Suspension of ANRE’s methodology for annual financial contribution: regulatory autonomy versus public finance law competence and decisional transparency

Şedinţa publică din data de 28 aprilie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, la data de 06.05.2019, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, suspendarea executării actului administrativ cu caracter normativ - Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 18/2019 pentru aprobarea Metodologiei privind calculul şi stabilirea contribuţiei băneşti anuale prevăzute la art. 2 alin. (31) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, astfel cum a fost introdus prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 114/2018, şi modificarea Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei nr. 224/2018 privind aprobarea tarifelor şi contribuţiilor băneşti percepute de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei în anul 2019, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anularea aceluiaşi act administrativ.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 216 din 4 iunie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare.

Referitor la motivul de recurs încadrat în drept în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta a susţinut că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei.

Potrivit recurentei, soluţia instanţei de fond se bazează pe două afirmaţii, fără a fi prezentat un raţionament juridic.

Astfel, prima instanţă a reţinut competenţa ANRE de a emite Ordinul nr. 18/2019 făcând o simplă trimitere la anumite texte normative citate în cuprinsul sentinţei recurate, lipsind interpretarea legislaţiei invocate.

Afirmaţia că Ordinul nr. 18/2019 ar fi trebuit adoptat în procedura de urgenţă se bazează exclusiv pe afirmaţia conform căreia "în contextul în care O.U.G. nr. 114/2018 a fost adoptată în 28 decembrie, iar termenul de intrare în vigoare al acestui act normativ era 29 decembrie 2018, par a fi fondate apărările pârâtei".

De asemenea, condiţia pagubei iminente nu ar fi îndeplinită, deoarece "reclamanta a achitat taxa litigioasă" şi "nu a reprezentat o povară excesivă", în condiţiile în care a ataşat cererii de suspendare situaţii financiare la două momente diferite însoţite de explicaţii cu privire la disponibilul de lichidităţi al societăţii.

Or, prin nemotivare, motivarea superficială sau incompletă, prima instanţă a încălcat în mod grav dreptul părţii la un proces echitabil, exigenţă impusă de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Referitor la cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 500/2002, întrucât intimata-pârâtă nu avea competenţa legală de a emite norme privind procedura de încasare a unei contribuţii ce constituie venit bugetar, această competenţă revenind Ministerului Finanţelor Publice, potrivit unor norme exprese, de la care o derogare nu este posibilă decât tot prin norme exprese.

Potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) punctul 42 din Legea finanţelor publice, sunt venituri bugetare toate resursele băneşti care se cuvin bugetelor enumerate la art. 1 alin. (2) din Legea Finanţelor Publice, fără nicio distincţie.

Având în vedere prevederile art. 1 alin. (2) lit. e) şi f) din Legea finanţelor publice, definiţia "instituţiei publice" aşa cum este prevăzută la art. 2 pct. 30 din lege, precum şi prevederile art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, în mod evident contribuţia de 2% din cifra de afaceri datorată ANRE de către deţinătorii de licenţe emise în domeniul energiei este un venit bugetar, aşa cum acesta este definit de Legea finanţelor publice.

A mai susţinut recurenta netemeinicia apărărilor formulate de ANRE cu privire la independenţa sa financiară, aducând lămuriri cu privire la înţelesul şi limitele independenţei acestei autorităţi de reglementare.

Regula independenţei funcţionale, organizatorice şi decizionale a autorităţilor de reglementare în domeniul energiei vizează protejarea acestora de imixtiunea altor interese, fie publice sau private, în activitatea de reglementare, relevante fiind chiar prevederile Directivei 2009/72 privind normele comune pentru piaţa internă a energiei electrice şi de abrogare a Directivei 2003/54/CE.

Intimata nu a arătat în ce mod ar fi împietat asupra independenţei funcţionale, decizionale sau organizatorice a ANRE faptul că îi revine Ministerului Finanţelor Publice competenţa adoptării normelor cu privire la procedurile de colectare a veniturilor sale, potrivit Legii Finanţelor Publice, neexistând nicio contradicţie între independenţa/autonomia ANRE şi aprobarea de către MFP a normelor cu privire la procedura de încasare a veniturilor acestei autorităţi.

De asemenea, a susţinut recurenta că hotărârea primei instanţe este dată cu încălcarea prevederilor art. 7 alin. (2) din Legea privind transparenţa decizională, pentru că în procedura de elaborare şi emitere a ordinului atacat nu a fost respectat termenul de 30 de zile prevăzut de acest text de lege, termen care ar fi trebuit să curgă între data primei publicări a proiectului ordinului şi data supunerii acestuia spre avizare.

Dispoziţiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 reţinute de prima instanţă, care fac referire la posibilitatea aplicării unei proceduri de urgenţă, nu stabilesc şi termenele aplicabile într-o astfel de situaţie, ci fac trimitere în acest sens la "reglementările în vigoare".

Astfel, făcând aplicarea prevederilor unui act normativ nepublicat, recurenta a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

În fine, recurenta a apreciat că sentinţa atacată a fost dată şi cu încălcarea art. 15 din Legea nr. 554/2004, fiind descrise aspectele principale ale situaţiei financiare a societăţii de la finalul anului 2017, potrivit căreia au fost înregistrate pierderi, astfel încât în mod greşit a reţinut prima instanţă inexistenţa unei poveri excesive ca urmare a achitării contribuţiei.

Paguba iminentă invocată este cauzată de faptul că această nouă contribuţie creează o presiune suplimentară asupra fluxului de lichidităţi al societăţii, capacitatea de a supravieţui fiind pusă în grav pericol în condiţiile în care, peste situaţia economico-financiară, deja extrem de slabă, este aşezată această nouă contribuţie.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate de intimată şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. sunt nefondate.

În sensul normei citate, acest motiv de casare este incident atunci când hotărârea atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, echivalând astfel cu o nemotivare.

În dezvoltarea acestui motiv, recurenta a făcut trimitere la considerentele primei instanţe pe care le-a apreciat ca fiind străine cauzei, întrucât soluţia se sprijină doar pe afirmaţii, lipsind raţionamentul juridic.

Înalta Curte apreciază, însă, că prima instanţă a respectat rigorile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., sentinţa recurată cuprinzând argumente care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat argumentele expuse de părţi şi elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a reţinut că cererea cu soluţionarea căreia a fost învestit este neîntemeiată.

Contrar susţinerilor recurentei, prima instanţă a explicitat aspectele analizate prin raportare la prevederile O.U.G. nr. 33/2007, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 114/2018, şi ale Legii nr. 52/2003, îndeplinindu-şi, prin considerentele sale punctuale şi concise, rolul bivalent de informare a reclamantei cu privire la motivele de înlăturare a criticilor invocate şi de mijloc prin care se dă posibilitatea exercitării controlului judiciar ulterior.

Faptul că recurenta nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe nu poate conduce la incidenţa în cauză a motivului de casare invocat.

Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. sunt, de asemenea, nefondate.

Recurenta-reclamantă a solicitat, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Ordinului nr. 18/2019, emis de Preşedintele Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a acestui act administrativ.

Susţinerile recurentei potrivit cărora, în cauză, sunt întrunite cerinţele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu pot fi reţinute.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii actelor administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanţa de judecată nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate a actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei învestite cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamantă (referitoare la depăşirea de către pârâtă a competenţelor legale şi la nerespectarea transparenţei decizionale), în mod corect prima instanţă a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Contrar susţinerilor recurentei şi în acord cu judecătorul fondului, din conţinutul prevederilor nu rezultă la nivel de aparenţă că autoritatea intimată nu are competenţa de a calcula cifra de afaceri a titularilor de licenţe în domeniul energiei, pe baza căreia se stabileşte contribuţia acestora în cuantum de 2%, iar din cuprinsul Metodologiei se reţine că acest act se limitează la stabilirea modului în care se calculează cifra de afaceri a titularilor de licenţe menţionaţi.

Totodată, se reţine că de la momentul înfiinţării, Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a perceput şi a încasat contribuţii anuale de la operatorii economici reglementaţi, acestea fiind adoptate prin ordine anuale emise de preşedintele ANRE. Singurele modificări pe care le-a adus O.U.G. nr. 114/2018 au fost cele privind cuantumul acestei contribuţii, respectiv de 2 % la cifra de afaceri şi modul de calcul a cifrei de afaceri care a fost lăsat în sarcina ANRE.

Astfel, se poate concluziona că legiuitorul a dorit să confere pârâtei o independenţă, autonomie financiară în privinţa modului în care aceasta înţelege să-şi gestioneze veniturile şi cheltuielile, contribuţiile fiind percepute şi încasate de Autoritate iar nu de organele de specialitate, constituite la nivelul Ministerului Finanţelor Publice, aşadar, aceasta este îndreptăţită să stabilească reguli cu privire la modul de percepere a acestei contribuţii.

În acest sens, sunt şi prevederile Directivelor nr. 72/2009/CE şi nr. 73/2009/CE care statuează existenţa unei autonomii financiare a Autorităţii de Reglementare tocmai pentru a asigura o independenţă organizatorică şi decizională.

Aşa fiind, se constată că susţinerile părţii privind depăşirea competenţei autorităţii pe motiv că ar fi stabilit modul de colectare a unei creanţe bugetare nu au suport, actul contestat limitându-se la cadrul stabilit prin art. 2 al O.U.G. nr. 114/2018, în baza căruia a fost emis.

De asemenea, în mod corect prima instanţă a reţinut că, în cauză, nu există o aparenţă de nelegalitate a procedurii de emitere a Ordinului nr. 18/2019 contestat.

Astfel, se reţine că, cel puţin la nivel de aparenţă, autoritatea intimată a respectat obligaţia de transparenţă decizională, supunând proiectul consultării publice. Faptul că nu s-a respectat termenul de 30 de zile nu poate conduce la aparenţa de nelegalitate a actului, având în vedere incidenţa în cauză a prevederilor art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, în conformitate cu care se poate deroga de la termenul de 30 de zile în cazul unor situaţii de urgenţă.

Caracterul provizoriu al măsurii de temporizare a efectelor unui act administrativ presupune existenţa unor indicii suficient de clare care să permită o astfel de protecţie în folosul persoanei vătămate prin actul administrativ pe care îl contestă, fără a fi necesar, pentru aceasta, să se examineze viciile de nelegalitate invocate în cererea în anulare a actului contestat.

În cauză, analiza pretinsă de recurentă cu privire la motivele de nelegalitate invocate necesită o examinare aprofundată a dispoziţiilor legale ce reglementează activitatea intimatei-pârâte ANRE, dar şi a cronologiei procedurilor de elaborare şi adoptare a ordinului contestat, cu luarea în considerare a efectelor produse de pretinsa nerespectare a procedurii de consultare publică. Or, această examinare excede în mod evident cadrului sumar al cererii de suspendare, intrând în atributul instanţei de fond, cu atât mai mult cu cât motivele de nelegalitate invocate prin cererea de anulare sunt identice cu cele din cererea de suspendare.

În raport de aceste considerente, observă Înalta Curte că nu sunt reliefate în cererea recurentei-reclamante acele împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1), lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, prevăzută de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, se reţine că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.

Într-adevăr, punerea în executare a ordinului contestat în cauză va avea drept consecinţă diminuarea patrimoniului recurentei-reclamante, însă, câtă vreme acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, diminuarea patrimoniului are caracter prezumat legal, care nu se circumscrie cerinţelor textului de lege sus-menţionat.

Prin urmare, prima instanţă a făcut o analiză a premiselor suspendării executării actului administrativ şi a reţinut fondat că nu sunt îndeplinite condiţiile cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea efectelor actului administrativ emis de autoritatea pârâtă, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare a acestui act administrativ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 216 din 4 iunie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 aprilie 2020.