Administrative damages claim barred for lack of prior annulment judgment in appellant's own litigation

Şedinţa publică din data de 10 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 03 mai 2017, sub nr. x/2017, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii MINISTERUL MEDIULUI şi ADMINISTRAŢIA FONDULUI PENTRU MEDIU (A.F.M.), în temeiul art. 11 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună obligarea, în solidar, a pârâţilor la plata sumei de 256.520 RON cu titlu de despăgubiri materiale suferite ca urmare a emiterii Ordinului Ministrului Mediului şi Pădurilor nr. 3647/17.10.2012 şi a Dispoziţiei Preşedintelui Administraţiei Fondului pentru Mediu nr. 750/18.10.2012, ambele acte administrative anulate în dosarul nr. x/2014 prin sentinţa nr. 2414/18.09.2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, rămasă definitivă prin decizia nr. 2692/20.10.2016, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal; cu acordarea cheltuielilor de judecată.

La data de 31.05.2017 şi 08.06.2017, pârâţii au formulat întâmpinări, prin care au invocat, cu prioritate, excepţia inadmisibilităţii, iar, pe fond, au solicitat respingerea cererii, ca neîntemeiată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 3215 din 19 septembrie 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2017, a admis excepţia de inadmisibilitate, şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Administraţia Fondului pentru Mediu, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen, reclamanta A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond, cu acordarea cheltuielilor de judecată constând în taxa judiciară de timbru.

Întemeindu-şi calea de atac pe prevederile pct. 5 şi pct. 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta-reclamantă a criticat sentinţa primei instanţe pentru nelegalitate, invocând, în esenţă, următoarele motive:

Prin sentinţa recurată, instanţa a admis excepţia şi a respins acţiunea, ca inadmisibilă, hotărârea fiind dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În primul rând, arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea regulilor de procedură privind conţinutul hotărârii, semnarea şi comunicarea acesteia, conform dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) şi art. 426 alin. (3), coroborat cu art. 427 alin. (1) C. proc. civ.

Astfel, arată că în ceea ce priveşte conţinutul hotărârii, nu se regăsesc susţinerile sale referitoare la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, împrejurări ce relevă faptul că apărările sale nici măcar nu au fost avute în vedere de către instanţă, nefăcând o analiză a acestora pentru a cunoaşte măcar motivul pentru care instanţa a considerat că ar fi neîntemeiate, câtă vreme a admis excepţia inadmisibilităţii în contra apărărilor formulate.

În ceea ce priveşte semnarea şi comunicarea hotărârii, recurenta-reclamantă arată că, art. 426 alin. (3) şi art. 427 alin. (1) C. proc. civ. stabilesc faptul că hotărârea va fi semnată de membrii completului de judecată şi de grefier, iar părţilor, se comunică o copie a acesteia, de îndată ce hotărârea a fost redactată şi semnată.

În considerarea acestor dispoziţii legale, recurenta susţine că instanţa avea obligaţia să comunice o copie a hotărârii redactate, dar numai după semnarea acesteia de completul de judecată şi de grefier; or, recurentei-reclamante i s-a comunicat sentinţa civilă nr. 3215/19.09.2017 fără nicio semnătură, ceea ce, în opinia sa, atrage nulitatea absolută a acesteia prin încălcarea unei norme de ordine publică.

În al doilea rând, recurenta- reclamantă a susţinut că hotărârea instanţei este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, întrucât acţiunea formulată îndeplineşte toate condiţiile de admisibilitate.

Susţine recurenta că, ceea ce instanţa nu a luat în seamă, este faptul că cele două acte administrative menţionate, din dosarul nr. x/2014, au vizat şi postul de director cabinet deţinut de aceasta, ceea ce înseamnă că aceste acte administrative anulate o privesc în mod direct şi îi conferă dreptul şi legitimitatea procesuală necesară de a se prevala de nulitatea lor, fiind greşit raţionamentul primei instanţe în a considera că nu poate folosi ca temei al prezentei acţiuni sentinţa nr. 2414/18.09.2014.

În acest fel, sentinţa nr. 2414/18.09.2014 este opusă în prezenta cauză ca o realitate juridică, care nu naşte nicio obligaţie a intimaţilor- pârâţi faţă de recurenta- reclamantă, numai o hotărâre de obligare a acestora la despăgubiri ce s-ar pronunţa în această cauză, ar naşte în sarcina pârâţilor obligaţii faţă de ea.

Relativ la dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, recurenta-reclamantă susţine că acest text legal reglementează numai termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii pentru daunele provocate de către actul administrativ nelegal, astfel încât, nu sunt de natură a îngrădi dreptul persoanelor vătămate de acest act administrativ de a se adresa instanţei de contencios care a dispus anularea actului.

Nu se poate considera că, prin această normă, legiuitorul a intenţionat să ofere persoanei vătămate posibilitatea de a solicita despăgubirile cauzate de un act administrativ nelegal exclusiv pe criteriul atacării în mod personal a acestui act.

Aşadar, dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. a) ale Legii nr. 554/2004, îi conferă atât calitatea de persoană îndreptăţită, cât şi dreptul de a solicita repararea pagubei cauzate prin actul administrativ nelegal, pe calea contenciosului administrativ.

În opinia sa, nu se poate considera că art. 19, ce reglementează termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în daune, limitează până la negare dreptul persoanei vătămate de a se adresa instanţei de contencios pentru repararea pagubei, doar pe considerentul că actul administrativ a fost anulat în cadrul unei acţiuni introduse de o altă persoană vătămată.

Concluzionând, recurenta-reclamantă susţine că sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate pentru introducerea cererii de despăgubiri pentru vătămarea produsă prin emiterea unui act administrativ nelegal, formulată în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, respectiv: (1) existenţa unui act administrativ nelegal anulat de o instanţă de contencios administrativ; (2) producerea unui prejudiciu şi (3)dovedirea legăturii de cauzalitate între actul administrativ nelegal şi prejudiciul suferit.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimatul- pârât MINISTERUL MEDIULUI a formulat întâmpinare în recurs, prin care, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat, şi menţinerea dispozitivului sentinţei recurate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 20 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată iniţial pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 20 martie 2020, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate şi a temeiului de drept indicat, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, dar şi a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului- pârât Ministerul Mediului, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 vizând obligarea, în solidar a pârâţilor la plata sumei de 256.520 RON, cu titlu de despăgubiri materiale suferite ca urmare a emiterii Ordinului Ministrului Mediului şi Pădurilor nr. 3647/17.10.2012 şi a Dispoziţiei Preşedintelui A.F.M. nr. 750/18.10.2012, ambele acte administrative fiind anulate în dosarul nr. x/2014.

Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia de inadmisibilitate invocată prin întâmpinare, cu consecinţa respingerii acţiunii reclamantei, ca inadmisibilă.

În esenţă, judecătorul fondului a reţinut că acţiunea nu îndeplineşte cumulativ condiţiile pentru angajarea răspunderii administrativ-patrimoniale a autorităţilor pârâte, întrucât, reclamanta nu a solicitat, în prealabil şi anularea actului pretins vătămător, astfel cum dispun prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive de anulare a actului administrativ nelegal, privitoare, însă, la altă parte, nu-i poate servi acesteia ca temei în acţiunea de faţă, întrucât, faţă de prevederile art. 435 alin. (1) C. proc. civ.., hotărârea produce efecte doar între părţile litigante.

Recurenta-reclamantă critică această soluţie, ca fiind dată cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii şi cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ.., invocat de recurenta-reclamantă, cu referire la încălcarea regulilor de procedură privind conţinutul hotărârii, semnarea şi comunicarea acesteia conform dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) şi art. 426 alin. (3), coroborat cu art. 427 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că acest motiv este nefondat.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii instanţa trebuie să arate obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.

Motivarea hotărârii înseamnă stabilirea în concret, clar şi concis a stării de fapt urmând o ordine cronologică, încadrarea unei situaţii particulare, de speţă, în cadrul prevederilor generale şi abstracte ale unei legi. Scopul motivării fiind acela de a explica soluţia adoptată de instanţă.

Cum motivarea hotărârilor judecătoreşti reprezintă un element de validitate a acestora, instanţa are obligaţia de a arăta argumentele pro şi contra ce au format convingerea în ceea ce priveşte soluţia pronunţată, argumente ce trebuie să se raporteze atât la susţinerile, apărările părţilor, cât şi la probele şi dispoziţiile legale incidente raportului juridic dedus judecăţii.

Prin urmare, motivarea hotărârii reprezintă arătarea stării de fapt şi de drept în baza cărora judecătorul pronunţă soluţia şi constituie o garanţie procesuală ce permite efectuarea controlului judiciar în calea de atac exercitată împotriva acesteia.

Raportând cele expuse la litigiul pendinte, precum şi la criticile recurentei- reclamante legate de incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.., Înalta Curte reţine că hotărârea instanţei de fond se încadrează în exigenţele prevăzute de art. 425 C. proc. civ., în condiţiile în care, instanţa şi-a argumentat, atât în fapt, cât şi în drept soluţia adoptată, în raport de starea de fapt necontestată, de obiectul dedus judecăţii şi de limitele învestirii instanţei prin cererea de chemare în judecată.

Fără a reveni asupra celor reţinute în sentinţa de fond, se constată că instanţa de prim control judiciar s-a raportat în motivare la elementele de fapt ale cererii de chemare în judecată, la obiectul pricinii şi prevederile legale incidente, inclusiv, textul de lege apt să justifice inadmisibilitatea acţiunii reclamantei, raţionamentul instanţei de fond, cu privire la acest aspect, justificând pe deplin soluţia adoptată.

Nemulţumirea recurentei-reclamante, în sensul că, în conţinutul hotărârii recurate nu se regăsesc apărările sale cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulate prin răspunsurile la întâmpinările pârâţilor (reluate identic, de altfel, şi prin recursul de faţă), nu este suficientă pentru a satisface standardele normei procedurale de la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.., spre a atrage desfiinţarea hotărârii, întrucât, aceasta nu constituie, în realitate, o lipsă a motivării.

Hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă, într-adevăr, împrejurările de fapt, susţinerile pe scurt ale părţilor ori, expunerea situaţiei de fapt, motivele de drept care au format convingerea instanţei, astfel că ea se va referi la toate acestea, fără a însemna, însă, că instanţa va trebui să răspundă tuturor argumentelor invocate de părţi şi apărărilor pe care le-au formulat.

În acest sens, Înalta Curte subliniază că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, chiar dacă art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor şi a Libertăţilor Fundamentale ale Omului impune instanţelor naţionale să îşi motiveze hotărârile, această obligaţie nu presupune răspunsuri detaliate la fiecare problemă ridicată, fiind suficient să fie examinate în mod real chestiunile supuse spre judecată, instanţei revenindu-i obligaţia de motivare a hotărârii judecătoreşti, aspect ce presupune expunerea argumentelor care, prin conţinutul lor, influenţează soluţia.

Faţă de aceste considerente, se constată că nu este incident cazul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motivarea hotărârii recurate permiţând verificarea conformităţii acesteia cu susţinerile părţilor, motivare care este corespunzătoare exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Cu privire la susţinerile recurente referitoare la lipsa semnăturii membrilor completului de judecată de pe exemplarul hotărârii care i-a fost comunicată, contrar dispoziţiilor art. 426 alin. (3) şi art. 427 alin. (1) C. proc. civ.., Înalta Curte reţine că şi această critică este nefondată.

Potrivit art. 426 alin. (6) C. proc. civ.. şi art. 131 alin. (5) din Regulamentul de ordine interioară a instanţelor judecătoreşti, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1375/2015, hotărârea judecătorească se întocmeşte în două exemplare originale, dintre care unul se ataşează la dosarul cauzei, iar celălalt se depune spre conservare la dosarul de hotărâri al instanţei.

De asemenea, potrivit art. 427 alin. (1) din C. proc. civ. şi art. 131 alin. (8) din acelaşi regulament, hotărârea se comunică din oficiu părţilor, în copie, chiar dacă este definitivă.

Ca atare, împrejurarea că exemplarul comunicat recurentei, identic cu cel aflat la dosarul cauzei, nu poartă semnăturile completului de judecată se explică prin aceea că, potrivit dispoziţiilor legale mai sus- indicate, hotărârea se redactează doar în două exemplare originale, purtând semnăturile membrilor completului de judecată.

Înalta Curte constată că este nefondat şi motivul de recurs întemeiat pe pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.., şi reţine că în mod corect prima instanţă a apreciat că sunt aplicabile prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ.

Potrivit acestor dispoziţii "(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei".

Pentru a învesti legal instanţa de contencios administrativ cu o cerere în despăgubiri, în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamanta ar trebui să probeze faptul că s-a adresat anterior instanţei de contencios administrativ cu o cerere în anularea actului administrativ vătămător, care să fi fost admisă.

Astfel, acţiunea în despăgubiri formulată în faţa unei instanţe de contencios administrativ, este întotdeauna subsidiară acţiunii în contencios de anulare a actului adminstrativ pretins vătămător.

Fiind o situaţie de excepţie, persoana vătămată, în cazul formulării acţiunii în despăgubiri ce are ca temei art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, trebuie să dovedească că a a cerut anularea actului administrativ, ceea ce, în speţă, recurenta-reclamantă A. nu a dovedit.

De aceea, în mod corect, instanţa de fond a considerat că existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive de anulare a actului administrativ nelegal constituie o condiţie necesară pentru formularea unei acţiuni în pretenţii şi, în lipsa unei atare hotărâri, excepţia inadmisibilităţii acţiunii este întemeiată.

Sentinţa civilă nr. 2414 din 18 septembrie 2014, definitivă, de care se prevalează cu insistenţă recurenta-reclamantă şi care, în opinia acesteia, îi conferă dreptul şi legitimitatea procesuală de a se prevala în nulitatea celor două acte administrative vătămătoare, nu poate constitui temei al acţiunii pendinte, corect reţinând instanţa de fond că nu reprezintă, per se, un temei juridic pentru naşterea dreptului la despăgubiri în favoarea acesteia, câtă vreme nu a fost parte în acel litigiu.

Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ.

Atât vechea, cât şi noua reglementare de drept procesual civil, a admis că efectele judecăţii finalizate se opun cu autoritate de lucru judecat absolută doar celor care au avut calitatea de parte în procesul anterior. Efectul pozitiv sau negativ al lucrului judecat se manifestă doar în ceea ce priveşte persoanele care au participat la proces, iar nu şi faţă de terţi.

Pe de altă parte, hotărârea nu poate fi ignorată de terţ, dar aceasta i se va opune ca simplu fapt juridic, ca mijloc de probaţiune împotriva căruia îi este permisă dovada contrară. Terţul trebuie să respecte rezultatul dezbaterii judiciare - chiar dacă nu a participat la aceasta - cel puţin până la momentul în care va demonstra în justiţie contrariul.

Opunerea hotărârii judecătoreşti, ca mijloc de probă, nu va însemna însă şi posibilitatea invocării obligativităţii acestor efecte faţă de terţi aşa încât aceştia să nu le poată pune în discuţie şi în alt cadru procesual, să nu tindă la a face dovada contrară, invocând propriile apărări, pe care nu le-au putut realiza în procesul finalizat prin hotărârea ce li se opune.

Căci, obligativitatea efectelor şi imposibilitatea punerii în discuţie a reluării dezbaterilor judiciare, rămân aplicabile sferei părţilor, care au avut posibilitatea să-şi afirme pretenţiile şi să-şi apere poziţia în cadrul procesului desfăşurat în prezenţa lor, cu respectarea tuturor garanţiilor procesuale.

Aşadar, autoritatea de lucru judecat a hotărârii judecătoreşti funcţionează cu valoare absolută doar faţă de părţile din procesul finalizat prin respectiva hotărâre, şi are caracter relativ faţă de terţi.

Acest lucru este explicabil prin faptul că adevărul stabilit de judecător prin hotărârea judecătorească este adevărul judiciar, iar nu întotdeauna cel obiectiv. Judecătorul este limitat în aflarea adevărului de probele administrate de părţi, de principiul disponibilităţii şi de elementele prezentate de părţi.

Prin urmare, faţă de terţi, hotărârea judecătorească se opune cu valoare probatorie, ca realitate juridică, ca fapt juridic, astfel încât, aceştia nu se pot prevala de cele statuate în cuprinsul acesteia pe calea unui proces al lor.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că nu este incident nici motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de recurenta- reclamantă, interpretarea şi aplicarea de către judecătorul fondului a normelor de drept material, cu referire la art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, fiind corectă şi legală.

În temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat, instanţa de fond pronunţând o hotărâre legală.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei civile nr. 3215 din 19 septembrie 2017, a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 iulie 2020.