Local councilor conflict of interest: obligation to abstain from deliberation and announce personal interest under Law 393/2004

Şedinţa publică din data de 5 martie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin acţiunea înregistrată la data de 12 iulie 2017, pe rolul Curţii de Apel Craiova, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională De Integritate, a contestat Raportul de evaluare nr. x/03.07.2017, solicitând anularea acestuia ca fiind nelegală şi netemeinică.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 599/2017 din 13 noiembrie 2017, Curtea de Apel Craiova a admis acţiunea formulată reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională De Integritate şi a anulat Raportul de Evaluare nr. x/03.07.2017 emis de A.N.I.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, în esenţă, recurenta-pârâtă a susţinut următoarele critici:

Hotărârea primei instanţe este rezultatul încălcării şi aplicării greşite a prevederilor art. 12 din Legea nr. 176/2010 şi a art. 70 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a dispoziţiilor art. 46 din Legea nr. 215/2001 şi a art. 77 din Legea nr. 393/2004.

Din dispoziţiile legii nr. 176/2010, rezultă că inspectorul de integritate poate declanşa evaluarea respectării regimului incompatibilităţilor, conflictelor de interese sau declarării averii din oficiu sau la sesizarea oricărei persoane fizice sau juridice.

Astfel, inspectorul de integritate, legal sesizat pentru un incident de integritate, are posibilitatea de a evalua toate cele trei paliere prevăzute de Legea nr. 176/2010, respectiv incompatibilităţile, conflictele de interese şi declararea averii, pentru persoana respectivă.

Concret, dacă un inspector de integritate a fost sesizat că un primar a încălcat regimul incompatibilităţilor iar din actele comunicate inspectorului rezultă că acea persoană a săvârşit şi un conflict de interese, inspectorul de integritate poate emite un raport de evaluare cu privire la această situaţie singura sa obligaţie fiind aceea de a informa persoana evaluată cu privire la situaţia de conflict de interese identificată şi de a-i solicita un punct de vedere anterior emiterii raportului de evaluare.

În speţa dedusă judecăţii, inspectorul de integritate a fost sesizat legal cu privire la faptul că A., consilier local în cadrul Consiliului Local Rovinari, judeţul Gorj, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese şi incompatibilităţilor, deoarece deţine şi funcţia de consilier juridic în cadrul S.C. Apă Canal Salubritate Rovinari.

Din actele solicitate de inspector a rezultat că reclamantul, la data de 23.06.2014 a participat la şedinţa Consiliului Local Rovinari pentru deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 58/23.06.2014 privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei şi statului de funcţii pentru S.C. Apă Canal Salubritate S.R.L., fără a anunţa la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl are în problema supusă dezbaterilor la punctului trei de pe ordinea de zi "Proiectul de hotărâre privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei şi statului de funcţii pentru S.C. Apă Canal Salubritate SRL" abţinându-se de la votul proiectului de hotărâre (conform Procesului-verbal al şedinţă din data de 23.06.2014.

Fiind identificata această situaţie de conflict de interese, inspectorul de integritate a procedat ia informarea persoanei evaluate, prin intermediul unei scrisori recomandate, nr. x, confirmare de primire datată 14.04.2017, despre faptul că au fost identificate elemente în sensul existenţei unui conflict de interese (respectiv a participat, la data de 23.06.2014, la şedinţa Consiliului Local Rovinari pentru deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 58/23.06.2014 privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei şi statului de funcţii pentru S.C. Apă Canal Salubritate S.R.L. - societate în cadrul căreia acesta deţinea funcţia remunerată de consilier juridic, abţinându-se de la vot, iar urmare a adoptării hotărâri nr. 58/23.06.2014 postul său de jurist consult nu a fost desfiinţat, persoana evaluată fiind transferată de la Sectorul Apă - Canal la Sectorul Târg-Piaţă, încălcând astfel dispoziţiile ari. 70, art. 71 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi dispoziţiile art. 75 lit. c) şi ari. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali şi invitat să prezinte un punct de vedere în acest sens.

Prin urmare, contrar celor reţinute de instanţa de fond, procedura prevăzută de Legea nr. 176/2010 a fost respectată, activitatea de evaluare fiind declanşată ca urmare a unei sesizări a unei persoane fizice, fiind astfel incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, intimatul-reclamant a participat la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local Rovinari nr. 58/23.06.2014, nefiind respectate dispoziţiile art. 46 din Legea 215/2001 şi ale art. 77 din Legea nr. 393/2004.

Reclamantul avea obligaţia de a respecta regimul juridic al conflictelor de interese şi trebuia să se abţină de la deliberarea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local Rovinari nr. 58/23.06.2014 întrucât avea un interes personal în adoptarea respectivei hotărâri.

Existenţa interesului patrimonial generează în sarcina alesului local vizat două obligaţii: anunţarea la începutul dezbaterilor, a interesului personal pe care îl are în problema respectivă şi abţinerea de la deliberarea şi adoptarea hotărârii cu privire la problema respectivă.

Recurenta a susţinut că cele două condiţii nu au fost respectate. Astfel, aşa după cum rezultă din procesul-verbal al şedinţei din 23.06.2014, reclamantul nu a declarat la începutul şedinţei, în plenul adunării consilierilor, faptul că se află în conflict de interese si nu participă la deliberarea şi adoptarea hotărârii respective.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, abţinerea de la deliberare şi adoptarea hotărârii presupune ca persoana aflată în conflict de interese să nu fie prezentă fizic la momentul discutării chestiunii supuse dezbaterii, interpretarea textului de lege de către instanţa de fond fiind una eronată.

Deliberarea, în cazul organelor colegiale, presupune discutarea tuturor aspectelor care necesită clarificări, prezentarea argumentelor şi a contraargumentelor urmate de dezbateri asupra acestora, finalizate prin vot. Derularea acestui proces trebuie realizată în lipsa consilierului interesat, pentru a nu influenţa în nici un fel deliberarea celorlalţi consilieri asupra problemei în discuţie, or din procesul-verbal al şedinţei din 23.06.2014 şi din cele menţionate chiar de intimat, rezultă că acesta a participat la şedinţa consiliului local, votul său fiind contabilizat la abţineri.

Astfel, la şedinţă au participat 16 consilieri iar reclamantul a fost prezent şi a participat la adoptarea Hotărârii Consiliului Local votul său fiind contabilizat la abţineri, alături de alţi doi consilieri locali.

În opinia recurentei, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre care a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, în speţă a prevederilor art. 12 din Legea nr. 176/2010 şi a art. 70şiart. 77 din Legea nr. 161/2003 precum şi a dispoziţiilor art. 46 din Legea nr. 215/2001 şi art. 77 din Legea nr. 393/2004.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefundat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind temeinică şi legală.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia din 21 noiembrie 2018, în temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 5 martie 2020, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a actelor dosarului şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate este fondat, în limitele şi pentru următoarele considerente:

Instanţa de fond a fost investită cu soluţionarea contestaţiei împotriva raportului de evaluare nr. x/03.07.2017 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a reţinut că reclamantul s-a aflat în stare de incompatibilitate încălcând astfel dispoziţiile art. 70, art. 71 şi art. 77 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi dispoziţiile art. 75 lit. c) şi art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, întrucât la data de 23.06.2014 a participat la şedinţa Consiliului Local Rovinari pentru deliberarea şi adoptarea proiectului Hotărârii Consiliului Local nr. 58 privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei şi a ştatului de funcţii pentru S.C. Apă Canal Salubritate S.R.L. - societate în care deţine funcţia de consilier juridic, fără a anunţa la începutul dezbaterilor interesul personal pe care l-ar fi avut în problema supusă dezbaterilor, abţinându-se de la votul proiectului de hotărâre, ulterior prin decizia nr. 99/29.08.2014 fiind menţinut postul de consilier juridic ocupat în cadrul respectivei societăţi.

Prima instanţă a admis acţiunea intimatului-reclamant şi, în consecinţă, a anulat raportul de evaluare, reţinând în esenţă, că intimatul-reclamant nu s-a aflat în conflict de interese întrucât, aşa cum rezultă din procesul-verbal al şedinţei consiliului local din data de 23.06.2014, dată la care a fost adoptată hotărârea menţionată, reclamantul, deşi a fost prezent la lucrările şedinţei, s-a abţinut de la vot.

Instanţa de fond a apreciat faptul că nu s-a consemnat în acest proces-verbal anunţarea interesului personal al reclamantului ca fiind o deficienţă de redactare a acestuia, neimputabilă şi care nu poate duce la concluzia că ar fi încălcat obligaţiile legale ce revin consilierului local, iar în ceea ce priveşte susţinerile ANI potrivit cărora obligaţia abţinerii consilierului local de a participa la deliberare presupune lipsa sa fizică din cadrul şedinţei, a arătat că nu au nici un fundament legal.

Curtea de apel a reţinut că sesizarea formulată de B. la data de 09.01.2014, nu poate reprezenta temeiul prevăzut de art. 12 alin. (1) pentru o faptă de conflict de interese petrecută ulterior sesizării, respectiv la data de 23.06.2014 şi deşi, sesizarea se poate face şi din oficiu, potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 sesizarea din oficiu se face prin proces-verbal întocmit de preşedintele ANI, sau pe baza unei note întocmite de inspectorul de integritate, aprobată de conducerea inspectorilor de integritate; iar în cazul în care aceasta respinge propunerea de sesizare din oficiu, refuzul motivat se transmite preşedintelui Agenţiei, pentru a dispune fie începerea verificărilor, fie menţinerea propunerii, iar pârâta nu a făcut dovada că s-ar fi sesizat din oficiu în modul descris imperativ de legiuitor.

Instanţa de fond, de asemenea a arătat că, prezenţa fizică a reclamantului la momentul discutării chestiunii supuse dezbaterii, nu echivalează cu participarea la dezbateri.

Înalta Curte nu împărtăşeşte opinia instanţei de fond, apreciind că în cauză sunt îndeplinite condiţiile pentru existenţa unui conflict de interese.

În acest context, instanţa de control judiciar constată că sunt fondate susţinerile recurentei-pârâte, câtă vreme legiuitorul stabileşte condiţiile conflictului de interese în raport de participarea consilierului local la deliberarea şi adoptarea unei hotărâri de consiliu local în legătură cu o problemă asupra căreia are un interes personal.

Astfel, conflictul de interese este definit, de art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi a mediului de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, ca fiind situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.

O definiţie a conflictului de interese privind funcţionarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea nr. 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, în sensul că " Conflictul de interese se naşte în situaţia în care un funcţionar public are un interes personal de natură să influenţeze sau să pară a influenţa exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor sale oficiale ".

Conflictul de interese privind aleşii locali este reglementat de Legea nr. 161/2003, Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali şi Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale.

Potrivit art. 77 din Legea nr. 161/2003 "Conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute în art. 47 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare".

De asemenea, dispoziţiile art. 47 din Legea nr. 393/2004 prevăd că "Aleşii locali sunt obligaţi să menţioneze expres situaţiile în care interesele lor personale contravin intereselor generale. În cazurile în care interesul personal nu are caracter patrimonial, consiliile locale pot permite participarea la vot a consilierului".

Conform art. 75 din aceeaşi lege, "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv; b) orice persoană fizică sau juridică cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia; c) o societate comercială la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri; d) o altă autoritate din care fac parte; e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plată către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora; f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte".

Potrivit art. 25 din Legea nr. 215/2001 "Aleşii locali sunt primarul, consilierii locali, preşedintele consiliului judeţean şi consilierii judeţeni. În asigurarea liberului exerciţiu al mandatului lor, aceştia îndeplinesc o funcţie de autoritate publică, beneficiind de dispoziţiile legii penale cu privire la persoanele care îndeplinesc o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat".

În cazul consilierilor locali, dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 statuează că "Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local".

Ca o detaliere a acestei interdicţii legale, art. 77 din Legea nr. 393/2004 reglementează în sensul că "1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.

(2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă.

(3) Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei".

Reglementarea conflictului de interese prin prevederile art. 46 din Legea nr. 215/2001 a constituit obiectul excepţiilor de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională statuând prin jurisprudenţa sa (Decizia nr. 951/25.06.2009) că textul legal stabileşte garanţii ale imparţialităţii autorităţilor publice şi a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuţiilor lor. Raţiunea instituirii acestui conflict de interese, care intră sub incidenţa prevederilor Legii nr. 161/2003, este aceea de a asigura "eliminarea subiectivismului şi interesului particular ori de grup" în cadrul forurilor decizionale ale autorităţilor publice (Decizia nr. 418/03.07.2014).

În cauza de faţă, potrivit procesului-verbal al şedinţei a Consiliului Local Rovinari pentru deliberarea şi adoptarea proiectului Hotărârii Consiliului Local nr. 58 privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei şi a ştatului de funcţii pentru S.C. Apă Canal Salubritate S.R.L., reclamantul A. a votat alături de ceilalţi consilieri locali, votul său fiind înregistrat drept abţinere.

În raport de dispoziţiile art. 77 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 precizate, în lumina principiului transparenţei decizionale, Înalta Curte apreciază că intimatul-reclamant avea obligaţia să anunţe interesul său personal la începutul dezbaterilor precum şi abţinerea de la procesul de votare.

Aceasta deoarece art. 77 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 interzice participarea sa la deliberare, impunând ca intimatul-reclamant să anunţe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a se preveni participarea sa la deliberare în cadrul şedinţei autorităţii deliberative, respectiv pentru a preveni influenţarea hotărârilor acestei autorităţi prin prezenţa sa la deliberări.

Prin urmare, contrar celor reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că reclamantul avea obligaţia de a anunţa interesul său personal în toate etapele premergătoare adoptării Hotărârii Consiliului Local nr. 58 privind aprobarea Planului de reorganizare, al organigramei şi a ştatului de funcţii pentru S.C. Apă Canal Salubritate S.R.L., la un moment anterior începerii dezbaterilor asupra acestei hotărâri, iar nicidecum la momentul votului, printr-un vot de abţinere.

Susţinerea reclamantului - intimat în sensul că ar fi declarat la începutul şedinţei că are un interes personal, nefiind culpa sa că această declaraţie nu a fost consemnată, este lipsită de fundament juridic, câtă vreme, potrivit art. 77 alin. 3in Legea nr. 393/200 "Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei".

De asemenea, instanţa de control judiciar apreciază că sunt fondate susţinerile recurentei-pârâte în sensul că inspectorul de integritate poate declanşa evaluarea respectării regimului incompatibilităţilor din oficiu sau la sesizarea oricărei persoane fizice sau juridice.

În cuprinsul Legii nr. 176/2010 nu există nicio prevedere care să se opună ca inspectorul de integritate sesizat pentru un incident de integritate (ex. o situaţie de incompatibilitate) să evalueze şi alte situaţii de incompatibilitate sau un conflict de interese, dacă din actele solicitate rezultă încălcarea altor dispoziţii legale decât cele cu care a fost sesizat.

Pentru aceste, Înalta Curte constată că este fondat recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, va casa sentinţa atacată şi va respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 599/2017 din 13 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi respinge acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 5 martie 2020.