Appeal against inadmissibility of action to annul budgetary claim report dismissed; only final administrative decision on objection is challengeable.

Şedinţa publică din data de 21 mai 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea la data de 30.08.2017, reclamanta Comuna Borş a solicitat anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.03.2016 emis de pârâtul Ministerul Energiei - Organismul Intermediar pentru Energie.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 166 din 4 decembrie 2017 Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată din oficiu şi a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta Comuna Borş împotriva pârâtului Ministerul Energiei - Organismul Intermediar pentru Energie, fără cheltuieli de judecată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta Comuna Borş, criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare pe fond, cu obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea căii de atac s-a arătat că soluţia primei instanţe este rezultatul unei interpretări şi aplicări eronate a prevederilor art. 51 alin. (2) raportat la art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011 şi ale art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Recurenta a apreciat că procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare este act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004 şi, date fiind dispoziţiile art. 8 din actul normativ precizat, în calitate de persoană vătămată care nu a primit niciun răspuns la plângerea sa prealabilă înregistrată sub nr. x/25.04.2016, se putea adresa instanţei cu solicitarea de anulare a actului administrativ.

Întrucât intimatul nu a soluţionat contestaţia prealabilă în termenul prevăzut de lege şi a suspendat procedura de soluţionare, sesizând organele de urmărire penale, pentru ca în final chiar să pună în executare silită procesul-verbal contestat, recurenta a arătat că nu putea aştepta sine die emiterea unei decizii de soluţionare a contestaţiei, fiind lipsită de orice cale legală de a se apăra împotriva executării.

A mai arătat recurenta că nu pot fi primite concluziile instanţei de fond conform cărora prin acţiunea în anulare întemeiată pe dispoziţiile O.U.G. nr. 66/2011 se verifică, în principal, legalitatea deciziei de soluţionare a contestaţiei şi doar ulterior acestei analize, legalitatea actului administrativ, întrucât dispoziţiile Legii nr. 554/2004 (art. 8, art. 11 alin. (1), art. 18 alin. (1) fac referire la actul administrativ şi nu la decizia de soluţionare a contestaţiei.

În final, s-a apreciat că nu prezintă relevanţă nici distincţia dintre procedura administrativă prealabilă prevăzută de art. 46-51 din O.U.G. nr. 66/2011 şi jurisdicţia specială administrativă prevăzută de art. 6 din Legea nr. 554/2004, deoarece, în speţă, nu se pune problema ca procedura prealabilă amintită să fie facultativă (aceasta având natura juridică a plângerii prealabile prevăzute de art. 7), în condiţiile în care reclamanta a parcurs-o deja, prin formularea contestaţiei.

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Ministerul Economiei, Energiei şi Mediului de Afaceri nu a depus întâmpinare, dar prin notele de şedinţă depuse la termenul de judecată, a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a sentinţei primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

Recurenta-reclamantă Comuna Borş a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/24.03.2016 emis de pârâtul Ministerul Energiei - Organismul Intermediar pentru Energie, iar demersul său judiciar a fost respins ca inadmisibil, faţă de dispoziţiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011.

Fiind învestită cu recursul promovat în cauză, instanţa de control judiciar împărtăşeşte această soluţie şi reţine că hotărârea pronunţată nu poate fi reformată prin prisma cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., aceasta nefiind rezultatul unei interpretări şi aplicării eronate a normelor de drept material.

Astfel, întrucât problema de drept dedusă judecăţii vizează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ având ca obiect anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare emis în temeiul dispoziţiilor O.U.G. nr. 66/2011, în condiţiile în care nu a fost definitivată procedura administrativă de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva unei asemenea note, Înalta Curte reţine aplicabilitatea dispoziţiilor Capitolului V - Contestarea titlurilor de creanţă emise pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit ca urmare a unor nereguli din actul normativ indicat.

"Art. 46. - (1) Împotriva titlului de creanţă se poate formula contestaţie în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă. (2) Contestaţia este o cale administrativă de atac şi nu înlătura dreptul la acţiune al celui care se consideră lezat în drepturile sale printr-un act administrativ, în condiţiile legii. (3) Este îndreptăţit la contestaţie debitorul, personal sau prin reprezentant legal.

Art. 47. - (1) Contestaţia administrativă se formulează în scris, în termen de maximum 30 de zile calendaristice de la data comunicării titlului de creanţă, şi trebuie să conţină următoarele elemente: a) datele de identificare a contestatarului; b) obiectul contestaţiei; c) motivele de fapt şi de drept; d) dovezile pe care se întemeiază; e) semnătura contestatarului sau a împuternicitului acestuia. 18/07/2020 - lit. a) fost modificată prin Lege 128/2020. (2) Dovada calităţii de împuternicit al contestatarului, persoană fizică sau juridică, se face potrivit legii. (3) Obiectul contestaţiei administrative îl constituie numai sumele şi măsurile stabilite şi înscrise în procesul-verbal de stabilire a creanţei bugetare care reprezintă titlu de creanţă. (4) Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de decădere. (5) Contestaţia administrativă se depune la autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă care este contestat şi nu este supusă taxelor de timbru.

Art. 48. - (1) În situaţia în care autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă în aplicarea prevederilor art. 21 constată că în contestaţie nu sunt cuprinse toate informaţiile prevăzute la art. 47 alin. (2), va cere contestatarului ca, în termen de 5 zile de la înştiinţarea prin care i se aduce la cunoştinţă această situaţie, să completeze contestaţia. (2) În cazul în care contestatarul nu se conformează obligaţiei impuse la art. 47 alin. (2), contestaţia va fi respinsă fără a se proceda la analizarea fondului.

Art. 49. - (1) Contestaţia poate fi retrasă de contestatar până la soluţionarea acesteia. (2) Prin retragerea contestaţiei, contestatarul nu pierde dreptul de a înainta o nouă contestaţie în interiorul termenului general de depunere a acesteia.

Art. 50. - (1) Autoritatea publică emitentă a titlului de creanţă în aplicarea prevederilor art. 21 se va pronunţa prin decizie motivată cu privire la admiterea, în tot sau în parte, a contestaţiei sau la respingerea ei, în termen de 30 de zile de la data înregistrării contestaţiei sau a completării acesteia conform art. 48 alin. (1), după caz. (2) Autoritatea publică competentă cu soluţionarea contestaţiei poate suspenda, prin decizie motivată, procedura de soluţionare atunci când: a) structura de control care a efectuat activitatea de verificare prevăzută la art. 21 a sesizat organele în drept cu privire la existenţa indiciilor săvârşirii unei infracţiuni, a cărei constatare ar avea o influenţă hotărâtoare asupra soluţiei ce urmează să fie dată în procedura administrativă; b) soluţionarea cauzei depinde în tot sau în parte de existenţa sau inexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi. c) soluţionarea cauzei depinde de reanalizarea cererii de plată şi a tuturor documentelor ce au stat la baza emiterii titlului de creanţă pentru beneficiarii persoane fizice sau juridice îndreptăţite să primească, numai pe baza unei cereri de plată, subvenţii ori ajutoare care sunt finanţate din fonduri europene şi/sau fonduri publice naţionale aferente acestora în cadrul politicii agricole comune şi din Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2007-2013. 06/07/2013 - lit. a) fost introdusă prin Ordonanţă de urgenţă 75/2012. (3) Procedura administrativă este reluată la încetarea motivului care a determinat suspendarea. (4) În cazul admiterii contestaţiei, se decide anularea titlului de creanţă atacat şi, după caz, emiterea unui nou titlu, care va avea în vedere strict considerentele deciziei. (5) Prin soluţionarea contestaţiei nu se poate crea contestatarului o situaţie mai grea în propria sa cale de atac. (6) Decizia autorităţii se va comunica debitorului în termen de 5 zile lucrătoare de la pronunţare. (7) Introducerea contestaţiei pe calea administrativă nu suspendă executarea titlului de creanţă. (8) Prevederile alin. (7) nu aduc atingere dreptului contestatarului sau al împuternicitului acestuia de a cere suspendarea executării titlului de creanţă, în temeiul Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare. (9) Instanţa competentă poate suspenda executarea dacă se depune o cauţiune de până la 20% din cuantumul sumei contestate.

Art. 51. - (1) Decizia de soluţionare a contestaţiei este definitivă în sistemul căilor administrative de atac. (2) Deciziile pronunţate în soluţionarea contestaţiilor pot fi atacate de către contestatar la instanţa judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."

În acord cu cele reţinute de prima instanţă, se constată că interpretarea acestor dispoziţii nu poate fi decât în sensul că obiect al acţiunii în contencios administrativ prevăzute în cuprinsul O.U.G. nr. 66/2011 poate fi doar decizia de soluţionare a contestaţiei administrative formulate împotriva procesului-verbal de constatare nereguli şi de stabilire creanţe bugetare, iar nu, în mod direct, procesul-verbal.

Procedura administrativă prealabilă învestirii instanţei de judecată nu încalcă dreptul de acces liber la justiţie, deoarece instituie un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a titlului de creanţă, prin reexaminarea lui de către organul emitent, care are posibilitatea de a-şi revoca actul, fapt ce permite persoanei vătămate să-şi ocrotească dreptul sau interesul legitim pe cale administrativă, evitând sesizarea instanţei de judecată.

De asemenea, procedura administrativă de contestare a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţei bugetare nu este facultativă, iar dispoziţiile art. 51 alin. (2) din ordonanţă nu aduc atingere dreptului debitorului de a solicita în instanţă anularea procesului-verbal, însă acest drept se realizează în condiţiile legii, adică în cadrul acţiunii prin care se atacă decizia de soluţionare a contestaţiei.

Pe de altă parte, nesoluţionarea contestaţiei administrative în termenul prevăzut de art. 50 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011 nu îndreptăţeşte persoana vătămată să formuleze acţiune în anularea procesului-verbal, contestatorul având deschisă calea acţiunii în contencios administrativ pentru obligarea autorităţii la emiterea deciziei de soluţionare a contestaţiei.

Nu în ultimul rând se observă că dispoziţiile art. 50 alin. (8) din O.U.G. nr. 66/2011, reglementare specială în raport cu prevederile Legii nr. 554/2004, reglementează dreptul contestatorului de a solicita, în cursul procedurii administrative de contestare, suspendarea executării titlului de creanţă în condiţiile Legii nr. 554/2004, ceea ce înseamnă, per a contrario, că, prin reglementarea din cuprinsul art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 nu este recunoscut contestatorului, în considerarea dispoziţiilor art. 8 din Legea nr. 554/2004, dreptul de a introduce acţiune în anularea procesului-verbal în absenţa deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident cazul de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 din acelaşi cod Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Comuna Borş, prin primar, împotriva sentinţei nr. 166 din 4 decembrie 2017 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 mai 2020.