Suspension of administrative act: retroactivity of increased seniority requirements for judicial promotion and absence of well-justified case

Şedinţa publică din data de 2 iunie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj sub nr. x/2019 la data de 02.10.2019, modificată la data de 14.10.2019 reclamanţii A., B. şi C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru Procurori şi Consiliul Superior al Magistraturii, ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună suspendarea executării Hotărârilor nr. 17, 19 şi 21 din data de 30.09.2019, ale Comisiei de Organizare a concursului de promovare pe loc a procurorilor în funcţii de execuţie, organizat în perioada septembrie- noiembrie 2019 şi a Hotărârilor nr. 838, 839 şi 841 din data de 10.10.2019 ale Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru Procurori.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 216/2019 pronunţată în data de 18 octombrie 2019, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare formulate împotriva Hotărârilor nr. 838, 839 şi 841 emise de CSM, secţia pentru Procurori şi a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare formulată împotriva acestor hotărâri.

A repins ca nefondată excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare formulate cu privire la Hotărârile nr. 17,19 şi 21 emise de CSM, secţia pentru Procurori din data de 30.09.2019.

A respins ca nefondată cererea de suspendare a efectelor Hotărârilor nr. 17, 19 şi 21 emise de CSM, secţia pentru Procurori formulată de reclamanţii A., B., C., procurori în cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Turda, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Superior al Magistraturii şi Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru Procurori.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 216/2019 din data de 18 octombrie 2019 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, trimiterea cauzei spre rejudecare.

Sub aspectul criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. recurentul arată că sentinţa atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază. Astfel, se arată că prin cerere de modificare a cererii de chemare în judecată s-a solicitat suspendarea Hotărârii nr. 21 a Comisiei de organizare a concursului de promovare pe loc a procurorilor şi a Hotărârii nr. 841 a CSM, secţia pentru procurori. Or, instanţa de fond nu a analizat criticile referitoare la liberul acces la justiţie, termenul rezonabil şi egalitatea armelor astfel cum sunt evidenţiate în cuprinsul art. 6 paragraf 1 din CEDO, faţă de împrejurarea că hotarârile anterior menţionate nu au fost comunicate şi nici publicate. În acest context, termenul în vederea solicitării suspendării actului administrativ a fost de 6 zile, vădit nerezonabil, faţă de situaţia judecătorilor, care potrivit calendarului estimativ al concursului de promovare aveau un termen de 27 zile.

Sub aspectul criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul arată că interpretarea instanţei de fond este contrară dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţia României şi art. 6 alin. (2) din C. civ., ambele referindu-se la principiul aplicării legii civile în timp.

Astfel, recurentul arată că a participat în data de 16.09.2018 la concursul de promovare în funcţii de execuţie, îndeplinind condiţiile de vechime prevăzute de art. 44 din Legea nr. 303/2004 (forma în vigoare la data organizării concursului), concurs pe care nu l-a promovat.

Ulterior, a intervenit Legea nr. 242/2018, în vigoare la data de 18.10.2018, prin care au fost modificate condiţiile minime de vechime pentru promovarea în funcţii de execuţie la parchetele de pe lângă instanţele superioare.

Recurentul apreciază că prin modificarea art. 44 din Legea nr. 303/2004 dreptul câştigat anterior a fost afectat, noile dispoziţii aplicându-se retroactiv, afectând astfel perioada recunoscută de legea veche şi implicit dreptul câştigat în condiţiile legii vechi.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată în dosarul instanţei de recurs, intimaţii-pârâţi Consiliul Superior al Magistraturii, secţia pentru Procurori şi Consiliul Superior al Magistraturii a invocat excepţia lipsei de interes cu consecinţa respingerii recursului ca lipsit de interes, iar, în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând cu prioritate excepţia lipsei de interes, Înalta Curtea o va respinge ca neîntemeiată, reţinând că reclamantul justifică interesul formulării acţiunii, în sensul dispoziţiilor art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 C. proc. civ., faţă de solicitarea constatării îndeplinirii în persoana sa a condiţiilor de vechime necesare pentru înscrierea la concursul de promovare pe loc în funcţie de execuţie, corespunzător gradului de procuror de pe lângă tribunal, având în vedere concursurile viitoare la care reclamantul ar putea participa.

Totodată, analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

II.1. Referitor la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte apreciază a fi nefondată această critică de nelegalitate, constatând că prima instanţă a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentinţa recurată cuprinzând o motivare care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părţi şi elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut că cererea cu soluţionarea căreia a fost învestit este întemeiată.

Instanţa de control judiciar reţine că hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză.

Împrejurarea că argumentele expuse în considerentele sentinţei recurate nu reiau întocmai susţinerile reclamantului din cuprinsul cererii de chemare în judecată, nu reprezintă o necercetare a cauzei, în sensul celor arătate de recurent, în condiţiile în care argumentele proprii judecătorului pot fi decelate cu uşurinţă din lecturarea hotărârii.

Pe de altă parte, criticile recurentului vizând principiul liberului acces la justiţie, termenului rezonabil şi egalităţii armelor, astfel cum sunt evidenţiate în cuprinsul art. 6 paragraf 1 din CEDO, nu se concretizează prin ele însele în motive de recurs, fără a fi raportate la considerentele reţinute în cuprinsul sentinţei recurate.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica recurentului-reclamant privitoare la lipsa motivării sentinţei atacate.

II.2. Referitor la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Reclamantul deţine în prezent funcţia de procuror în cadrul Parchetului de pe lângă Judecătoria Turda, iar în anul 2018 s-a înscris la concursul de promovare pe loc a procurorilor în funcţii de execuţie, organizat în perioada septembrie - noiembrie 2019, în vederea obţinerii gradului profesional de parchet de pe lângă tribunal. În etapa verificării îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege pentru participarea la concurs, Comisia de organizare a concursului a apreciat că nu întruneşte condiţiile de vechime prevăzute de art. 44 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 303/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, dispunând prin Hotărârea nr. 21/30.09.2019 respingerea cererii reclamantului de înscriere la concurs.

Ulterior, a intrat în vigoare la data de 18.10.2018 Legea nr. 242/2018 prin care au fost modificate condiţiile minime de vechime pentru promovarea în funcţiile de procuror la parchetul de pe lângă tribunal, procuror la parchetul de pe lângă Curtea de Apel şi procuror la parchetul de pe lângă Înalta Curte, în sensul că: "Art. 44 - (1) Pot participa la concursul de promovare pe loc, în gradul profesional imediat superior, judecătorii şi procurorii care au avut calificativul "foarte bine" la ultima evaluare, nu au fost sancţionaţi disciplinar în ultimii 3 ani şi îndeplinesc următoarele condiţii minime de vechime:

a) 7 ani vechime în funcţia de judecător sau procuror, pentru promovarea în funcţiile de judecător de tribunal sau tribunal specializat şi procuror la parchetul de pe lângă tribunal sau la parchetul de pe lângă tribunalul specializat;

b) 10 ani vechime în funcţia de judecător sau procuror, pentru promovarea în funcţiile de judecător de curte de apel şi procuror la parchetul de pe lângă aceasta;

c) 10 ani vechime în funcţia de judecător sau procuror, pentru promovarea în funcţia de procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

(...)".

Reclamantul îşi susţine criticile prin compararea condiţiilor de vechime în funcţia de judecător sau procuror impuse de textul de lege criticat pentru promovarea judecătorilor şi procurorilor în sistemul ierarhizat al instanţelor naţionale cu cele care sunt necesare potrivit reglementării anterioare a Legii nr. 303/2004.

Înalta Curte constată că nu poate reţine critica prin care se susţine că este încălcat principiul neretroactivităţii legii civile, comparându-se actualele condiţii de promovare a magistraţilor cuprinse în art. 44 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, cu cele care erau prevăzute anterior modificărilor introduse prin Legea nr. 242/2018 de la data de 18 octombrie 2018, respectiv în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 826 din 13 septembrie 2005, având următorul cuprins:

"(1) Pot participa la concursul de promovare la instanţele sau parchetele imediat superioare judecătorii şi procurorii care au avut calificativul «foarte bine» la ultima evaluare, nu au fost sancţionaţi disciplinar în ultimii 3 ani şi îndeplinesc următoarele condiţii minime de vechime:

a) 5 ani vechime în funcţia de judecător sau procuror, pentru promovarea în funcţiile de judecător de tribunal sau tribunal specializat şi procuror la parchetul de pe lângă tribunal sau la parchetul de pe lângă tribunalul specializat;

b) 6 ani vechime în funcţia de judecător sau procuror, pentru promovarea în funcţiile de judecător de curte de apel şi procuror la parchetul de pe lângă aceasta;

c) 8 ani vechime în funcţia de judecător sau procuror, pentru promovarea în funcţia de procuror la Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.".

Astfel, în mod corect instanţa de fond a reţinut că în cauză nu este îndeplinită condiţia existenţei unui caz bine justificat din perspectiva solicitării de suspendare a Hotărârii nr. 21/30.09.2019 a CSM, secţia pentru procurori.

În conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 5 54/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate."

Din interpretarea prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004, reiese că pentru suspendarea executării unui act administrativ trebuie îndeplinite, în mod cumulativ, condiţiile privind existenţa unor cazuri bine justificate şi a unei pagube iminente, precum şi condiţia de ordin procedural de sesizare a autorităţii publice, potrivit prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, actualizată.

În ceea ce priveşte condiţia de sesizare a autorităţii publice, potrivit dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, în mod corect a reţinut instanţa de fond că reclamantul a depus la dosarul cauzei dovada îndeplinirii procedurii prealabile, respectiv contestaţia adresată Consiliului Superior al Magistraturii, secţia pentru procurori.

Validând raţionamentul primei instanţe, Înalta Curte reţine că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii, în mod cumulativ, a condiţiilor privind existenţa unor cazuri bine justificate şi a unei pagube iminente în raport de dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, noţiunea de "cazuri bine justificate" este definită de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind "împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ."

"Paguba iminentă" este definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, actualizată, ca fiind "prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public."

Pornind de la definiţia legală care se regăseşte la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, existenţa unui caz bine justificat poate fi reţinută dacă din împrejurările legate de starea de fapt şi de drept rezultă o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actului administrativ.

În cauza de faţă nu s-a dovedit că există o astfel de îndoială serioasă asupra legalităţii Hotărârii nr. 21 emisă se către CSM, secţia pentru procurori la data de 30 septembrie 2019.

Pretinsele motive de nelegalitate, invocate de reclamant în susţinerea cererii de suspendare, nu pot fi reţinute ca reprezentând cauze care pot justifica suspendarea, în ceea ce îl priveşte pe reclamant, a tuturor efectelor produse de Hotărârii nr. 21 emisă se către CSM, secţia pentru procurori la data de 30 septembrie 2019.

După cum rezultă din conţinutul cererii de suspendare, reclamantul a invocat în susţinerea cazului bine justificat anumite critici care se referă la modul în care au fost interpretate şi aplicate de către pârât dispoziţiile art. 44 din Legea nr. 303/2004, la situaţia concretă existentă în cazul reclamantului, sub aspectul condiţiei privind vechimea minimă necesară pentru promovarea în funcţiile de procuror la parchetul de pe lângă tribunal, fără a rezulta cu evidenţă, raportat la criticile respective, că există o îndoială serioasă asupra legalităţii măsurii de respingere a candidaturii reclamantului.

Mai mult, aceste susţineri nu pot fi reţinute ca reprezentând împrejurări care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului în cauză, fiind vorba de elemente de fapt care ar trebui dovedite în cadrul acţiunii în anulare.

În jurisprudenţa sa, Înalta Curte a reţinut, în mod constant, că nelegalitatea unui act normativ nu se poate pretinde prin simpla comparaţie dintre reglementarea veche şi cea nouă, aceasta din urmă fiind considerată mai puţin favorabilă.

Totodată, Înalta Curte a conchis că nu se poate vorbi despre neretroactivitatea legii civile, în ipoteza în care, prin modificare unor prevederi legale - aşadar, inclusiv prin succesiunea în timp a unor acte normative, astfel cum este în cazul de faţă -, anumite persoane pot ajunge în situaţii defavorabile, apreciate astfel în mod subiectiv, prin prisma propriilor lor interese.

Prin urmare, în contextul cadrului legislativ actual, sunt neîntemeiate susţinerile reclamantului referitoare la afectarea unui drept la promovare câştigat în condiţiile vechii reglementări, prin aplicarea retroactivă a noilor prevederi.

Legea dispune numai pentru viitor, aplicându-se în forma actuală situaţiilor ivite după intrarea sa în vigoare, fiind atributul legiuitorului în a reglementa condiţii noi de vechime pentru accederea magistraţilor la un grad superior celui deţinut, fără ca prin aceasta să se poată aprecia că se aduce atingere, în esenţă, dreptului la promovare al acestora şi implicit carierei lor profesionale.

Nu există o îngrădire a dreptului la care face referire reclamantul în modalitatea sugerată de acesta, reclamantul păstrând în continuare dreptul de a dobândi, în condiţiile legii, gradul ierarhic superior, cu respectarea noilor cerinţe de vechime impuse de legiuitor.

În concluzie, criticile reclamantului, astfel cum au fost formulate în această procedură simplă şi sumară de soluţionare a cererii de suspendare, nu relevă o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului pentru care s-a solicitat suspendarea efectelor produse în privinţa situaţiei reclamantului.

Este de reţinut că instanţa care soluţionează cererea de suspendare nu poate analiza pretinsele elemente de nelegalitate din perspectiva şi cu instrumentele juridice specifice stabilirii caracterului legal sau nelegal al unui act administrativ, astfel cum se procedează în acţiunile care au ca obiect anularea propriu-zisă a actelor administrative.

Fiind vorba doar de aparenţa creată de actul administrativ, sub aspectul legalităţii sale, Înalta Curte constată că documentaţia existentă la dosarul cauzei atestă că nu există împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului pentru care reclamantul a solicitat suspendarea efectelor juridice.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat de reclamantul A. ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea privind contenciosul administrativ nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia lipsei de interes invocată de Consiliul Superior al Magistraturii.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 216/2019 din data de 18 octombrie 2019 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 iunie 2020.