Administrative challenge to ministerial order appointing institute council: no automatic succession of prior scientific council presidency through institutional reorganization

Şedinţa publică din data de 23 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de la data de 25.11.2015, reclamantul A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice şi Autoritatea Naţională Pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea în tot a Ordinului Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice nr. 4758/13.08.2015, anularea tuturor actelor subsecvente, ca efect al anularii acestuia; suspendarea Ordinului Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, nr. 4758/13.08.2015, până la soluţionarea definitiva a cauzei; obligarea pârâţilor la repararea pagubei cauzate, constând în: 1) prejudiciul material, reprezentat de îndemnizaţia lunara, de la data stabilirii, până la data rămânerii definitive a soluţiei instanţei de judecată, precum şi până la data achitării efective, cu dobânda legala aferenta; 2) despăgubiri morale, în cuantum de 30.000 RON; obligarea pârâţilor la emiterea unui nou ordin, cu respectarea dispoziţiilor legale; cu acordarea cheltuielilor de judecata ocazionate de prezentul proces.

Prin cererea precizatoare depusă la dosar la data de 26.05.2016, reclamantul a arătat că solicită reformularea capătului al treilea de cerere din acţiunea sa în sensul că repararea prejudiciului material de către pârâţi să fie dispusă de către instanţă începând cu data emiterii ordinului a cărui anulare a solicitat-o.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin încheierea de şedinţă din data de 12.05.2016, Curtea a respins ca inadmisibilă în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare în Silvicultură Marin Drăcea.

Prin decizia nr. 2528/11.10.2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - SCAF a admis recursul formulat de partea intervenientă, a casat încheierea din data de 12.05.2016 şi, rejudecând, a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare în Silvicultură Marin Drăcea.

Prin sentinţa civilă nr. 1051 din 24 martie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii precizate în contencios administrativ, formulată de reclamantul A..

S-a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia lipsei de interes a reclamantului A..

S-a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată prin întâmpinare de către pârâta Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare, actual preluată de Ministerul Cercetării şi Inovării - continuator al Autorităţii Naţionale Pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare şi s-a respins acţiunea precizată în contradictoriu cu aceasta, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

S-a respins, ca neîntemeiată, acţiunea precizată în contencios administrativ, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, intervenientul accesoriu Institutul Naţional de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea".

S-a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea" în interesul pârâtului Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice (actual Ministerul Educaţiei Naţionale).

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul criticând-o pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

A apreciat recurentul că sentinţa civilă este, nelegală, fiind dată cu încălcarea si greşita aplicare a legii, cât şi netemeinică, plecând de la situaţia de fapt reţinuta în mod greşit de prima instanţa, pentru următoarele argumente:

- greşit prima instanţă a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a A.N.C.S.I., în sensul respingerii acţiunii ca fiind formulata împotriva unei persoane fara calitate procesuala pasiva, pe motiv că nu este emitentul actului:

- numirea membrilor consiliului de administraţie al institutului s-a făcut prin ordin al Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, cu avizul Autorităţii Naţionale pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare, reorganizata în timpul procesului, potrivit competentelor stabilite de art. 10 alin. (1) din regulamentul de organizare şi funcţionare al Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", anexa la H.G. nr. 318/2015;

- greşit a reţinut prima instanţă că ca intimatul M.E.C.S. are calitatea de autoritate de stat pentru cercetare - dezvoltare si inovare, Autoritatea Naţionala pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare având aceasta calitate, în subordinea ministerului, emitentul ordinului atacat;

- prin emiterea Ordinului Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice nr. 4758, din data de 13.08.2015, au fost încălcate prevederile art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 637/2003, pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a institutelor naţionale de cercetare-dezvoltare, conform cărora, din consiliul de administraţie (pana la apariţia H.G. nr. 318/2015 nu a existat consiliu de administraţie), face parte în mod obligatoriu, preşedintele consiliului ştiinţific al institutului naţional;

- ulterior promovării cererii de chemare în judecata, inregistrata la Curtea de Apel Bucureşti la data de 25.11.2015, Institutul National de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea" a emis o decizie de concediere, inregistrata sub nr. 190 în data de 05.05.2016. anulata prin sentinţa nr. 2622/11.01.2017, pronunţata de Tribunalul Bucureşti în Dosarul nr. x/2016, dovada anexata;

- referatul de aprobare pentru emiterea ordinului, a fost elaborat de Autoritatea Naţionala pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare, este avizat de B., cea care este propusa prin acest referat, ca membru în consiliul de administraţie, cea ce reprezintă un caz de incompatibilitate absolută;

- ca preşedinte în exerciţiu al Consiliului Ştiinţific numit prin Hotărârea nr. 1 din 12.12.2011 a Consiliului Ştiinţific al Institutului de Cercetări şi Amenajări Silvice, hotărâre care nu a fost niciodată revocată, este membru de drept al consiliului de administraţie;

- de asemenea, Consiliul Ştiinţific al institutului, nu a fost revocat sau dizolvat, invocând procedura de numire a unui membru nou al consiliului în situaţia încetării activităţii unui membru numit, potrivit Regulamentului de Organizare si Funcţionare al Consiliului Ştiinţific, al Institutului de Cercetări si Amenajări Silvice, în vigoare la momentul emiterii ordinului atacat;

- motivarea instanţei de fond pleacă de la nerecunoasterea calităţii de preşedinte al Consiliului Ştiinţific, în institutul reorganizat, apreciindu-se în mod greşit că este vorba despre doua instituţii publice diferite;

- vechea entitate juridica si-a încetat existenta, concomitent cu infiinţarea, în locul ei, a unei alte persoane juridice, drepturile si obligaţiile persoanei juridice care si-a încetat existenta fiind transferate persoanei juridice nou-infiinţate, personalul fiind preluat fără concurs (aici intrând toţi angajaţii, directorul general - si celelalte organele de conducere, precum si celelalte funcţii deţinute de angajaţii institutului) în concordanta cu prevederile art. 8 alin. (2) din H.G. nr. 318/2015;

- ca preluarea personalului prin lege, vizează inclusiv organele de conducere, angajate cu contract individual de munca, cu statut de salariat, respectiv directorul general al institutului, directorul adjunct, directorul economic, precum si celelalte funcţii deţinute de angajaţii institutului, consiliul de administraţie fiind nou introdus prin H.G. nr. 318/2015, care urma sa fie ales în concordanta cu dispoziţiile legii;

- paratele-intimate şi-au exercitat drepturile procesuale cu încălcarea principiului bunei-crediţe, asemenea acţiuni fiind sancţionate de dispoziţiile în vigoare, peste care instanţa de judecată a trecut, incălcând dispoziţiile art. 22 din C. proc. civ.

- instanţa de fond a respins şi apărarea că ordinul a fost emis cu ignorarea Hotărârii nr. 1 din data de 12.12.2011 a Consiliului Ştiinţific al Institutului de Cercetări şi Amenajări Silvice, reorganizat prin înfiinţarea Institutului National de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", prin care a fost ales Preşedinte al Consiliului Ştiinţific al institutului;

- totodată, s-au încălcat şi dispoziţiile art. 9 din H.G. nr. 318/2015, privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultura "Marin Drăcea", ca institut naţional de cercetare-dezvoltare potrivit cărora "institutul naţional se substituie în toate drepturile si obligaţiile decurgând din toate actele normative, contractele, convenţiile, înţelegerile, protocoalele, memorandumurile, acordurile şi parteneriatele interne si internaţionale";

- au fost încălcate şi dispoziţiile art. 9 alin. (2) din H.G. nr. 637/2003 care prevăd componenţa consiliului de administraţie prin includerea preşedintelui consiliului ştiinţific al institutului naţional;

- cu privire la prejudiciul material suferit ca urmare a nerespectării dispoziţiilor legale, s-au invocat prevederile art. 11 alin. (2) din regulamentul -anexa la H.G. nr. 318/2015. potrivit cărora pentru activitatea desfăşurată, în calitatea de membri ai consiliului de administraţie, aceştia beneficiază de o indemnizaţie lunara stabilită de consiliul de administraţie, dar nu mai mult de 20% din salariul de bază al directorului general al institutului naţional"

- cu privire admiterea cererii de intervenţie accesorie a Institutului Naţional de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultura "Marin Drăcea", în raport de motivarea instanţei de fond, s-a solicitat respingerea ca neîntemeiata, întrucât nu se dovedeşte condiţia principala prevăzuta de art. 61, alin. (1) C. proc. civ., respectiv interesul;

- instanţa de fond, învestită să soluţioneze cererea de chemare în judecata, a încălcat toate garanţiile conferite de lege, consacrate cu titlu de principii fundamentale ale procesului civil, cum ar fi legalitatea, prevăzuta de art. 7 C. proc. civ., potrivit căruia procesul civil se desfăşoară în conformitate cu dispoziţiile legii, judecătorul având îndatorirea de a asigura respectarea dispoziţiilor legii privind realizarea drepturilor şi îndeplinirea obligaţiilor părţilor din proces şi egalitatea, principiu care garantează exercitarea drepturilor procesuale, în mod egal si fără discriminări;

Pentru aceste motive, a solicitat recurentul - reclamant admiterea recursului şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulata, cu obligarea paratelor la cheltuielile de judecata ocazionate de proces, atât cele de la fond, cat si cele din recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Cercetării şi Inovării a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului formulat ca nefondat, şi menţinerea soluţiei primei instanţe ca legală şi temeinică, atât în ceea ce priveşte modalitatea de soluţionare a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Autorităţii Naţionale pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare cât şi asupra fondului.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 12 ianuarie 2020, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin H.G. nr. 318/2015, potrivit art. 1 alin 1 s-a infiinţat Institutul Naţional de Cercetare - Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", denumit în continuare institut naţional, persoană juridică de drept public care îşi desfăşoară activitatea în coordonarea Autorităţii Naţionale pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare (ANCSI), organ de specialitate, cu personalitate juridică, aflat în subordinea Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, prin reorganizarea Institutului de Cercetări şi Amenajări Silvice - ICAS Bucureşti.

Prin cererea de chemare în judecată recurentul reclamant a solicitat instanţei anularea Ordinului MECS nr. 4758/13.08.2015 şi a actelor subsecvente acestuia prin care s-a numit componenta consiliului de administraţie al Institutului Naţional pentru Cercetare Dezvoltare în Agricultură "Marin Drăcea".

Pârâtul MECS a emis Ordinul nr. 4758/13.08.2015 în executarea prevederilor art. 10 din Anexa la H.G. nr. 318/2015 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", ca institut naţional de cercetare-dezvoltare, potrivit cărora:

(1) Consiliul de administraţie este format din 7 membri, cetăţeni români, numiţi prin ordin al conducătorului autorităţii de stat pentru cercetare-dezvoltare, pentru un mandat de 4 ani care poate fi reînnoit.

(2) Din consiliul de administraţie fac parte în mod obligatoriu: a) directorul general al institutului naţional, care este preşedintele consiliului de administraţie; b) preşedintele consiliului ştiinţific al institutului naţional; c) un reprezentant al autorităţii de stat pentru cercetare-dezvoltare; d) un reprezentant al Ministerului Finanţelor Publice; e) un reprezentant al Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice.

Referitor la cadrul procesual, deşi prin motivele de casare recurentul critică calitatea de intervenient a Institutului Naţional de Cercetare Dezvoltare în Silvicultură Marin Drăcea, în raport de lipsa interesului, reţine instanţa că aceste aspecte nu pot fi reiterate în recurs având în vedere cele statuate prin decizia nr. 2528/11.10.2016 prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - SCAF a casat încheierea din data de 12.05.2016 şi a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Institutul Naţional de Cercetare Dezvoltare în Silvicultură Marin Drăcea, intrând sub puterea autorităţii de lucru judecat, prevăzută de art. 430 din C. proc. civ.

In ceea ce priveşte soluţia primei instanţe privind admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare, actual preluată de Ministerul Cercetării şi Inovării, criticată prin recurs, Înalta Curte apreciază că aceasta reprezintă rezultatul unei corecte dezlegări date asupra raportului juridic dedus judecăţii.

Are în vedere instanţa de control judiciar că actul administrativ atacat în cauză, presupus vătămător este reprezentat de ordinul emis de pârâtul Ministerul Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice.

Spre deosebire de actele administrative care pot face obiectul acţiunii în contencios administrativ, operaţiunile administrative (avize, referate, proiecte, rapoarte etc.), nu produc efecte juridice prin ele însele ci pregătesc emiterea unui actului administrativ propriu-zis.

In aceste condiţii, referatul de aprobare pentru Ordinul privind componenta Consiliului de administraţie şi Institutului National de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", chiar dacă a fost însuşit de către emitentul MECS, nu da naştere unui raport juridic dintre reclamant şi emitenta Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare, instanţa de contencios analizând-ul potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 544/2004.

Astfel, în cazul pârâtei ANCSI nu se justifică calitatea procesuală pasivă în cauză.

In ceea ce priveşte nelegalitatea Ordinului Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice nr. 4758/13.08.2015, reclamantul invocă, în esenţă, incălcarea dispoziţiilor art. 9 alin. (2) H.G. nr. 637/2003, pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a institutelor naţionale de cercetare-dezvoltare, conform cărora, din consiliul de administraţie face parte în mod obligatoriu preşedintele consiliului ştiinţific al institutului naţional, precum şi ale art. 10 din Anexa la H.G. nr. 318/2015.

Astfel cum corect a constatat prima instanţă, acţiunea recurentului - reclamant s-a întemeiat pe raţionamentul juridic greşit, reluat prin motivele de recurs, potrivit căruia, în urma reorganizării fostului Institut de Cercetări şi Amenajări Silvice - ICAS Bucureşti, în cadrul căruia a fost ales preşedinte al Consiliului Ştiinţific şi-a păstrat această calitate, care îi conferea dreptul de a participa în noul consiliu de administraţie.

Recurentul - reclamant invocă ca temei juridic dispoziţiile art. 8 alin. (2)-(3) din H.G. nr. 318/2015 care stabilesc că (2) Personalul Institutului de Cercetări şi Amenajări Silvice - ICAS Bucureşti se preia de către institutul naţional, fără concurs, cu aceleaşi drepturi salariale până la negocierea unui nou contract colectiv de muncă. (3) Preluarea personalului se face în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 67/2006 privind protecţia drepturilor salariaţilor în cazul transferului întreprinderii, al unităţii sau al unor părţi ale acestora şi ale Statutului personalului de cercetare-dezvoltare, precum şi ale art. 9 din acelaşi act normativ, potrivit cărora, institutul naţional se substituie în toate drepturile şi obligaţiile decurgând din toate actele normative, contractele, convenţiile, înţelegerile, protocoalele, memorandumurile, acordurile şi parteneriatele interne şi internaţionale, precum şi în toate litigiile în care Institutul de Cercetări şi Amenajări Silvice - ICAS Bucureşti este parte, precum şi cu privire la dreptul de proprietate asupra siglelor/mărcilor sub care acesta este cunoscut pe plan intern şi internaţional potrivit reglementărilor legale sau contractuale.

Reţine Înalta Curte că dispoziţiile invocate se referă la preluarea personalului fostului institut fără concurs precum şi la preluarea drepturilor şi obligaţiilor instituţiei şi nu prevăd preluarea sau păstrarea organelor de conducere. Mai mult, potrivit art. 7 din Anexa la H.G. nr. 318/2015 se prevăd noile organe de conducere, respectiv consiliul de administraţie, comitetul de direcţie şi directorul general, iar art. 27 din Anexă prevede condiţiile de numire a membrilor Consiliului Ştiinţific.

De altfel, este evident că în cadrul procedurii de reorganizare a unei instituţii aflate în subordine, autoritatea pârâtă beneficiază de o marjă de apreciere în îndeplinirea atribuţiilor prevăzute de lege, în privinţa modificărilor pe care le poate aduce componenţei conducerii, în limitele hotărârii de guvern, cum este ce de organizare a şedinţei de alegere şi constituire a Consiliului Ştiinţific al noului institut.

De altfel şi prin răspunsul transmis de ANCPI cu nr. x/21.10.2015 s-a comunicat că ordinul atacat, prin care au fost numiţi membrii consiliului de administraţie, urmează a fi completat şi cu preşedintele Consiliului Ştiinţific.

In urma parcurgerii procedurii de selecţie, la care reclamantul nu şi-a depus candidatura, a fost emis Ordinul MECS nr. 5970/16.12.2015 care a completat Ordinul nr. 4758/13.08.2015 în privinţa componenţei Consiliului de Administraţie cu dl. C., în calitate de Preşedinte al Consiliului Ştiinţific al INCDS Marin Drăcea.

Având în vedere că Institutul de Cercetări şi Amenajări Silvice - ICAS Bucureşti şi-a încetat existenţa, înfiinţau-se prin H.G. nr. 318/2015 Institutul Naţional de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea", Hotărârea nr. 1 din data de 12.12.2011 a Consiliului Ştiinţific al Institutului de Cercetări şi Amenajări Silvice - ICAS Bucureşti prin care reclamantul a fost ales preşedinte al Consiliului Ştiinţific, şi-a încetat efectele, nefiind nevoie de o revocare expresă a sa, sau de o dizolvare a consiliului.

Susţinerile cu privire la încălcarea regulamentului Consiliului Ştiinţific privind modalitatea de alegere a unui nou membru în caz de încetare a activităţii unui membru numit, urmează a fi respinse ca nerelevante, in raport de cadrul legal.

Având in vedere dezlegarea dată raportului juridic, in sensul că este vorba despre două instituţii publice diferite, una care şi-a încetat existenţa şi una care a luat naştere prin reorganizare, neexistând niciun temei de drept pentru păstrarea sau preluarea funcţiei deţinute în cadrul Consiliului Ştiinţific al instituţiei publice care şi-a încetat existenţa prin reorganizarea sa, nu prezintă relevanţă nici critica privind presupusa nelegalitate a referatului ANCPI în raport de încălcarea regimului incompatibilităţilor de către persoana care a avizat propunerea.

Pentru toate aceste motive, se constată că în mod corect curtea de apel a respins ca neîntemeiată pretenţia reclamantului de anulare a Ordinului MECS nr. 4758/13.08.2015 şi, în consecinţă, a actelor subsecvente emiterii acestuia precum şi pretenţia de reparare a prejudiciului material şi moral.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 1051 din 24 martie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 23 iunie 2020.