Non-compliance with mandatory administrative pre-procedure and peremptory 30-day appeal deadline for EU fund irregularities reports

Şedinţa publică din data de 29 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Potrivit art. 499 teza I C. proc. civ., "prin derogare de la prevederile art. 425 alin. (1) lit. b), hotărârea instanţei de recurs va cuprinde în considerente numai motivele de casare invocate şi analiza acestora, arătându-se de ce s-au admis ori, după caz, s-au respins.".

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 16 ianuarie 2017, sub nr. x/2017, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ, (A.P.I.A.), Bucureşti, solicitând instanţei: în temeiul art. 8 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, anularea în tot a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 29.01.2014 de către A.P.I.A. Bucureşti, şi în temeiul art. 14 alin. (1) şi art. 15 alin. (1) ale Legii nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ menţionat până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Totodată, a solicitat şi anularea Deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 17499 din 25.04.2016.

La data de 20.02.2017, pârâta a formulat întâmpinare, prin care, pe cale de excepţie, a invocat excepţia prescripţiei dreptului la acţiune în raport de prevederile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar, pe fond, a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În şedinţa de dezbteri din 25.04.2017, instanţa a respins excepţia de prescripţie a dreptului la acţiune cu privire la decizia de soluţionare a contestaţiei, ca neîntemeiată şi a luat act de cererea reclamantului de renunţare la capătul de cerere privind suspendarea executării actului administrativ contestat.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 1688 din 9 mai 2017, pronunţată în dosar nr. x/2017, a respins capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 17499/25.04.2016 de soluţionare a contestaţiei nr. 6647/17.02.2016, ca neîntemeiat, şi a respins cererea de anulare a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 30.01.2014, încheiat la data de 29.01.2014, formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta A.P.I.A. Bucureşti, ca inadmisibil.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea litigiului pe fond, anulând decizia şi procesul-verbal contestate; în subsidiar, în temeiul art. 497 C. proc. civ.., a solicitat casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre o nouă judecată instanţei de fond, respectiv, Curţii de Apel Bucureşti.

În recursul său, întemeiat în drept pe prevederile pct. .8 al art. 488 C. proc. civ., recurentul- reclamant a relevat scurt istoric al cauzei şi a criticat sentinţa recurată, ca nelegală şi netemeinică, în dezvoltarea motivelor de recurs invocate susţinând, în esenţă, următoarele:

Aplicând în mod greşit prevederile legale aplicabile, instanţa de fond a omis să cerceteze fondul cauzei.

Prin hotărârea recurată, Curtea de Apel Bucureşti a respins în mod nelegal capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 17499/2016.

Susţine recurentul-reclamant că instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material, apreciind că decizia contestată este una nelegală. În fapt, arată acesta, decizia contestată a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor legale în vigoare, iar contestaţia administrativă a procesului-verbal în mod greşit a fost respinsă, ca tardiv introdusă, întrucât, pe de o parte, respingerea contestaţiei ca tardiv introdusă nu a fost probată, iar, pe de altă parte, consideră recurentul că în speţă este vorba despre un act lovit de nulitate absolută, căruia nu-i sunt aplicabile dispoziţiile privind termenul de decădere, în opinia acestuia, nulitatea absolută putând fi invocată oricând.

Astfel, apreciază recurentul-reclamant că, în speţă, sunt incidente dispoziţiile art. 488 (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul-reclamant a mai susţinut că, prin hotărârea recurată, Curtea de Apel Bucureşti a respins în mod nelegal capătul de cerere privind anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 29.01.2014 de către A.P.I.A. În fapt, susţine acesta, actul contestat este lovit de nulitate absolută, iar instanţa de fond, anulând decizia sus-menţionată, trebuia să analizeze pe fond solicitările reclamantului şi, pe baza dovezilor invocate, să constate că actul respectiv a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor legale în vigoare care antrenează nulitatea absolută şi apreciază, astfel, că, în speţă, sunt incidente dispoziţiile art. 488 (1) pct. 8 C. proc. civ., în continuare, recurentul-reclamant relevând, pe larg, aspectele invocate în susţinerea motivelor de anulare a celor două acte administrative contestate.

4. Apărarea formulată în cauză

Intimata-pârâtă AGENŢIA DE PLĂŢI ŞI INTERVENŢIE PENTRU AGRICULTURĂ (A.P.I.A.), Bucureşti a formulat întâmpinare în recurs, înregistrată la data de 09.02.2018 prin care a invocat, pe cale de excepţie, excepţia privind nulitatea recursului, în raport cu dispoziţiile art. 486 alin. (1) lit. d) şi art. 489 alin. (2) C. proc. civ.., iar, pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca fiind nefondat, cu consecinţa menţinerii, ca fiind temeinică şi legală, a sentinţei instanţei de fond pronunţată în cauză.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 20 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 29 mai 2020, cu citarea părţilor, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate şi a temeiului de drept indicat, precum şi din perspectiva obiectului şi a normelor legale incidente, dar şi a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei-pârâte, Înalta Curte constată că acesta este nefondat, urmând a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

Criticile formulate de recurentul-reclamant, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.., sunt neîntemeiate, sentinţa atacată fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

Recurentul-reclamant A. a supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ, Decizia nr. 17499 din 25 aprilie 2016, emisă de pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură Bucureşti, prin care a fost respinsă, ca tardiv introdusă, contestaţia formulată de reclamant împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 29.01.2014 de către A.P.I.A.

Învestită fiind cu cererea de anulare a Deciziei nr. 17499 din 25 aprilie 2016, emisă de pârâtă, prin care s-a soluţionat contestaţia formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat de A.P.I.A. la data de 29 ianuarie 2014, instanţa de fond a respins capătul de cerere privind anularea Deciziei nr. 17499/25.04.2016, de soluţionare a contestaţiei nr. 6647/17.02.2016, ca neîntemeiat, şi a respins cererea de anulare a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x din 30.01.2014, încheiat la data de 29.01.2014, ca inadmisibil.

Procedând de o asemenea manieră, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept aplicabile, conform art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., criticile recurentului fiind neîntemeiate.

Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare încheiat la data de 29 ianuarie 2014 de către A.P.I.A., este un act administrativ numit, fiind calificat ca atare de legiuitor prin art. 21 alin. (19) din Ordonanţa de urgenţă nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea şi sancţionarea neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene şi/sau a fondurilor publice naţionale aferente acestora.

Împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, care constituie, prin obiectul său, un titlu de creanţă în sensul actului normativ anterior menţionat, se poate formula contestaţie în temeiul art. 46 şi 47 din O.U.G. nr. 66/2011, în termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ, sub sancţiunea decăderii.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra excepţiei criticate de recurent, criticile formulate sunt nefondate.

Inadmisibilitatea a fost reţinută de instanţa de fond raportat la faptul că, Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilirea a creanţelor bugetare nr. x din 30 ianuarie 2014, încheiat la data de 29.01.2014, nu putea face obiectul acţiunii promovate, având în vedere neparcurgerea de către recurent a procedurii prealabile administrative, ceea ce conduce la imposibilitatea efectuării controlului de legalitate pe fond, fiind fine de neprimire.

Înalta Curte constată că instanţa fondului în mod temeinic şi legal a reţinut că, în funcţie de dispoziţiile legale incidente în cauză, se instituie o procedură administrativă obligatorie şi care stabileşte obiectul acţiunii judiciare prin raportare la soluţia dată contestaţiei administrative.

Omisiunea părţii interesate de a urma această procedură, respectiv, neformularea unei contestaţii de genul celei expres indicate de art. 46 din O.U.G. nr. 66/2011, impun admiterea excepţiei de inadmisibilitate, astfel cum aceasta a fost motivată de instanţă.

Astfel, aşa cum corect a constatat şi instanţa de fond, nu se poate reţine că, în ce priveşte procesul-verbal contestat, recurentul-reclamant ar fi urmat procedura administrativă obligatorie, prealabilă sesizării instanţei, prevăzută de dispoziţiile art. 46-51 din O.U.G. nr. 66/2011, iar, potrivit art. 193 alin. (1) C. proc. civ. sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

În mod judicios instanţa de fond a constatat că reclamantul nu a urmat procedura administrativă prevăzută de dispoziţiile art. 46 alin. (1) şi art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, act normativ care reglementează, în procedura de constatare a neregulilor apărute în obţinerea şi utilizarea fondurilor europene, o modalitate specifică de întocmire a actelor de control şi de atacare a acestora, anterior sesizării instanţei de judecată.

Potrivit art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 "(1) Contestaţia administrativă se formulează în scris, în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanţă, şi trebuie să conţină următoarele elemente: a) datele de identificare a contestatarului; b) obiectul contestaţiei; c) motivele de fapt şi de drept; d) dovezile pe care se întemeiază; e) semnătura contestatarului sau a împuternicitului acestuia, precum şi ştampila, în cazul persoanelor juridice. (2) Dovada calităţii de împuternicit al contestatarului, persoană fizică sau juridică, se face potrivit legii. (3) Obiectul contestaţiei administrative îl constituie numai sumele şi măsurile stabilite şi înscrise în procesul-verbal de stabilire a creanţei bugetare care reprezintă titlu de creanţă. (4) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de decădere. (5) Contestaţia administrativă se depune la autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă care este contestat şi nu este supusă taxelor de timbru."

Conform prevederilor legale, împotriva titlului de creanţă, se poate formula contestaţie administrativă termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanţă, iar potrivit art. 51 alin. (2) "Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

Prin urmare, în temeiul dispoziţiilor legale menţionate şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, poate forma obiectul acţiunii în contencios administrativ, decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei administrative, iar nu, în mod direct, actul administrativ fiscal.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată de prima instanţă asupra cererii de anulare a Deciziei nr. 17499/25.04.2016, de soluţionare a contestaţiei nr. 6647/17.02.2016, criticile formulate de recurent sunt nefondate.

În mod judicios judecătorul fondului a constatat că acest act administrativ a fost contestat de reclamant cu nerespectarea termenului legal, iar motivul pentru care intimata a respins, ca tardivă, contestaţia a vizat tocmai acest fapt.

Astfel, aşa cum s-a arătat şi mai sus, conform prevederilor legale menţionate, împotriva titlului de creanţă, reprezentat de Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare, se poate formula contestaţie administrativă în termen de maximum 30 de zile de la comunicare, iar potrivit art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, decizia pronunţată în soluţionarea contestaţiei poate fi atacată de către contestator la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004.

Or, faţă de data la care a fost formulată contestaţia administrativă în speţă- 17.02.2016, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că a fost depăşit termenul de 30 de zile prevăzut de art. 47 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, de formulare a contestaţiei administrative.

Susţinerea recurentului-reclamant, că, în speţă, este vorba despre un act lovit de nulitate absolută, căruia nu-i sunt aplicabile dispoziţiile privind termenul de decădere, şi, în opinia acestuia, nulitatea absolută putând fi invocată oricând, sunt contrazise de înseşi prevederile art. 47 alin. (4) din O.U.G. nr. 66/2011, text legal imperativ, care stabileşte că, "Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de decădere.".

În fine, urmează a fi înlăturată şi apărarea recurentului că, în fapt, nu există nicio dovadă prin care acesta să fi confirmat primirea şi luarea la cunoştinţă despre conţinutul deciziei, invocând, în acest sens, că prevederile Codului de procedură fiscală, care vizează comunicarea actelor fiscale, au în vedere faptul că rolul comunicării este acela de a crea certitudini cu privire la faptul că, într-un fel, sau altul, titularul obligaţiei fiscale a luat la cunoştinţă despre conţinutul actului fiscal.

Pe de o parte, instanţa de fond a arătat corect, şi amplu argumentat, prin considerentele reţinute la pagina 8 din decizie, modalitatea de comunicare a actului şi etapele parcurse, iar, pe de altă parte, recurentul-reclamant este inconsecvent inclusiv în recurs, şi nu aduce lămuriri precise în acest sens.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală şi corectă, fiind la adăpost de orice critică.

Procedura prealabilă învestirii instanţei de judecată nu încalcă accesul liber la justiţie, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat, prin reexaminarea lui de către organul emitent al titlului de creanţă, care are posibilitatea să-şi revoce actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

Impunerea unei proceduri prealabile cum este cea de faţă nu reprezintă o încălcare a dreptului la acţiune al reclamantei. Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 687 din 12 iunie 2008, a statuat că "parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional nu îngrădeşte dreptul de acces liber la justiţie, atât timp cât decizia organului administrativ poate fi atacată în faţa unei instanţe judecătoreşti".

În acord cu principiile cristalizate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curtea Constituţională a reţinut, de altfel, că stabilirea unor condiţionări pentru introducerea unor acţiuni în justiţie nu constituie o încălcare a dreptului la liberul acces la justiţie consacrat de art. 21 din Constituţie şi la un proces echitabil, în însăşi substanţa sa, statul dispunând de o anumită marjă de apreciere în acest sens.

Faptul că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de lege, nu poate reprezenta o încălcare a dreptului la apărare şi la un proces echitabil.

Prin urmare, Înalta Curte constată că soluţia instanţei de fond este legală, criticile formulate de recurentul- reclamant nefiind fondate şi nefiind incident, astfel, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte, va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 1688 din 9 mai 2017, a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 mai 2020.