Lack of active standing for project partners to challenge administrative budgetary claims issued against funding beneficiaries

Şedinţa publică din data de 10 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ.., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 12 iunie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta Universitatea "Petru Maior" din Târgu-Mureş a chemat în judecată pe pârâtul Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane - Ministerul Educaţiei Naţionale, solicitând: anularea în parte a Deciziei nr. x/13.12.2016 privind soluţionarea contestaţiei înregistrată la Direcţia OIPOSDRU MENCS cu nr. x/27.10.2016 formulată de Universitatea " Alexandru Ioan Cuza" din Iaşi împotriva titlului de creanţă - Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergentă cu nr. x din 05.09.2016 aferent proiectului x, cu titlul "Sistem integrat de îmbunătăţire a calităţii cercetării doctorale şi postdoctorale din România şi promovare a rolului ştiinţei în societate", cod SMIS 50662, în ceea ce priveşte cheltuielile salariale aferente dlui A., în calitate de tutore şi expert pe termen lung de tip A, angajat al Universităţii "Petru Maior", Partener 2 în cadrul Proiectului; anularea în parte a titlului de creanţă - Proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergentă cu nr. x din 05.09.2016 aferent proiectului x, cu titlul "Sistem integrat de îmbunătăţire a calităţii cercetării doctorale şi postdoctorale din România şi promovare a rolului ştiinţei în societare", cod SMIS 50662, în ceea ce priveşte pct. IV aferente creanţelor stabilite în sarcina Universităţii "Petru Maior", Partener 2 în cadrul Proiectului pentru salariile aferente Prof. Univ. A., în sumă de 13.500 RON, şi obligarea intimatei la restituirea sumei de 13.500 RON şi a accesoriilor aferente; cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Pârâtul a formulat întâmpinare, prin care a invocat, în principal, excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, în esenţă, arătând că actul administrativ a cărui anulare se cere de către reclamanta Universitatea "Petru Maior" din Târgu-Mures, este de fapt un act administrativ cu caracter individual, care creează şi modifică drepturi şi obligaţii în beneficiul sau în sarcina unei persoane determinate, respectiv Universitatea "Alexandru Ioan Cuza" Iaşi şi care, produce efecte, faţă de o persoană nominalizată expres în conţinutul actului, respectiv "Universitatea Alexandru Ioan Cuza" din Iaşi.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 96 din 26 septembrie 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2017, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei Universitatea "Petru Maior" Tg. - Mureş, invocată de pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale, şi a respins acţiunea formulată de reclamanta Universitatea "Petru Maior, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale-Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman, ca fiind introdusă de o persoană fără calitate procesuală activă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen, reclamanta UNIVERSITATEA "PETRU MAIOR" din Tg. - Mureş, cu redenumirea, UNIVERSITATEA DE MEDICINĂ, FARMACIE, ŞTIINŢE ŞI TEHNOLOGIE "GEORGE EMIL PALADE" DIN TÂRGU-MUREŞ, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei care a pronunţat-o.

Întemeindu-şi calea de atac pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta- reclamantă a relevat, pe larg, situaţia în fapt în cauză şi a criticat sentinţa primei instanţe ca netemeinică şi nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a normelor legale incidente în cauză, respectiv, Legea nr. 554/2004, O.U.G. nr. 64/2009, Ghidul solicitantului - Condiţii generale pentru implementarea Programului Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007- 2013, a prevederilor contractelor încheiate între părţi, sens în care, a invocat în esenţă, următoarele motive de recurs:

Pentru a stabili calitatea pe care o are Universitatea "Petru Maior" din Târgu- Mureş în cadrul Contractului de finanţare POSDRU 159/1.5/S/133652, trebuie avute în vedere prevederile O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă şi, susţine recurenta, având în vedere că Acordul de parteneriat încheiat între Universităţi este Anexă şi parte integrantă din contractul de finanţare şi, văzând prevederile din Ghidul solicitantului - Condiţii generale pentru implementarea POSDRU 2007- 2013 pct. 1.1., rezultă că beneficiari şi, implicit, părţi cu drepturi şi obligaţii corelative, în cadrul contractului de finanţare sunt fiecare partener, Universitatea "A.I. Cuza" din Iaşi având doar "rolul de beneficiar", şi nu calitatea de beneficiar exclusiv, cum greşit a interpretat prima instanţă sesizată.

Deci, arată recurenta, "parteneriatele" sunt beneficiari ai contractelor de finanţare, iar în cazul de faţă Universitatea "Alexandru Ioan Cuza" Iaşi are calitatea de lider de parteneriat, în înţelesul prevederilor legale menţionate.

Cu privire la aspectele reţinute de prima instanţă cu referire la Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 19.08.2016, recurenta- reclamantă face trimitere la prevederile O.U.G. nr. 64/2009, Capitolul IV1, art. 174 şi art. 175, prevederi conform cărora, arată aceasta, decontarea cheltuielilor aferente proiectelor derulate în parteneriat se face prin depunerea cererilor de plată de către liderii parteneriatului, pe baza documentelor depuse de parteneri, deci, o singură cerere pentru toţi partenerii. Ca urmare, şi verificările efectuate de organele de specialitate pentru constatarea unor eventuale nereguli se efectuează asupra cererilor depuse de liderii de parteneriat.

Astfel, susţine recurenta-reclamantă, instanţa greşit a apreciat că "prevederile art. 46 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, la care fac trimitere art. 34 alin. (3) din Ordonanţă, sunt univoce în stabilirea celui îndreptăţit să formuleze contestaţia împotriva titlului de creanţă (în speţă, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, potrivit art. 21 alin. (2) din Ordonanţă), respectiv, "debitorul, personal sau prin reprezentant legal".

Totodată, recurenta-reclamantă a mai susţinut că instanţa a făcut confuzie între răspunderea beneficiarului în cazul subcontractării unor lucrări, către subcontractori, care sunt terţi în relaţia cu O.I. POSDRU, şi răspunderea partenerilor, care sunt "beneficiari" ai contractului încheiat.

Subcontractorii răspund faţă de liderul de parteneriat sau faţă de parteneri, funcţie de relaţia contractuală în care a intrat cu unul sau altul dintre aceştia, aspect specificat şi în Contractul de finanţare la art. 6.

În opinia recurentei, în situaţia în care se constată existenţa unor sume neeligibile la plată, de către organele de control, cum a fost cazul în situaţia de faţă, partenerii dobândesc calitatea de debitori, răspunzând individual pentru implementarea proiectului, dacă se constată o culpă în sarcina acestora, conform prevederilor contractuale, şi dobândesc calitatea de debitori.

Recurenta- reclamantă susţine că pentru stabilirea calităţii procesuale active a Universităţii "Petru Maior" din Târgu-Mureş trebuie avute în vedere şi prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, deci, şi Universitatea "Petru Maior" din Târgu-Mureş este persoană vătămată, prin stabilirea unor creanţe bugetare în sarcina acesteia şi, în condiţiile în care era îndreptăţită să formuleze contestaţie în procedura prealabilă, consideră că, în temeiul art. 1 alin. (1) şi (2), art. 2 alin. (1) lit. a) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este îndreptăţită a solicita anularea actelor administrative contestate, acte care produc efecte şi faţă de Universitatea "Petru Maior" din Târgu-Mureş, fiind persoană vătămată într-un drept al său sau interes legitim, prin obligarea la plata unor sume de bani rezultate din aşa-zisele nereguli constatate de pârât şi prin lipsirea de mijloacele şi posibilitatea de a-şi apăra interesele legitime cu privire la netemeinicia şi nelegalitatea constatărilor din actele contestate.

Concluzionând, recurenta- reclamantă susţine că, prin sentinţa dată instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 şi prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din acelaşi act normativ, consecinţa directă a acestei interpretări greşite fiind aceea a excluderii totale din sfera persoanelor vătămate printr-un act administrativ a acelor subiecţi de drept cărora, deşi nu li se adresează în mod direct şi nemijlocit actul administrativ considerat nelegal, totuşi, acesta le cauzează prejudicii care trebuie îndepărtate, de regulă, prin anularea actului administrativ.

4. Apărarea în cauză

Intimatul-pârât MINISTERUL EDUCAŢIEI ŞI CERCETĂRII (fost, MINISTERUL EDUCAŢIEI NAŢIONALE)- ORGANISMUL INTERMEDIAR PENTRU PROGRAMUL OPERAŢIONAL SECTORIAL DEZVOLTAREA RESURSELOR UMANE nu a formulat întâmpinare în recurs.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 20 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată iniţial pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 20 martie 2020, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate şi a temeiului de drept indicat, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Obiectul prezentei cauze îl constituie cererea reclamantei Universitatea de Medicină, Farmacie, Ştiinţe şi Tehnologie- "George Emil Palade" din Târgu-Mureş, de anulare a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului de convergenţă cu nr. x din 5 septembrie 2016, şi a Deciziei nr. OI/2287/ES din 13 decembrie 2016, privind soluţionarea contestaţiei formulate împotriva procesului-verbal.

Instanţa de fond a respins acţiunea formulată de reclamantă, ca fiind introdusă de o persoană fără calitate procesuală activă, considerând că această reclamantă, în calitate de parteneră a beneficiarei finanţării, în baza Acordului de Parteneriat nr. 11516/26.07.2013 (încheiat între Universitatea "A. I. Cuza"- în calitate de lider de parteneriat, şi Universitatea "Petru Maior" Târgu Mureş, actuala, Universitatea de Medicină, Farmacie, Ştiinţe şi Tehnologie- "George Emil Palade" din Târgu-Mureş- recurenta- reclamantă, s.n.)- în calitate de partener, nu are calitate procesuală pentru a ataca actele administrative enunţate în petitul cererii introductive, întrucât, raportul juridic de drept material născut prin încheierea Contractului de finanţare nerambursabilă le priveşte numai pe Universitatea "A. I. Cuza" Iaşi, şi pe Autoritatea care a acordat finanţarea, Ministerul Educaţiei şi Cercetării (fost, Ministerul Educaţiei Naţionale)- OIPOSDRU.

Recurenta- reclamantă critică această soluţie, susţinând, în esenţă, că Acordul de Parteneriat este parte a Contractului de finanţare, şi că partenerul beneficiarei finanţării are drepturi şi obligaţii care decurg din Contractul de finanţare, dar şi calitatea de parte vătămată, în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004, care îi conferă calitate procesuală activă în prezentul demers judiciar.

Înalta Curte constată că aceste critici sunt nefondate.

Astfel, se reţine, în cauză, raportul juridic specific dedus judecăţii este născut între Ministerul Educaţiei Naţionale - OIPOSDRU, în virtutea atribuţiilor stabilite prin O.U.G. nr. 66/2011, şi beneficiarul Universitatea "Alexandru Ioan Cuza" Iaşi, conform Contractului de finanţare POSDRU nr. 159/1.5/S/133652 din 07.04.2014, Cod SMIS 50662.

În aceste condiţii, modul de soluţionare a cererii de chemare în judecată este de natură a genera un pretins drept la despăgubiri al părţii reclamante, temeinicia pretenţiilor recurentei-reclamante depinzând de măsura în care sunt îndeplinite în concret condiţiile normei juridice incidente situaţiei de fapt pretinse.

Or, câtă vreme recurenta-reclamantă Universitatea de Medicină, Farmacie, Ştiinţe şi Tehnologie "George Emil Palade" din Târgu-Mureş nu este parte în raportul de drept administrativ ivit între persoana juridică vătămată într-un drept prin emiterea actului administrativ de control şi emitentul actului, corect a reţinut instanţa de fond că aceasta nu justifică legitimitate procesuală activă pentru a contesta titlul de creanţă şi decizia pronunţată asupra contestaţiei.

Pentru a avea calitate procesuală activă, este necesar ca reclamantul care acţionează în judecată să fie parte în raportul juridic de drept administrativ, conform art. 36 C. proc. civ.., dispoziţie potrivit căreia, calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii, reclamantului revenindu-i obligaţia de a justifica atât calitatea procesuală activă, cât şi pasivă- ceea ce, în speţă, reclamanta nu justifică.

Ca atare, nu poate fi primită folosirea mijlocului procedural al cererii de chemare în judecată de faţă, înaintea instanţei de contencios administrativ, deşi recurenta-reclamantă invocă în susţinerea cererii împrejurarea că măsurile din procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor îi sunt opozabile.

Înalta Curte constată, într-adevăr, că partenerului beneficiarei finanţării Universitatea "A.I.Cuza" Iaşi, nu îi poate fi negată calitatea de persoană vătămată prin emiterea actelor administrative al căror control de legalitate este cerut în cadrul acţiunii de faţă, având în vedere considerentele expuse de recurenta-reclamantă, respectiv: poziţia de partener în proiectul implementat, suportarea cheltuielilor cu managementul de proiect a căror rambursare s-a solicitat şi a fost refuzată, aprecierea eligibilităţii cheltuielilor de către autoritatea pârâtă în considerarea documentelor justificative întocmite de partener.

Cu toate acestea, însă, în raport de clauzele contractului de finanţare x, se constată că finanţarea a fost acordată Universităţii "A.I.Cuza" Iaşi, în condiţiile şi termenii stabiliţi prin contract şi anexele acestuia (printre care se numără şi Acordul de parteneriat). Din cuprinsul Contractului de finanţare rezultă că raportul juridic de drept administrativ s-a născut, în baza contractului, între OIPOSDRU, pe de o parte, şi Universitatea "A.I.Cuza", pe de altă parte, drepturile şi obligaţiile din contract urmând a fi exercitate în acest cadru subiectiv.

Potrivit Condiţiilor specifice ale contractului de finanţare (art. 9), rambursarea cheltuielilor îi priveşte pe beneficiara finanţării şi pe OIPOSDRU, beneficiara finanţării fiind cea care depune cererile de rambursare, însoţite de documentele aferente perioadei la care se referă cererea de rambursare, iar informarea asupra rezultatelor verificării administrative a cererii de rambursare se adresează, de asemenea, beneficiarei finanţării "în cazul subcontractării unor activităţi în cadrul proiectului, responsabilitatea totală revine în exclusivitate Beneficiarului, în conformitate cu dispoziţiile legale".

Prin urmare, partenerul nu are un raport juridic direct cu autoritatea care a acordat finanţarea şi, prin încheierea acordului de parteneriat, anexă la contractul de finanţare, îşi asumă exercitarea drepturilor sale rezultate din implementarea proiectului prin intermediul liderului de proiect, care are şi calitatea de beneficiar al finanţării.

Cu alte cuvinte, specificul raporturilor de drept administrativ în cauză impun concluzia că legitimarea procesuală activă într-o acţiune în anularea actelor administrative referitoare la nerambursarea unor cheltuieli aferente proiectului revine exclusiv beneficiarului finanţării, chiar dacă aceste cheltuieli ar fi ale partenerului.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că instanţa de fond a stabilit, cu o corectă aplicare a prevederilor legii, că reclamanta Universitatea de Medicină, Farmacie, Ştiinţe şi Tehnologie "George Emil Palade" din Târgu-Mureş, ca parteneră a beneficiarei finanţării - Universitatea "A.I.Cuza" Iaşi, nu are calitate procesuală activă în cauza de faţă, care priveşte anularea actelor administrative referitoare la caracterul neeligibil al cheltuielilor cu managementul proiectului. Aceasta, pentru că legitimarea procesuală activă, în acest caz, este recunoscută beneficiarului finanţării, care îl reprezintă deopotrivă şi pe partenerul său.

Înalta Curte mai reţine că atare calificare a Acordului de parteneriat, ca act adiacent Contractului de finanţare, nu este argumentul definitoriu în soluţionarea excepţiei. Chiar considerat parte integrantă a contractului de finanţare, acordul de parteneriat nu conferă legitimare procesuală activă partenerului de proiect, întrucât condiţiile de acordare a finanţării stabilesc că raporturile juridice referitoare la rambursarea cheltuielilor au ca părţi pe autoritatea care acordă finanţarea şi pe beneficiara finanţării. Desigur, partenerul este îndreptăţit la rambursarea cheltuielilor pe care el însuşi le-a suportat pentru implementarea proiectului, dar aceasta în baza acordului de parteneriat pe care l-a încheiat cu beneficiara finanţării, iar nu cu Autoritatea de Management sau cu Organismul Intermediar.

Cât priveşte normele de drept substanţial incidente, se reţine că Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ este norma generală, care trebuie coroborată, în speţă, cu norma specială cuprinsă în O.U.G. nr. 66/2011. Partenerul nu este un terţ desăvârşit în raport cu actele administrative atacate, ca să poată uza de dispoziţiile legii generale, care relaţionează calitatea procesuală activă în atacarea actului administrativ adresat altei persoane cu vătămarea unor drepturi sau interese legitime ale terţului. El se găseşte într-un raport juridic cu destinatarul actului- beneficiarul finanţării, care-i permite apărarea drepturilor şi intereselor sale prin intermediul acestuia, în raport cu autoritatea administrativă emitentă, în condiţiile art. 46 coroborat cu art. 9 din O.U.G. nr. 66/2011.

Şi din această perspectivă urmează a fi respinse criticile formulate de recurenta-reclamantă, care în mod greşit consideră că se află în ipoteza prevăzută de art. 1 pct. 1 şi 2 din Legea nr. 554/2004, ori că, atare calitate procesuală rezultă şi din conţinutul procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 19.08.2016, în care neregulile constatate au fost defalcate pentru fiecare partener, evocând, astfel, incidenţa O.U.G. nr. 64/2009.

Aşadar, motivele avute în vedere de către prima instanţă sunt corecte şi legale, şi, în aceste condiţii, Înalta Curte constată că nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat de recurenta-reclamantă, interpretarea şi aplicarea de către judecătorul fondului a normelor de drept material, cu referire la art. 1 şi 2 din Legea nr. 554/2004 şi la O.U.G. nr. 66/2011, fiind corectă şi legală.

În temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Universitatea de Medicină, Farmacie, Ştiinţe şi Tehnologie "George Emil Palade" din Târgu-Mureş, ca nefondat, instanţa de fond pronunţând o hotărâre legală.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta- reclamantă UNIVERSITATEA DE MEDICINĂ, FARMACIE, ŞTIINŢE ŞI TEHNOLOGIE "GEORGE EMIL PALADE" DIN TÂRGU-MUREŞ împotriva sentinţei nr. 96 din 26 septembrie 2017, a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 10 iulie 2020.