Conflict of interest exception for mere recognizatory acts: signing statutory promotion orders for a relative without personal patrimonial interest

Şedinţa publică din data de 11 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 15 martie 2017, sub nr. x/2017, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. 7814/G/II emis de pârâtă la 03.03.2017, în lucrarea nr. 67/S/II/04.01.2016.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 201 din 8 noiembrie 2017, pronunţată în dosar nr. x/2017, a respins contestaţia formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată, şi cererea privind cheltuielile de judecată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., solicitând, admiterea recursului, casarea sentinţei şi anularea Raportului de evaluare nr. x/03.03.2017 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. 5 şi pct. .8 ale art. 488 C. proc. civ., recurentul- reclamant a relevat situaţia în fapt în cauză şi a criticat sentinţa recurată ca fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de procedură şi a celor de drept material, în mod eronat Curtea de Apel Ploieşti apreciind că sunt îndeplinite condiţiile existenţei conflictului de interese, şi, în dezvoltarea motivelor de recurs invocate, a susţinut, în esenţă, următoarele:

Aşa cum a arătat în cererea de chemare în judecată, nicio decizie în ceea ce priveşte activitatea unui profesor nu poate fi luată printr-un act unilateral de voinţă al directorului şcolii.

În ceea ce priveşte interesul personal, acesta trebuie să fie obligatoriu de natură patrimonială, aspect care rezultă din prevederile art. 70 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, al căror conţinut este redat şi în recurs, Curtea de Apel Ploieşti arătând în mod greşit că este îndeplinită şi această condiţie, fără să analizeze dacă interesul este sau nu de natură patrimonială.

În cazul de faţă, consideră recurentul că nu poate fi vorba că dispoziţiile invocate au influenţat în vreun fel interesele patrimoniale ale sale sau ale fiului său.

Încadrarea fiului recurentului în Ministerul Afacerilor Interne, în anul 2006, s-a realizat în contextul în care, la fel ca şi în prezent, structurile Ministerului aveau nevoie de specialişti care nu puteau fi şcolarizaţi în instituţiile de învăţământ proprii, şi din acest motiv s-a apelat la formula "încadrare din sursă externă".

Aprobările s-au dat la nivel de ministru, iar fiecare inspectorat general s-a ocupat de recrutarea, selecţia şi încadrarea personalului prin structurile de resurse umane, în conformitate cu sarcinile ce le revin raportat la art. 50 lit. a) din Regulamentul- cadru.

Precizează recurentul-reclamant că din componenţa comisiilor de concurs, alcătuite din specialişti din şcoală şi din Inspectoratul General al Poliţiei Române, directorul şcolii nu a făcut parte. Ordinele de încadrare şi de repartizare pe post au fost emise şi semnate de Ministerul Afacerilor Interne, la nivelul şcolii fiind emise în aplicarea lor dispoziţiile de numire în statul de funcţii.

Definitivarea în profesie conform Statutului Poliţistului s-a făcut după ce tutorele profesional al ofiţerului a întocmit toate documentele necesare şi a făcut propunerile corespunzătoare, iar promovările în funcţie (pentru că pe cele în grad le face doar ministrul) s-au realizat prin concursuri sau examene, comisiile fiind formate doar din specialişti, şi numai atunci când erau îndeplinite condiţiile legii.

Mai arată că fiul său nu a beneficiat de nicun fel de recompense, salariu de merit sau salarii de excelenţă şi, tot astfel, nu a beneficiat niciodată de drepturi de transport la/de la domiciliu, de compensaţie pentru chirie sau alte drepturi stabilite prin lege, ordine sau instrucţiuni.

Recurentul-reclamant mai susţine că, în acest caz, prin semnarea dispoziţiilor menţionate de către directorul şcolii, nu se poate reţine urmărirea satisfacerii unui interes personal patrimonial ca element de determinare a conflictului de interese, cât timp, prin aceste dispoziţii, nu au fost luate măsuri cu caracter patrimonial, air drepturile salariale primite au reprezentat contraprestaţia ce se cuvenea de drept, în baza actelor normative, pentru muncă.

Nu este nici lipsit de interes, arată recurentul, faptul că legiuitorul însuşi nu interpretează interesul personal patrimonial sau folosul material în sens larg, ci restrâns, adică, un folos material necuvenit care ar putea fi dobândit doar ca urmare a calităţii deţinute de persoană învestită cu autoritate publică, iar aceasta ar trebui să se folosească de calitatea sa pentru a exista un raport de cauzalitate, care să determine incompatibilitatea folosului dobândit de soţul sau ruda apropiată a acesteia.

Or, în cazul său, recurentul-reclamant nu consideră că este vorba despre vreun interes patrimonial, dispoziţiile fiind semnate ca reprezentant legitim al instituţiei, iar nesemnarea acestora ar fi atras repercusiuni de ordin disciplinar şi material.

În concluzie, consideră recurentul-reclamant că nu sunt îndeplinite cumulativ cele două condiţii, întrucât decizia de a semna actele administrative nu a depins exclusiv de voinţa sa şi nu există un interes de natură patrimonială.

Elementul esenţial de determinare a existenţei conflictului de interese îl reprezintă conduita demnitarului şi caracterul lui de factor de decizie deplin şi absolut asupra chestiunii ce ar putea determina existenţa conflictului de interese, precum şi existenţa unui interes personal, de natură patrimonială în luarea deciziei.

Recurentul-reclamant a mai susţinut că, deşi prin cererea de chemare în judecată, a arătat că intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a încălcat principiul neretroactivităţii legii civile, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, instanţa de fond nu a analizat acest aspect.

Raportat şi la Decizia Curţii Constituţionale cuprinsă în Decizia nr. 415/2010, de declarare a neconstituţionalităţii pentru o parte substanţială din cuprinsul reglementării anterioare, respectiv, a Legii nr. 144/2007, recurentul-reclamant solicită a se constata că prevederile cuprinse în noua reglementare dată prin Legea nr. 176/2010, sunt cele ce au conferit pârâtei cadrul legal de exercitare a competenţelor şi atribuţiilor sale, în vederea îndeplinirii scopului prevăzut în art. 8 din acelaşi act normativ.

Din perspectiva principiului neretroactivităţii legii civile, consacrat de art. 6 alin. (1) teza a II-a C. civ. şi art. 15 alin. (2) din Constituţie, solicită recurentul-reclamant a se constata că semnarea dispoziţiilor din perioada 2006- 2010 nu putea fi evaluată şi determinată ca reprezentând conflict de interese în baza unui act normativ intrat în vigoare la o dată ulterioară. Şi aceasta, întrucât, prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se impun a fi interpretate în sensul că sunt aplicabile situaţiilor juridice născute sau apărute după intrarea în vigoare a legii, respectiv, după septembrie 2010, şi nicidecum unor situaţii juridice preexistente, price interpretare contrară echivalând cu aplicarea retroactivă a legii.

Mai mult, recurentul-reclamant solicită a se avea în vedere împrejurarea că art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se impune a fi corelat, pentru o coerentă şi justă aplicare a normelor legale incidente, cu prevederile art. 25 alin. (1) din acelaşi act normativ. În acest context, sintagma "se efectuează atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora", arată recurentul că nu poate fi interpretată decât în sensul că cercetarea poate fi iniţiată de autoritatea pârâtă, de la momentul intrării în vigoare a legii, cu privire la fapte şi/sau situaţii intervenite ulterior acestui moment.

Totodată, raportat la reglementarea procedurală, dar şi de drept material cuprinsă în Legea nr. 176/2010, faptele de a semna dispoziţiile din perioada 2006- 2010 reţinute ca generatoare a conflictului de interese, este "facta praeterita" în lipsa opţiunii exprese a legiuitorului în sensul aplicării legii noi unor astfel de fapte.

În fine, recurentul-reclamant a mai solicitat a se avea în vedere şi faptul că a trecut o perioadă mai mare de 3 ani de la momentul emiterii dispoziţiilor (ultima semnată pe data de 03.04.2012) şi momentul întocmirii raportului de evaluare (03.03.2017), iar dreptul intimatei-pârâte Agenţia Naţională de Integritate de a constata conflictul de interese este prescris, raportat la art. 2502 şi art. 2517 C. civ.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimata-pârâtă AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE a formulat întâmpinare în recurs, înregistrată la data de 13.03.2018, prin care a invocat nulitatea recursului (excepţie respinsă de către instanţă la termenul din 29 mai 2020), iar, în cazul în care instanţa va aprecia că recursul nu este nul, a solicitat respingerea acestuia, ca fiind nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 20 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 29 mai 2020, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate şi a temeiului de drept indicat, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, dar şi a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte constată că acesta este fondat, urmând a fi admis, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Instanţa de fond a fost învestită, pe calea prevăzută de art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu soluţionarea cererii formulate de reclamantul A., având ca obiect anularea Raportului de evaluare nr. x/03.03.2017, emis de intimata- pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a reţinut că reclamantul, în calitate de Director al Şcolii de Agenţi de Poliţie "Vasile Lascăr" Câmpina, judeţul Prahova, a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese, întrucât, în exercitarea acestei funcţii, a semnat mai multe dispoziţii cu privire la fiul său, B., încălcând, astfel, dispoziţiile art. 70 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Instanţa de fond a respins acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată, în considerarea faptului că, în perioada 7.05.2005- 15.06.2016, acesta nu a respectat prevederile legale privind regimul juridic al conflictelor de interese prevăzut de art. 70 şi art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, în exercitarea funcţiei de Director al Şcolii de Agenţi de Poliţie "Vasile Lascăr" Câmpina, judeţul Prahova semnând mai multe dispoziţii cu privire la fiul său, B..

Soluţia la care s-a oprit instanţa este nelegală, reflectând interpretarea şi aplicarea greşită a prevederilor legale pertinente, Înalta Curte considerând-o a nu fi în sensul scopului normei prevăzute de art. 79, alin. (1), lit. c) din Legea nr. 161/2003, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în procedura administrativă şi în cea judiciară.

Astfel, finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei, astfel cum se prevede expres în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 constituindu-l protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de eventuale interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi interzise prin lege.

În dezacord cu cele reţinute de instanţa de fond în cadrul analizei conflictului de interese de natură administrativă, Înalta Curte constată că potrivit dispoziţiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative", iar în conformitate cu art. 71 din acelaşi act normativ "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public".

Deci, existenţa conflictului de interese, sub aspect administrativ, se verifică în situaţia în care decizia persoanei supuse interdicţiei legale este influenţată sau prezintă riscul de a fi influenţată de interesul său personal, al soţiei sau al rudelor şi ar afecta major luarea deciziilor corecte şi imparţiale de către acea persoană.

Art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 prevede că "Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situaţii: c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice.".

În raport de conţinutul clar şi precis determinat al acestor dispoziţii legale, se constată că starea de conflict de interese nu este îndeplinită în cazul în speţă.

Înalta Curte reţine că nu se poate reţine existenţa unui conflict de interese, dispoziţiile semnate de recurent cu privire la fiul său, B., având doar caracter constatator, în condiţiile în care recurentul-reclamant era directorul Şcolii de Agenţi de Poliţie "Vasile Lascăr" din Câmpina, iar dispoziţiile reţinute în raportul de evaluare au fost emise urmare concursurilor şi examenelor promovate de către fiul acestuia, conform legii.

Prin urmare, în această ipoteză, dispoziţiile emise de director - recurentul-reclamant-, au doar un caracter recognitiv, nefiind de natură a genera prin ele însele un folos patrimonial pentru fiul acestuia, câtă vreme directorul nu are competenţa de a stabili persoana ce va avea calitatea de ofiţer de poliţie, instructor de poliţie, profesor, etc.- cum este cazul în speţă, şi nici cuantumul indemnizaţiei ce urmează a fi plătită.

Semnarea dispoziţiilor reţinute prin raportul de evaluare, deşi reprezintă o manifestare de voinţă, care produc efecte juridice, nu a fost făcută datorită interesului personal de natură patrimonială al recurentului-reclamant, ci doar în îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin în calitate de director al şcolii de poliţie, în conformitate cu principiile care stau la baza exercitării funcţiei sale publice, acesta având obligaţia legală de semnare a acestor dispoziţii şi, în condiţiile în care nu au fost de natură a crea, prin ele însele, un folos patrimonial pentru persoana desemnată, Înalta Curte apreciază că nu se poate reţine existenţa unui conflict de interese.

În privinţa condiţiei referitoare la interesul personal de natură patrimonială, în sensul prevederilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, Înalta Curte reţine că aceasta nu este îndeplinită, atâta timp cât acţiunile recurentului-reclamant, deşi au avut ca finalitate angajarea ori promovarea în grad a fiului său, care a încasat remuneraţia cuvenită, nu au fost făcute cu intenţia şi în interesul personal de a produce consecinţe în patrimoniul familial, ci doar în îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin potrivit legii, asemenea dispoziţii fiind semnate, de altfel, pentru toate persoanele care îndeplineau condiţiile legale de promovare şi, în această împrejurare, nu se circumscrie textului de lege menţionat.

Aşadar, actele emise de directorul şcolii de poliţie în exercitarea funcţiei publice, au avut la bază garanţii care să confirme obiectivitatea numirii şi promovării în funcţie a fiului său, alături de celelalte persoane aflate în condiţii similare iar consecinţa acestor numiri nu a fost crearea unui interes de natură patrimonială pentru persoana aflată în relaţie de rudenie cu recurentul-reclamant A., acesta neaflându-se, prin semnarea dispoziţiilor amintite, într-un conflict de interese, greşit reţinut prin raportul de evaluare contestat.

Prin urmare, Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond, de menţinere a Raportului de evaluare prin care s-a reţinut starea de conflict de interese în sarcina recurentului-reclamant este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, şi, astfel fiind, instanţa de control judiciar apreciază că instanţa de fond în mod greşit a constatat că în cauză este incidentă situaţia prevăzută de art. 79 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, în forma în vigoare intervalului temporal pentru care se constatase incidentul de integritate, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul; va casa sentinţa recurată şi, rejudecând: va anula Raportul de evaluare nr. x/03.03.2017 întocmit de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 201 din 8 noiembrie 2017, a Curţii de Apel Ploieşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând: anulează Raportul de evaluare nr. x/03.03.2017 întocmit de intimata-pârâtă AGENŢIA NAŢIONALĂ DE INTEGRITATE.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 iunie 2020.