 17 ianuarie 2017 conform căruia, " ... Plenul Consiliului Superior al Magistraturii recomandă ordonatorilor de credite, în raport de Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curţii Constituţionale, ca în cadrul aceleiaşi categorii profesionale şi familiale ocupaţionale să nu existe o salarizare diferită, raportată la mai multe valori sectoriale, valoarea de referinţă sectorială fiind o constantă, astfel că, diferenţele de salarizare în cadrul familiei ocupaţionale "Justiţie" trebuie să rezulte exclusiv din coeficienţii de multiplicare specifici fiecărei funcţii şi grad, care se aplică valorii de referinţă sectorială maximă, aflată în plată, de 405 RON, la care se adaugă majorarea de 10% prevăzută de Legea nr. 293/2015."

Cu privire la data la care se aplică această valoarea de referinţă sectorială, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii în şedinţa din 4 iulie 2017 a recomandat ordonatorilor de credite "aplicarea în mod unitar a unei valori de referinţă sectoriale în cuantum de 405 RON la nivelul familiei ocupaţionale "Justiţie" începând cu data de 9 aprilie 2015 şi în cuantum de 405 RON + 10%, începând cu data de 1 decembrie 2015, în raport cu specificul fiecărei instituţii."

Înalta Curte, având în vedere cele prezentate anterior, apreciază că toate criticile invocate de recurentul-pârât privitoare la încălcarea principiului neretroactivităţii legii, astfel cum acesta este reglementat de art. 15 alin. (2) din Constituţie şi art. 6 alin. (1) din C. civ., sunt neîntemeiate.

În susţinerea acestei opinii, Înalta Curte apreciază că la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015 respectiv la 9 aprilie 2015, valoarea sectorială de referinţă în cuantum de 405 RON stabilită prin anexa VI la Legea-cadru nr. 284/2010, era confirmată de practica judiciară în materie, iar ulterior recomandările Plenului Consiliului Superior al Magistraturii au reiterat că practica instanţelor judecătoreşti este corectă.

De asemenea, Înalta Curte constată a fi nefondate şi criticile aduse de recurentul-pârât cu privire la admiterea cererii accesorii a reclamanţilor privind actualizarea sumelor cu indicele de inflaţie şi dobânda legală.

În ceea ce priveşte actualizarea cu indicele de inflaţie a drepturilor salariale, apreciază instanţa de control judiciar că aceasta în mod corect a fost dispusă de prima instanţă, actualizarea cu indicele de inflaţie având drept finalitate păstrarea drepturilor salariale la valoarea reală din momentul la care ar fi trebuit achitate.

Referitor la actualizarea drepturilor salariale cu dobânda legală, Înalta Curte reţine că, fiind vorba despre accesorii ale drepturilor salariale, daunele interese pentru întârzierea executării sunt reglementate şi prin dispoziţiile speciale ale art. 166 alin. (4) din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii, potrivit cu care "întârzierea nejustificată a plăţii salariului sau neplata acestuia poate determina obligarea angajatorului la plata de daune-interese pentru repararea prejudiciului produs angajatului."

Nu în ultimul rând, instanţa de control judiciar constată că aceste aspecte au fost analizate în cuprinsul Deciziei nr. 2 din 17 februarie 2014 referitoare la recursul în interesul legii privind interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1082 şi art. 1088 din C. civ. din 1864, respectiv art. 1.531 alin. (1), alin. (2) teza I şi art. 1.535 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial nr. 411 din 3 iunie 2014.

Astfel, instanţa de control judiciar, fără a relua considerentele avute în vedere în cursul deciziei, reţine că Înalta Curte - Completul competent să judece recursul în interesul legii a statuat în sensul că pot fi acordate daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sectorul bugetar în condiţiile art. 1 şi 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2011.

Prin urmare, susţinerile şi criticile recurentului-pârât sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. fiind nefondat.

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie împotriva sentinţei civile nr. 3549 din 9 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 14 iulie 2020.