Pre-financing recovery decision: Admissibility of annulment action and classification of specific administrative contest as mandatory preliminary remedy rather than special jurisdiction

Şedinţa publică din data de 3 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 21 martie 2018, sub nr. x/2018, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale prin Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, a solicitat să se constate:

(i) nulitatea ca rezultat al necomunicării către A. până la data de 06.03.2018 a Deciziei de recuperare a prefinanţării emisă la 16.11.2015 cu nr. 1886 de către autoritatea pârâtă, precum şi ca rezultat al încălcării legii;

(ii) că decizia este lovită de nulitate pentru că stabileşte în sarcina reclamantei "obligaţia de restituire a prefinanţării nejustificate în cuantum de 3.911.145,97 RON" sumă nereală, care este mai mare decât aceea pentru care Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti - Administraţia Sector 2 Finanţe Publice (AS2FP) a pornit executarea silită împotriva universităţii şi care este de 282.753 RON.

De asemenea, a solicitat:

(iii) să se dispună repunerea universităţii în termenul de a contesta prezenta decizie, dat fiind că nu a cunoscut şi nu cunoaşte până la 06.03.2018 conţinutul Deciziei corecte şi reale de recuperare a prefinanţării cu nr. 1886/18.11.2015 cu valoarea de 282.753 RON, pentru care este executată silit, decizie care este diferită de decizia cu acelaşi număr (I?) şi care emanată de la acelaşi pârât, dar care stabileşte obligaţia A. de restituire a prefinanţării nejustificate într-un cuantum diferit, mai mare, de 3.911.145,97 RON;

(iv) suspendarea efectelor deciziei atacate până la soluţionarea pe fond a cauzei.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 799 din 4 martie 2019, Curtea de Apel Bucureşti a hotărât următoarele:

- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, ca neîntemeiată;

- a admis excepţia inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, excepţie invocată de pârât;

- a respins cererea de suspendare a executării şi cererea de anulare a deciziei nr. x/18.11.2015 formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale prin Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane, ca inadmisibile.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Recurenta-reclamantă susţine că soluţia primei instanţe este pronunţată cu aplicarea greşită a art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reţinând că A. nu ar fi exercitat procedura prealabilă anterior sesizării instanţei.

Or, A. a contestat măsura în condiţiile art. 6 din Legea nr. 554/2004, care, la alin. (1) prevede că jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi gratuite, iar la alin. (2), că actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, să facă obiectul unei jurisdicţii speciale administrative pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ, cu respectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1), dacă partea înţelege să nu exercite procedura administrativ-jurisdicţională.

Din interpretarea per a contrario a art. 6 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, rezultă că, dacă există o altă procedură prealabilă de urmat conform legii speciale, poate fi urmată aceea.

În acest sens, recurenta-reclamantă arată că, ulterior comunicării Notificării nr. x/25.02.2015 privind recuperarea prefinanţării în sumă de 4.587.552,69 RON, a formulat contestaţie împotriva măsurii de invalidare a sumei de 249.921,17 RON.

Această contestaţie reprezintă, în opinia sa, dovada exercitării de către A. a procedurii prealabile în condiţiile legii speciale, care derogă de la legea generală - art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Mai arată că a formulat contestaţia după ce a primit "Scrisoarea standard de informare a beneficiarului", pentru acest act semnând de primire la data de 2.12.2015, iar nu pentru decizia nr. 1886/18.11.2015, cum greşit a reţinut prima instanţă.

De asemenea, prima instanţă a ignorat că reclamanta a solicitat pârâtului să-i comunice decizia nr. 1886/18.11.2015 având ca obiect invalidarea sumei de 249.821,17 RON, dar căreia pârâtul nu i-a dat curs. Aşadar, decizia nu i-a fost comunicată niciodată în forma ei materială şi nici nu a avut cunoştinţă de conţinutul ei.

Prin urmare, nefiindu-i comunicată decizia, nu putea să exercite procedura prealabilă în legătură cu aceasta, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, recurenta-reclamantă consideră că acţiunea sa este admisibilă, motiv pentru care excepţia inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile invocată de pârât a fost în mod greşit admisă de instanţa de fond.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, care nu a fost analizat de către instanţă, arată că, în rejudecare, ar trebui lămurite motivele pentru care intimatul a emis în acelaşi dosar două titluri de creanţă, ambele lovite de nulitate, în opinia recurentei-reclamante, ţinând cont de faptul că primul a fost emis cu titlul PVC nr. 1886/18.11.2017, iar cel de-al doilea cu titlul Decizie de recuperare a prefinanţării nr. 1886/18.11.2015, proces-verbal şi decizie din ani diferiţi, cu sume diferite şi care nu i-au fost comunicate niciodată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman (OI POCU MEN) a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, întrucât motivele invocate nu se încadrează în motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar pe fond, respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile a fost admisă în mod corect de instanţa de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 12.11.2019, s-a fixat termen de judecată la data de 3.06.2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Aspecte procesuale

Excepţia nulităţii recursului declarat de reclamanta A., invocată prin întâmpinare de intimatul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale-Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman, a fost respinsă pentru argumentele arătate în partea introductivă a prezentei hotărâri.

II. Soluţia instanţei de recurs

La termenul de judecată din 3 iunie 2020, Înalta Curte a rămas în pronunţare cu privire la excepţia, invocată din oficiu, a tardivităţii formulării recursului declarat de reclamantă împotriva soluţiei de respingere a cererii de suspendare, precum şi asupra fondului recursului în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii în anulare.

II.1. Analizând cu prioritate excepţia nulităţii recursului pentru declararea tardivă a căii de atac împotriva soluţiei de respingere a cererii de suspendare, invocată din oficiu, în temeiul art. 248 alin. (1), aplicabil în virturtea normei de trimitere de la art. 494 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată, pentru următoarele considerente.

Potrivit prevederilor art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, "hotărârea prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept. Ea poate fi atacată cu recurs în termen de 5 zile de la comunicare". Termenul de 5 zile, care începe să curgă de la data comunicării hotărârii, este unul de decădere, conform prevederilor art. 185 C. proc. civ., a cărui nerespectare atrage sancţiunea tardivităţii actului de procedură efectuat în condiţii de depăşire a duratei acestui termen.

Prin urmare, recursul îndreptat împotriva soluţiei de respingere a cererii de suspendare a executării deciziei de recuperare a prefinanţării nr. OI/1886/18.11.2015 contestate în cauză este tardiv, cât timp comunicarea hotărârii primei instanţe către reclamantă s-a realizat la data de 07.08.2019, iar calea de atac a fost înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti la data de 19.08.2019, cu depăşirea evidentă a termenului de 5 zile reglementat de Legea nr. 554/2004.

II.2. În ceea ce priveşte fondul recursului vizând soluţia pronunţată asupra cererii în anulare, examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Criticile formulate de recurenta-reclamantă referitoare la greşita soluţionare a excepţiei inadmisibilităţii cererii de anulare pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Reclamanta A. a formulat acţiune în anularea deciziei de recuperare a prefinanţării nr. x/02.11.2015 emisă de autoritatea pârâtă în baza sesizării de neregulă nr. x/01.11.2015.

În conformitate cu prevederile art. 171 alin. (2) din O.U.G. nr. 64/2009 privind gestionarea financiară a instrumentelor structurale şi utilizarea acestora pentru obiectivul convergenţă, decizia de recuperare a prefinanţării în cauză constituie titlu de creanţă.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei ca inadmisibilă, motivat de împrejurarea că a formulat acţiunea fără a parcurge procedura prealabilă în legătură cu actul atacat.

Recurenta-reclamantă susţine că prima instanţă a apreciat în mod greşit că acţiunea sa este inadmisibilă, de vreme ce a fost în imposibilitatea de a urma procedura prealabilă, prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, întrucât decizia nr. 1886/18.11.2015 nu i-a fost comunicată niciodată.

Înalta Curte observă că aspectul necomunicării deciziei contestate este reiterat de reclamantă şi în recurs, deşi, prima instanţă a dezlegat această chestiune, stabilind că decizia în discuţie a fost comunicată reclamantei la 2.12.2015. Cu toate acestea, recurenta-reclamantă susţine că, la această dată, a semnat de primire pentru "Scrisoarea standard de informare a beneficiarului" (fără să o identifice prin număr şi dată de înregistrare), iar nu pentru decizia nr. 1886/18.11.2015.

Aşa cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, Înalta Curte constată că decizia a fost comunicată reclamantei la data de 2.12.2015, acest aspect rezultând din înscrisurile depuse de pârât la dosarul de fond, respectiv adresa de înaintare şi confirmarea de primire, semnată de un angajat al reclamantei, care a aplicat şi ştampila instituţiei, dar şi adresa nr. x/18.12.2015, care emană chiar de la reclamantă, fiind înregistrată la registratura pârâtului la aceeaşi dată, şi prin care reclamanta solicita emitentului suspendarea deciziei de recuperare a prefinanţării nr. OI/1886/18.11.2015 până la primirea răspunsului cu privire la scrisoarea de informare standard a beneficiarului referitoare la CR7 - finală.

Prin urmare, se constată că sunt nefondate criticile recurentei-reclamante reiterate în recurs, sub aspectul necomunicării deciziei a cărei anulare o solicită în cauză.

În acest context, Înalta Curte nu poate primi apărarea recurentei-reclamante, în referire la imposibilitatea parcurgerii procedurii administrative prealabile, devreme ce decizia i-a fost comunicată acesteia la data de 2.12.2015.

În raport de acest moment temporal, Înalta Curte constată că, potrivit art. 171 alin. (4) din O.U.G. nr. 64/2009, reclamanta putea să formuleze contestaţie împotriva titlului de creanţă în termen de 30 de zile de la data comunicării, care se depunea la autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă contestat.

Or, din actele aflate la dosarul cauzei, rezultă că reclamanta s-a adresat direct instanţei de judecată, fără a parcurge procedura prealabilă de contestare a titlului de creanţă pe calea administrativă prevăzută de O.U.G. nr. 64/2009.

Contestaţia ca şi cale administrativă de atac este sinonimă plângerii prealabile reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Cum reclamanta nu a dovedit că a formulat plângere prealabilă împotriva deciziei de recuperare a prefinanţării, deşi aceasta i-a fost comunicată, în mod corect a reţinut instanţa de fond că este întemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii, nefiind îndeplinită una dintre condiţiile de exercitare a acţiunii reglementate în legea contenciosului administrativ, aceea a îndeplinirii procedurii prealabile.

Cât priveşte susţinerile recurentei-reclamante, potrivit cărora ar fi contestat măsura în condiţiile art. 6 din Legea nr. 554/2004, situaţie în care, nu ar mai fi necesară parcurgerea procedurii prealabile, conform art. 7 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată caracterul nefondat al acestor susţineri, respingându-le ca atare.

Astfel, procedura contestării deciziei de restituire a prefinanţării reglementată de art. 171 din O.U.G. nr. 64/2009 este o cale administrativă de atac şi nu o jurisdicţie specială administrativă în sensul dispoziţiilor art. 21 alin. (4) din Constituţie şi ale art. 6 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reprezentând o procedură prealabilă a cărei urmare este obligatorie potrivit dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Decizia adoptată în soluţionarea contestaţiei este un act administrativ, care se pronunţă în cadrul unui recurs administrativ şi nu un act administrativ jurisdicţional, întrucât procedura contestaţiei nu se circumscrie noţiunii de jurisdicţie administrativă reglementată de art. 6 din Legea nr. 554/2004, aşa cum greşit susţine recurenta-reclamantă.

Prin urmare, Înalta Curte constată că toate criticile formulate de reclamantă sunt nefondate, iar prima instanţă în mod just a respins acţiunea în contencios administrativ, ca inadmisibilă.

Pentru considerentele expuse, găsind nefondate criticile din recurs subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din acelaşi Cod, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca tardiv formulat, recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 799 din 4 martie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii de suspendare.

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta A. împotriva aceleiaşi sentinţe, în ceea ce priveşte soluţia pronunţată asupra cererii în anulare.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 iunie 2020.