Excessive Formalism in Grant Applications: Validity of Rejection for Non-Conformity to Updated Self-Declaration Forms

Şedinţa publică din data de 11 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Argeş, la data de 28.12.2017, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, solicitând anularea deciziei de respingere a dosarului nr. x/29.11.2016 având ca obiect finanţarea implementării proiectului cu titlu "Programul privind instalarea sistemelor de încălzire care utilizează energie regenerabilă, inclusiv înlocuirea sau completarea sistemelor clasice de încălzire - persoane fizice" precum şi a deciziei nr. AFM 2634/DJ/02.11.2017.

Prin sentinţa nr. 478/27 aprilie 2018 Tribunalul Argeş a declinat competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamantul A. şi pe pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, în favoarea Curţii de Apel Piteşti, reţinând că în cauză se solicită anularea unor decizii emise de o autoritate publică centrală iar potrivit art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 1.000.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 69/F - cont din 31 mai 2018, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată, cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 69/F - cont din 31 mai 2018 pronunţate de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamantul A., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii de fond şi admiterea cererii de chemare în judecată.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul a arătat că aşa cum rezulta din înscrisurile existente la dosarul cauzei, a depus la instituţia intimată, dosarul de finanţare nr. x care are ca obiect finanţarea implementării proiectului cu titlul Programul privind instalarea sistemelor de încălzire care utilizează energie regenerabila, inclusiv înlocuirea sau completarea sistemelor clasice de încălzire - persoane fizice.

Dosarul de finanţare cuprindea toate documentele necesare, aspect stabilit si recunoscut la momentul înregistrării dosarului.

Astfel, la momentul depunerii dosarului de finanţare potrivit dispoziţiilor art. 7 b si c din Ordinul 1817/2016 publicat in Monitorul Oficial in data de 26.09.2016 pentru aprobarea ghidului de finanţare a programului privind instalarea sistemelor de încălzire care utilizează energie regenerabila, reiese faptul ca dosarul este verificat şi punct de vedere administrativ la data depunerii acestuia, fiind verificat daca acesta cuprinde înscrisurile prevăzute în anexa 1 la ghidul de finanţare si in articolul 13 in care sunt enumerate efectiv documentele pe care trebuie sa le conţină dosarul de finanţare

Potrivit art. 14 aceste documente sunt verificate la momentul depunerii dosarului de finanţare astfel conform alin. (1) art. 14 dosarul (...) se va înregistra intr-un registru special pentru acest program, doar in cazul in care dosarul de finanţare cuprinde toate documentele potrivit fisei conformităţii administrative.

Dosarul a fost verificat din punct de vedere administrativ aspect certificat de fişa de conformitate administrativă, motiv pentru care s-a decis înregistrarea dosarului.

Aşa cum prevede art. 14 din ghidul de finanţare în cazul in care ar fi existat vreo neregulă, dosarul nu ar fi fost înregistrat. Pe cale de consecinţă, ca urmare a verificării actelor s-a decis înregistrarea dosarului, documentele fiind conforme astfel cum atestă fisa de conformitate administrativa existentă la dosarul cauzei.

De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 15 din acelaşi ghid de finanţare agenţia judeţeană pentru protecţia mediului procedează la verificarea existentei documentelor prevăzute in anexa 1 la prezentul ghid si ulterior înregistrează cererile de finanţat intr-un registru special pentru acest program.

Întrucât dosarul său a fost înregistrat, fiind completată fişa conformităţii administrative, reiese că declaraţia din anexa 3 a fost considerată de instituţia intimat ca fiind una conformă.

În opinia recurentului, acest lucru reiese şi din faptul că ulterior înregistrării dosarului de finanţare, i s-comunicat din partea instituţiei intimate ca trebuie să efectueze o menţiune expres tocmai pe declaraţia prevăzută în anexa 3, în sensul că trebuie să menţioneze ca solicită finanţare pentru instalaţie cu panou presurizat. Este astfel evident că a existat o verificare a acestei declaraţii şi singura chestiune neconformă a fost lipsa aceste menţiuni pe care a şi îndreptat-o prin depunerea unei noi declaraţii la data 16.08.2017.

Dacă declaraţia respectivă nu era în format corect putea sa i se comunice acest aspect în momentul în care i s-a comunicat că trebuie să mai completeze declaraţia cu o menţiune. Atâta timp cat a fost pus sa completeze declaraţia respectivă, este evident că restul menţiunilor din cuprinsul acesteia au fost considerate ca fiind corecte, neexistând o alta neconformitate. Practic se poate susţine că intimata şi-a însuşit această declaraţie, nu a găsit nicio neregulă în aceasta şi pornind de la faptul ca ar fi corectă, i-a solicitat completarea ei.

Ulterior completării declaraţiei, dosarul a fost supus verificări eligibilităţii. Această verificare s-a efectuat conform prevederilor art. 16 lit. b) coroborat cu anexa 4 la ghidul de finanţare. Potrivit prevederilor acestor articole, analiza eligibilităţii solicitantului şi a proiectului se efectuează conform anexei 4 din prezentul ghid, iar aceasta anexă prevede şase criterii stricte în raport de care se stabileşte eligibilitatea dosarului.

Recurentul arată că a îndeplinit 5 din cele şase criterii. Singurul criteriu despre care se susţine ca nu ar fi îndeplinit este al treilea criteriu care face vorbire despre declaraţii pe propria răspundere a solicitantului din care să rezulte ca imobilul pus la dispoziţie pentru realizarea proiectului nu face obiectul unui litigiu în curs de soluţionare, ori al vreunei revendicări potrivi unei legi speciale sau dreptului comun, nu face obiectul procedurii de expropriere pentru cauza de utilitate publica. Insă, aşa cum a arătat, aceasta constatare nu corespunde realităţii.

Astfel, toate criteriile de eligibilitate sunt îndeplinite, motiv pentru care respingerea dosarului de finanţare s-a făcut în mod nelegal.

De asemenea arată şi faptul că declaraţia pe propria răspundere pe care a depus-o la dosarul de finanţare, este modelul din vechiul ordin. In prezentul ordin declaraţia pe propria răspundere din anexa 3 nu suportă modificări semnificative. Din contra singurele modificări au fost scurtarea declaraţiei, astfel că declaraţia pe care a depus-o la dosarul de finanţare cuprinde toate punctele din declaraţia din anexa 3 in vigoare in prezent şi mai cuprinde şi puncte în plus.

Astfel, declaraţia depusă cuprinde în totalitate declaraţia din anexa 3 la Ghidul de finanţare şi mai are şi ceva in plus.

Pe cale de consecinţa, consideră că atâta timp cât declaraţia respectivă pe care a depus-o la dosarul de finanţare, redă în integralitate şi în mod exact declaraţia din ghidul de finanţare din Anexa 3 cu o serie de informaţii în plus consideră că în mod netemeinic s-a considerat că declaraţia respectivă nu este conformă cu cea din anexa 3 din Ghid. Consideră că nu poate fi sancţionat pentru faptul ca a oferit mai multe informaţii decât era necesar, informaţiile oferite în plus neprejudiciind în vreun fel programul respectiv.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 30.08.2018, intimata-pârâtă Administraţia Fondului pentru Mediu a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din data de 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 21 noiembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul contenciosului administrativ şi fiscal, a fost fixat termen pentru soluţionarea recursului de faţă, la data de 11 iunie 2020.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este fondat, urmând a fi admis pentru următoarele considerente:

Examinând criticile formulate de recurent, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. referitoare la modalitatea de interpretare a dispoziţiilor incidente în cauză, instanţa le apreciază întemeiate, impunându-se casarea hotărârii.

Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că, reclamantul a adresat pârâtei o cerere în vederea obţinerii unei finanţări nerambursabile pentru implementarea proiectului cu titlu "Programul privind instalarea sistemelor de încălzire care utilizează energie regenerabilă, inclusiv înlocuirea sau completarea sistemelor clasice de încălzire - persoane fizice".

Prin decizia nr. 2634/DJ/02.11.2017, intimata-pârâtă a respins dosarul, apreciind că declaraţia pe proprie răspundere nu este conformă cu Ghidul de finanţare, iar contestaţia împotriva acestei decizii a fost respinsă prin decizia nr. AG.001/29.11.2016, întrucât nu au fost respectate prevederile art. 13 alin. (1) lit. c) din Ghid.

Reclamantul A. a chemat în judecată pârâta Administraţia Fondului pentru Mediu, solicitând anularea deciziei de respingere a dosarului nr. x/29.11.2016 având ca obiect finanţarea implementării proiectului cu titlu "Programul privind instalarea sistemelor de încălzire care utilizează energie regenerabilă, inclusiv înlocuirea sau completarea sistemelor clasice de încălzire - persoane fizice" precum şi a deciziei nr. AFM 2634/DJ/02.11.2017.

Curtea de apel a respins acţiunea ca neîntemeiată, reţinând în esenţă, că de vreme ce noul act normativ impune şi o declaraţie diferită, relativ la eventuala finanţare în cadrul aceluiaşi program pentru acelaşi imobil, în sesiunile derulate anterior, pe care reclamantul nu a prezentat-o, rezultă neconformitatea declaraţiei depuse la dosarul de finanţare, cu cea impusă de lege, neputând fi cenzurat punctul de vedere expus de către autoritatea pârâtă.

Înalta Curte nu împărtăşeşte opinia instanţei de fond, apreciind că în cauză se impune admiterea cererii de chemare în judecată, întrucât recurentul-reclamant îndeplineşte condiţiile pentru a se putea analiza pe fond solicitarea sa de finanţare.

Se constată, că în cauză, depunerea şi verificarea dosarului de finanţare s-a realizat sub incidenţa Ordinului nr. 1817/2016, pentru aprobarea Ghidului de finanţare a Programului privind instalarea sistemelor de încălzire care utilizează energie regenerabilă, inclusiv înlocuirea sau completarea sistemelor clasice de încălzire, beneficiari persoane fizice, iar reclamantul a depus declaraţia anexă 3 de la Ordinul nr. 950/2010 (abrogat), anterior Ghidului nr. 1817/2016.

Analizând comparativ prevederile celor două ordine în discuţie, Înalta Curte reţine că Ordinul nr. 950/2010, abrogat de Ordinul nr. 1817/2016 prevedea că declaraţia pe propria răspundere, se referă la:

"a) imobilul în/pe care se realizează investiţia nu face obiectul unui litigiu în curs de soluţionare la instanţele judecătoreşti, vreunei revendicări potrivit unei legi speciale sau dreptului comun, unei proceduri de expropriere pentru cauză de utilitate publică; b) în activitatea desfăşurată anterior începerii proiectului nu am încălcat dispoziţiile legale privind protecţia mediului şi nu sponsorizez activităţi cu efect negativ asupra mediului;

c) cheltuielile eligibile pentru care solicit finanţarea prin Programul privind instalarea sistemelor de încălzire care utilizează energie regenerabilă, inclusiv înlocuirea sau completarea sistemelor clasice de încălzire (Programul) nu fac obiectul unui alt program de finanţare;

d) sunt de acord cu faptul că, în timpul procesului de analiză şi selectare a proiectului, poate apărea ca necesară completarea dosarului de finanţare cu noi documente, pe care, la solicitarea comisiei de analiză, mă oblig să le depun în termenul prevăzut în cuprinsul Ghidului de finanţare a Programului privind instalarea sistemelor de încălzire care utilizează energie regenerabilă, inclusiv înlocuirea sau completarea sistemelor clasice de încălzire;

e) sunt de acord să finanţez partea ce îmi revine din valoarea eligibilă totală aferentă proiectului, precum şi toate costurile neeligibile necesare implementării proiectului;

f) mă angajez să menţin în funcţiune instalaţiile pentru care se acordă finanţare pentru o perioadă de minim un an;

g) sunt de acord ca reprezentanţii autorităţii sau ai instituţiilor desemnate de autoritatea centrală pentru protecţia mediului sau alte instituţii cu atribuţii în verificarea şi controlul utilizării banului public să verifice folosirea finanţării nerambursabile primite;

h) finanţarea nerambursabilă solicitată, în situaţia aprobării şi acordării, va fi utilizată în mod exclusiv pentru scopurile declarate în prezenta cerere de finanţare şi în celelalte documente cuprinse în dosarul de finanţare;

i) respect legislaţia naţională şi comunitară în domeniul protecţiei mediului;

j) am luat cunoştinţă de faptul că prezentarea eronată sau falsă a datelor şi informaţiilor conţinute în prezenta cerere de finanţare şi în celelalte documente cuprinse în dosarul de finanţare va duce automat la respingerea acestuia ori la neselectarea proiectului sau, ulterior, la returnarea integrală a sumei primite ca finanţare în cadrul Programului;

k) nu înregistrez obligaţii restante la bugetul de stat sau la bugetele locale din alte localităţi decât cea pe raza căreia am domiciliul".

În ceea ce priveşte declaraţia Anexa nr. 3 la Ordinul nr. 1817/2016, se constată că aceasta se referă la:

"a) imobilul în/pe care se realizează investiţia nu face obiectul unui litigiu în curs de soluţionare la instanţele judecătoreşti, vreunei revendicări potrivit unei legi speciale sau dreptului comun, unei proceduri de expropriere pentru cauză de utilitate publică; b) cheltuielile eligibile pentru care solicit finanţarea prin Programul privind instalarea sistemelor de încălzire care utilizează energie regenerabilă, inclusiv înlocuirea sau completarea sistemelor clasice de încălzire (programul) nu fac obiectul unui alt program de finanţare; c) sunt de acord cu faptul că, în timpul procesului de analiză şi selectare a proiectului, poate apărea ca necesară completarea dosarului de finanţare cu noi documente, pe care, la solicitarea comisiei de analiză, mă oblig să le depun în termenul prevăzut în cuprinsul ghidului de finanţare a programului; d) sunt de acord să finanţez partea ce îmi revine din valoarea eligibilă totală aferentă proiectului, precum şi toate costurile neeligibile necesare implementării proiectului; e) mă angajez să menţin în funcţiune instalaţiile pentru care se acordă finanţare pentru o perioadă de minimum un an; f) sunt de acord ca reprezentanţii Administraţiei Fondului pentru Mediu sau ai instituţiilor desemnate de autoritatea centrală pentru protecţia mediului sau alte instituţii cu atribuţii în verificarea şi controlul utilizării banului public să verifice folosirea finanţării nerambursabile primite; g) finanţarea nerambursabilă solicitată, în situaţia aprobării şi acordării, va fi utilizată în mod exclusiv pentru scopurile declarate în cererea de finanţare şi în celelalte documente cuprinse în dosarul de finanţare; h) am luat cunoştinţă de faptul că prezentarea eronată sau falsă a datelor şi informaţiilor conţinute în cererea de finanţare şi în celelalte documente cuprinse în dosarul de finanţare va duce automat la respingerea acestuia ori la neselectarea proiectului sau, ulterior, la returnarea integrală a sumei primite ca finanţare în cadrul programului; i) nu am mai aplicat pentru acelaşi imobil şi nu am depus o altă cerere de finanţare care să fi fost acceptată în cadrul acestei sesiuni; j) nu a mai primit finanţare în cadrul aceluiaşi program pentru acelaşi imobil în sesiunile derulate anterior".

Având care reper aceste dispoziţiile legale, în contextul factual anterior redat, Înalta Curte reţine că, deşi declaraţia prevăzută de Ordinul nr. 1817/2016 are în vedere faptul că reclamantul trebuia să declare şi faptul că nu a mai aplicat pentru acelaşi imobil şi nu a mai depus o altă cerere de finanţare care să fi fost acceptată în cadrul acestei sesiuni, totuşi respingerea cererii pentru această lipsă reprezintă un formalism excesiv.

Sub acest aspect, Înalta Curte are în vedere faptul că declaraţia prevăzută de Ordinul nr. 950/2010 cuprinde toate elementele declaraţiei prevăzute de Ordinul nr. 1817/2016, mai puţin menţiunea referitoare la faptul că nu s-a mai aplicat pentru acelaşi imobil şi nu a mai fost depusă o altă cerere de finanţare care să fi fost acceptată în cadrul acestei sesiuni, însă această lipsă ar fi putut fi suplinită printr-o solicitare ulterioară din parte pârâtei-intimatei.

În aceste împrejurări, nu poate fi confirmată ipoteza instanţei de fond, care a apreciat că este legală soluţia autorităţii administrative de respingere a dosarului pentru neconformitatea declaraţiei pe proprie răspundere, prevăzută în Anexa nr. 3 la Ghidul de finanţare.

Sub acest aspect, Înalta Curte are în vedere, mutatis mutandis, jurisprudenţa CEDO în care s-a reţinut că "Deşi este adevărat că autorităţilor naţionale le revine, în primul rând, sarcina de a interpreta şi de a aplica normele de natură procedurală, un formalism excesiv în aplicarea acestora se poate dovedi contrar art. 6 § 1 din Convenţie atunci când acesta se face în detrimentul uneia dintre părţi (a se vedea, mutatis mutandis, Sovtransavto Holding împotriva Ucrainei, nr. 48.553/99, pct. 81, CEDO 2002-VII).

Totodată, invocarea din partea intimatei-pârâte a argumentului potrivit căruia declaraţia pe proprie răspundere a solicitantului nu este conformă ghidului de finanţare este fără substanţă şi de un formalism excesiv, având în vedere că, în fapt, reclamantul-recurent a urmat procedura administrativă şi a depus întreaga documentaţie necesară autorităţii în vedere analizării dosarului, simpla nemenţionare în declaraţie a aspectelor menţionate suplimentar prin anexa la Ordinul nr. 1817/2016 nefiind de natură a atrage sancţiunea respingerii cererii, câtă vreme această lipsă ar fi putut fi suplinită ulterior.

Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat, va casa în tot sentinţa atacată şi rejudecând, anulează decizia de respingere a dosarului nr. x/29.11.2016 şi obligă intimata pârâtă să analizeze pe fond solicitarea de finanţare.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 69/F - cont din 31 mai 2018 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot sentinţa atacată şi, în rejudecare, admite cererea de chemare în judecată.

Anulează decizia de respingere a dosarului nr. x/29.11.2016 şi obligă intimata pârâtă să analizeze pe fond solicitarea de finanţare.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 iunie 2020.