Damages claims against state road company inadmissible for lack of prior annulment of administrative opinion

Şedinţa publică din data de 7 iulie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2016 la data de 1.04.2016, reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu paratul Statul Roman prin Compania Naţionala de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale S.A. (C.N.A.D.N.R. S.A.), au solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, sa dispună obligarea paratului de a emite avizul C.N.A.D.N.R., pentru construire ansamblu clădiri având funcţiunea de locuinţe, hotel, comerţ, birouri şi servicii, împrejmuiri teren, branşamente utilităţi, potrivit certificatului de urbanism nr. x/30.04.2015 al Primăriei Oraşului Voluntari, Jud. Ilfov;

obligarea paratului la plata amenzii pentru fiecare zi de întârziere conform art. 24 din Legea 554/2004 actualizata; acordarea de daune morale si a cheltuielilor de judecata ocazionate de acest proces.

Reclamanţii au depus o completare a cererii de chemare în judecata cu următoarele capete de cerere: obligarea paratei C.N.A.D.N.R. prin Direcţia Regionala de Drumuri şi Poduri Bucureşti, la plata daunelor materiale pentru suprafaţa de teren, afectata de zona de protecţie a Autostrăzii Bucuresti - Brasov, suprafaţa pe care reclamanţii nu pot construi, al căror cuantum va fi stabilit în urma efectuării expertizei topografice şi a celei evaluatorii; obligarea paratei C.N.A.D.N.R. prin Direcţia Regionala de Drumuri şi Poduri Bucureşti, la plata daunelor morale în cuantum de 5.000 de euro.

Reclamanţii au depus concluzii scrise la dosar, prin care au solicitat admiterea cererii de chemare în judecata, asa cum a fost completata, cu obligarea paratei la plata sumei de 459.100 euro (2.051.800 RON) reprezentand daune materiale pentru prejudicial cauzat prin emiterea actului administrativ şi la plata sumei de 5.000 euro reprezentand daune morale.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3293 din 26 septembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea promovată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâtul Statul Român prin Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 au formulat recurs reclamanţii solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate si, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare, iar în subsidiar admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost cum a fost formulata si completata si obligarea paratei la plata sumei de 459.100 euro (2.051.800 RON) reprezentând daune materiale pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului administrativ cu încălcarea legii, la plata sumei de 5000 euro reprezentând daune morale şi la cheltuieli de judecată constând în onorarii de expert şi taxe judiciare de timbru.

In susţinerea motivelor de recurs au arătat următoarele:

- reclamanţii si-au modificat/completat cererea de chemare în judecata si, invocând nelegalitatea actului si prejudiciul produs prin emiterea actului, au solicitat obligarea emitentului la plata de daune materiale pentru suprafaţa de teren afectata prin avizul în cauza, precum şi obligarea autorităţii emitente la daune morale în valoare de 5.000 euro;

- hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea obligaţiei de rol activ a instanţei si cu nerespectarea dreptului la apărare si a principiului contradictorialităţii, motiv de casare prevăzute de art. 488 punctul 5 din C. proc. civ., prin încălcarea dispoziţiilor art. 22 din C. proc. civ., care obliga instanţa de a solicita lămuriri cu privire la existenta sau inexistenta unui capăt de cerere având ca obiect anularea actului, pentru a manifesta rol activ, în raport si de natura pricinii, în situaţia reclamanţilor (neasistaţi de avocat);

- instanţa nu a invocat nici excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privitor la despăgubiri si nici parata nu a invocat o astfel de excepţie (nu a depus întâmpinare la cererea modificatoare/completatoare), astfel încât soluţia pronunţată încalcă prevederile art. 14 aliniat 5 din C. proc. civ.

- în ceea ce priveşte capătul de cerere privitor la plata de despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului s-a considerat, dat fiind natura dreptului afectat si consecinţele sale - restrângerea dreptului de uz, ca si componenta a dreptului de proprietate - că reclamanţii erau îndreptăţiţi la a solicita si primi despăgubiri, independent de caracterul abuziv sau legal al actului si de existenta sau inexistenta unei solicitări de anulare a acestuia;

- în privinţa daunelor morale solicitate, s-a arătat că raţionamentul instanţei aplicat cererii privitoare la plata despăgubirilor materiale nu mai poate fi aplicat, deoarece plata de daune morale a fost solicitata în legătura cu întârzierea în emiterea actului, întârziere imputabila paratei, de vreme ce a emis actul după sesizarea instanţei si primirea cererii introductive.

In drept, recursul a fost întemeiat pe cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere, prin întâmpinare, s-a opus argumentelor susţinute în cadrul recursului, arătând că soluţia primei instanţe este legală şi temeinică.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 31 martie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Cauza a fost suspendată având în vedere dispoziţiile Decretului Preşedintelui României privind instituirea stării de urgenţă nr. 195 din 16 martie 2020, fiind repusă pe rol la data de 7 iulie 2020.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanţi este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu paratul Statul Roman prin Compania Naţionala de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale S.A., au solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, sa dispună obligarea paratului de a emite avizul C.N.A.D.N.R., pentru construire ansamblu clădiri având funcţia de locuinţe, hotel, comerţ, birouri şi servicii, împrejmuiri teren, branşamente utilităţi, potrivit certificatului de urbanism nr. x/30.04.2015 al Primăriei Oraşului Voluntari, Jud. Ilfov; obligarea paratului la plata amenzii pentru fiecare zi de întârziere conform art. 24 din Legea 554/2004 actualizata; acordarea de daune morale şi plata cheltuielilor de judecata ocazionate de acest proces.

Raportat la solicitarea reclamanţilor de a li se elibera de CNADNR S.A. avizul în vederea construirii pe terenul proprietate, în suprafaţa totala de 21.009 mp, situat în sat Pipera, oraşul Voluntari, jud. Ilfov, tarlaua x, parcela A 928/21, cu număr cadastral x, prin Adresa nr. x/05.05.2016, Direcţia pentru Siguranţa şi Monitorizarea Traficului Rutier UIP pentru Acces la Drumuri Naţionale şi Autostrăzi din cadrul CNADNR S.A. CENTRAL a comunicat acordul în următoarele condiţii:

"În conformitate cu prevederile O.G. nr. 43/1997 se poate construi în afara zonei de protecţie, respectiv la distanta de 50 m de la marginea exterioara a zonei de siguranţa care este delimitată de coordonatele STEREO 70, C şi D precizate pe planul de situaţie emis de S.C. C. S.A. ca urmare a suprapunerii coordonatelor STEREO 70 ale colturilor terenului cu cele din cadrul proiectului de realizare a Autostrăzii Bucureşti - Braşov; - Accesul în incinta se va realiza numai prin reţeaua locala de drumuri;

Beneficiarul nu va ridica nicio pretenţie în momentul construirii autostrăzii în ceea ce priveşte luarea unor masuri privind indepartarea zgomotului utilajelor, a prafului sau prevederea unor panouri antifonice dupa finalizarea lucrărilor."

În consecinţa, CNADNR S.A. CENTRAL le-a comunicat reclamanţilor acordul în vederea construirii pe terenul proprietate, în condiţiile menţionate în Adresa nr. x/05.05.2016.

Ulterior, reclamanţi şi-au modificat acţiunea, solicitând obligarea paratei C.N.A.D.N.R. prin Direcţia Regionala de Drumuri şi Poduri Bucureşti, la plata daunelor materiale pentru suprafaţa de teren afectata de zona de protecţie a Autostrăzii Bucuresti-Brasov, suprafaţa pe care reclamanţii nu pot construi, al căror cuantum va fi stabilit în urma efectuării expertizei topografice şi a celei evaluatorii şi obligarea paratei C.N.A.D.N.R. prin Direcţia Regionala de Drumuri şi Poduri Bucureşti şi la plata daunelor morale în cuantum de 5.000 de euro.

Instanţa a constatat, în ceea ce priveşte capătul principal al cererii de chemare în judecată, în raport de emiterea avizului solicitat, că este rămas fără obiect întrucât autoritatea pârâtă a emis actul administrativ solicitat, fără a se putea reţine un refuz nejustificat de soluţionare, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea 554/2004.

Totodată, prima instanţă a reţinut că, deşi reclamanţii se aflau în termenul de modificare al acţiunii, prevăzut de art. 204 din C. proc. civ., reclamanţi nu au solicitat anularea acestui aviz, ci au cerut direct instanţei de contencios administrativ plata despăgubirilor materiale pentru diferenţa de suprafaţa de teren afectată de zona de protecţie, reţinuta prin acest aviz care nu poate fi folosită, precum şi acordarea daunelor pentru prejudiciul moral suferit.

Sub un prim motiv de recurs circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., reclamanţi au criticat soluţia primei instanţe pentru încălcarea principiului respectării dreptului la apărare al reclamanţilor şi al contradictorialităţii.

Contrar celor invocate de părţi şi a interpretării date dispoziţiilor art. 22 din C. proc. civ. cu privire la rolul activ al judecătorului, Înalta Curte constată că prevederile alin. (6) din art. 22 din C. proc. civ., prevăd că "judecătorul trebuie să se pronunţe asupra a tot ceea ce s-a cerut, fără însă a depăşi limitele învestirii, în afară de cazurile în care legea ar dispune altfel".

Având în vedere şi dispoziţiile art. 9 alin. (2) din C. proc. civ., care prevăd că obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile pârţilor, reţine Inalta Curte că reclamanţii nu pot pretinde ca instanţa să schimbe din oficiu obiectul acţiunii sau să încalce dispoziţiilor art. 22 alin. (6) din C. proc. civ.

Nici critica privind încălcarea principiului contradictorialităţii nu poate fi reţinută, întrucât nicio dispoziţie legală nu obligă instanţa de judecată să pună în discuţia părţilor, din oficiu, o excepţie nereţinută în cauză, cum este cea a inadmisibilităţii.

Văzând că recurenţii - reclamanţi au beneficiat de toate garanţiile procesuale prevăzute de C. proc. civ., formulând şi cerere de modificare a acţiunii, Inalta Curte constată netemeinicia motivelor de recurs circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte dezlegarea dată de prima instanţă cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost acesta modificată, prin prisma normelor de drept material incidente, Înalta Curte constată că nu pot fi reţinute nici motive de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel cum s-a arătat în prezenta hotărâre, în condiţiile emiterii actului administrativ solicitat, corect prima instanţă a constatat ca lipsit de obiect primul capăt de cerere.

Pe cale de consecinţa, în ceea ce priveşte acordarea amenzii prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004, se observă că solicitarea recurenţilor reclamanţi nu se încadrează în textul de lege invocat, care prevede că instanţa poate acorda penalităţi de întârziere dacă pârâtul nu execută în termenul stabilit în cuprinsul hotărârii obligaţia stabilite de instanţă de a încheia, înlocui sau să modifica actul administrativ, de a elibera un alt înscris sau de a efectua anumite operaţiuni administrative.

Prin sentinţa pronunţată au fost corect interpretate dispoziţiile art. 1 alin. (1) şi (8) din Legea nr. 554/2004, întrucât o acţiune în despăgubiri pe calea contenciosului administrativ nu poate fi admisă decât în situaţia în care despăgubirile decurg din nelegalitatea actului administrativ atacat, nelegalitate constatată de o instanţă de contencios administrativ.

Astfel, în materia contenciosului administrativ, acordarea despăgubirilor cauzate prin emiterea unui act administrativ fiscal nelegal se poate solicita odată cu acţiunea în anularea actului, printr-o cerere accesorie, ce urmează soarta cererii principale, sau după anularea actului de către instanţa de contencios administrativ, în termen de un an de la data cunoaşterii pagubei, dacă paguba nu a fost cunoscută la data judecăţii, prin acţiune principală, adresată instanţei de contencios administrativ şi fiscal.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care instituie regula în materia contenciosului administrativ şi ale art. 19 din aceeaşi lege, care instituie excepţia, rezultă că acţiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului, de care reclamanţii nu au uzat, nesolicitând anularea avizului emis de pârât, pretins vătămător.

In egală măsură, pentru aceleaşi argumente nu poate fi primită nici cererea de acordare a daunelor daunele morale, în sumă de 5000 de euro.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenţii-reclamanţi A. şi B. împotriva sentinţei civilă nr. 3293 din 26 septembrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 7 iulie 2020.