Regulator's challenge to its own staff pay regulations barred by one-year limit for individual acts; appeal over costs rejected as unfounded.

Şedinţa publică din data de 27 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea formulată reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară a chemat în judecată pe pârâta A. solicitând anularea ordinului nr. 22/15.04.2010 emis de CNVM pentru aprobarea Regulamentului nr. 10/15.04.2010 de modificare a Regulamentului nr. 4/2003 privind regimul şi prinicipiile remunerării membrilor şi personalului angajat al CNVM.

Totodată a solicitat şi anularea Regulamentului nr. 10/2010, Ordinului nr. 66/2007 al CNVM şi Regulamentului nr. 4/2007, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 577 din data de 22 februarie 2017 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii şi a respins acţiunea formulată de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară, în contradictoriu cu pârâta A. şi intervenienţii B., C., D., E., F., ca tardiv formulată.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 577 din data de 22 februarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs, reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

În susţinerea motivului de casare invocat, recurenta-reclamantă arată că hotărârea instanţei de fond este nelegală, întrucât aceasta a fost dată cu încălcarea şi/sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

1. Prima critică vizează nelegalitatea hotărârii primei instanţe, prin prisma admiterii excepţiei de tardivitate, ca urmare a aplicării greşite de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, recurenta arată că instanţa de fond, în mod nelegal şi netemeinic, a reţinut în considerentele hotărârii recurate, ca motivare a respingerii acţiunii, faptul că, faţă de dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, nu prezintă relevanţă caracterul actului administrativ contestat - normativ sau individual - prin prisma faptului că însăşi autoritatea emitentă solicită instanţei anularea actului administrativ iar, in aceasta situaţie, s-ar aplica termenul de 1 an prevăzut de textul invocat indiferent de caracterul actului a cărui anulare se solicita.

Contrar celor relevate de instanţa de fond, susţine recurenta că stabilirea caracterului normativ sau individual al actului administrativ contestat este esenţială şi determinantă în stabilirea aplicabilităţii termenului de 1 an prevăzut de către art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, deşi dispoziţiile invocate nu prevăd expres că textul se aplica doar actelor normative cu caracter individual, prin coroborarea textului art. 1 alin. (6) cu dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, reiese cu titlu de evidenţă că actele administrative ce au caracter normativ, nu sunt supuse aplicabilităţii unui termen de contestare.

Mai mult decât atât, având în vedere că dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 au caracter special, derogatoriu de la normele generale, prin care nu se instituie un termen privind contestarea actelor administrative, acestea sunt de strictă interpretare şi aplicare.

Pe cale de consecinţă, atâta timp cât dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instituie faptul ca "[...] actele administrative cu caracter normativ care se considera a fi nelegale pot fi atacate oricând", nefiind instituite limitări ale persoanelor ce pot solicita anularea acestora, în mod evident, aplicabilitatea acesteia intervine inclusiv în situaţia în care autoritatea emitentă are calitatea de reclamant.

2. A doua critică vizează nelegalitatea hotărârii recurate prin prisma interpretării eronate a dispoziţiilor art. 7 şi 9 din O.U.G. nr. 25/2002.

Afirmă recurenta că motivul principal pentru care instanţa de fond a considerat că actele administrative contestate au caracter individual este că "[...] regulamentele şi ordinele care se refera strict la salarizarea personalului propriu, acte emise de CNVM, sunt acte ce privesc personalul acestora (angajaţi ori membri), se aplica unei categorii strict determinate de persoane, fiind astfel acte administrative cu caracter individual", reţinând şi că temeiul de drept al emiterii acestora, respectiv art. 7 alin. (12) şi 13 din O.U.G. nr. 25/2002 indică natura de act administrativ individual.

Contrar argumentelor instanţei de fond, recurenta-reclamantă arată că faptul că actul normativ are o aplicabilitate mai restrânsă, nu îi conferă acestuia caracter individual, ci îşi păstrează caracterul de act administrativ normativ.

În acest sens arată că singura împrejurare în care actul administrativ poate fi considerat individual, este aceea în care, prin conţinutul său, va nominaliza expres persoanele care cad sub incidenţa sa, subiecţii fiind astfel individual determinaţi.

De asemenea, afirmă că însuşi Statutul CNVM reglementează expres şi limitativ, în art. 9, intitulat "Actele individuale emise de CNVM", care sunt actele cu caracter individual emise de aceasta autoritate, respectiv Deciziile, Ordonanţele, Atestatele si Avizele.

Pe cale de consecinţa, chiar dacă actele administrative contestate "au fost emise in baza art. 7 alin. (12) si (13) din O.U.G. nr. 25/2002, care vorbeşte despre regulamente proprii, regulamente care sunt diferite de regulamentele de la art. 8 al aceluiaşi act normativ" acest aspect nu îi instituie actului administrativ caracter individual, având in vedere ca legiuitorul nu a menţionat o asemenea diferenţă, actele administrative individuale fiind limitativ prevăzute de art. 9 ale ordonanţei antementionate.

Mai mult decât atât, afirmă recurenta, caracterul de acte administrative normative ale Ordinelor şi Regulamentelor CNVM, rezultă şi din cerinţa publicării acestora reglementată expres de Statutul CNVM în art. 7 alin. (15), potrivit căruia:

"Regulamentele si instrucţiunile emise de către CNVM sunt aprobate prin ordin al preşedintelui CNVM. Ordinul de aprobare va fi publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I. Textul integral al regulamentelor şi instrucţiunilor aprobate va fi publicat, pentru opozabilitate, în Buletinul CNVM".

Or, în mod evident, necesitatea publicării actului este instituită doar asupra actului administrativ normativ, având în vedere aplicabilitatea generală a acestuia, per a contrario, actele administrative individuale prevăd, în mod individual, destinatarii actului, aducerea la cunoştinţa a conţinutului fiind făcută prin comunicarea acestuia.

În susţinerea argumentelor prezentate în cadrul criticilor de nelegalitate, recurenta-reclamantă a invocat mai multe decizii de practică judiciară pronunţate de curţile de apel şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu referire la distincţia între actele administrative individuale şi cele având caracter normativ.

Se arată astfel, că un criteriu de distincţie stabilit de jurisprudenţă este acela al întinderii efectelor juridice pe care le produce actul administrativ şi al numărului destinatarilor săi.

Având în vedere acest criteriu, arată că în practica judiciară indicată s-a stabilit cu putere de lucru judecat că Ordinul CNVM nr. 4/2013 şi Regulamentul CNVM nr. 4/2013, prin care a fost modificat Regulamentul CNVM nr. 4/2003, reprezintă acte administrative normative, motiv pentru care, apreciază recurenta-reclamată că, mutatis mutandis, aceeaşi concluzie se conturează şi în ceea ce priveşte Ordinele CNVM nr. 22/15.04.2010 şi 66/21.06.2007, precum şi Regulamentele CNVM nr. 10/15.04.2010 şi nr. 4/21.06.2007, contestate în prezentul litigiu, ele reprezentând în fapt, acte administrative de modificare a Regulamentului nr. 4/2003, şi care astfel, au acelaşi caracter de act administrativ normativ.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă A., precum şi intimaţii-intervenienţi C., D., F. şi E. au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cererea de recurs prin prisma criticilor formulate, a actelor şi lucrărilor dosarului, precum şi a dispoziţiilor legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

1. Argumente de fapt şi de drept

Situaţia premisă de la care trebuie pornit în dezlegarea chestiunilor de drept supuse cenzurii instanţei de control judiciar constă în că reclamanta ASF, în calitate de succesoare a CNVM, solicită anularea a trei acte administrative pe care CNVM le-a emis în anul 2007 (Regulamentul nr. 4/21.06.2007), respectiv în anul 2010 (Ordinul nr. 22/15.04.2010 şi Regulamentul nr. 10/15.04.2010), temeiul de drept al acţiunii în contencios fiind reprezentat de dispoziţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care reglementează ipoteza în care autoritatea publică solicită instanţei de contencios administrativ anularea propriului act administrativ, intrat în circuitul civil, în lipsa revocării exprese până la acel moment.

Prin sentinţa recurată, instanţa de fond a admis excepţia tardivităţii formulării acţiunii şi a respins acţiunea ca atare.

Criticile de nelegalitate dezvoltate de recurenta-reclamantă în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., sunt structurate pe două aspecte juridice, analizate şi dezlegate de instanţa de fond în cadrul raţionamentului juridic relevat şi care a condus la pronunţarea soluţiei menţionate.

Cele două probleme de drept sunt reprezentate, pe de o parte, de clasificarea dihotomică a actelor administrative în acte administrative individuale şi acte administrative cu caracter normativ, iar pe de altă parte, de norma legală prevăzută de Legea nr. 554/2004 aplicabilă speţei, argumentaţia contradictorie a părţilor litigante vizând dispoziţiile art. 1 alin. (6) teza a II-a versus dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ.

Prima critică subsumată motivului de casare invocat vizează aplicarea greşită de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, din perspectiva caracterului normativ al actelor administrative a căror anulare se solicită, recurenta susţinând că acţiunea în contencios administrativ poate fi promovată oricând în cazul acestor acte, inclusiv în ipoteza prevăzută de art. 1 alin. (6) din legea menţionată.

Din motivarea sentinţei recurate, rezultă că în analiza demersului judiciar instanţa de fond a procedat mai întâi la stabilirea caracterului juridic al actelor administrative atacate, calificându-le ca fiind acte administrative individuale.

Astfel, primul argument juridic reţinut de instanţa de fond ca temei al respingerii acţiunii ca fiind tardiv formulată, constă în faptul că actele administrative atacate sunt acte administrative individuale deoarece acestea reglementează remunerarea membrilor CNVM şi a personalului angajat.

Având în vedere obiectul de reglementare al actelor administrative a căror anulare se solicită, Înalta Curte, luând în considerare criteriile de distincţie privitoare la întinderea efectelor juridice şi numărul destinatarilor lor, constată, în acord cu instanţa de fond că acestea vizează o categorie strictă şi determinată de persoane, efectele juridice nefiind aplicabile erga omnes.

În acest sens, Înalta Curte reţine că regulamentele şi ordinele care se referă strict la salarizarea personalului propriu, acte emise de CNVM, sunt acte ce privesc personalul acestora (angajaţi ori membri), se aplică unei categorii strict determinate de persoane, fiind astfel acte administrative cu caracter individual şi nu normativ.

De altfel, chiar recurenta-reclamantă afirmă în cererea de recurs că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a hotărât, în jurisprudenţa sa, că "distincţia între actele administrative individuale şi cele normative se realizează în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conţin reglementari cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţa de o persoană, sau uneori faţa de mai multe persoane, nominalizate expres în conţinutul acestor acte".

În acest context, instanţa de control judiciar constată că din prevederile legale şi regulamentare incidente, coroborate cu înscrisurile depuse la dosar, rezultă că subiecţii destinatari ai Regulamentului nr. 10/2010 sunt cei 7 (şapte) membrii ai organului de conducere CNVM (în prezent cei 9 membri ai ASF), iar obiectul de reglementare îl constituie doar două drepturi de natură pecuniară de care aceste persoane beneficiază la încetarea mandatului, respectiv la efectuarea concediului de odihnă.

De asemenea, Regulamentul nr. 4/2007 vizează remuneraţia membrilor CNVM şi a personalului angajat, încadrându-se în categoria actelor interne ale autorităţii publice, care este constituită la nivel central, cu sediul în Bucureşti, fără a avea reprezentare în teritoriu.

Prin urmare, astfel cum, în mod temeinic, a reţinut şi prima instanţă, este relevantă în dezlegarea cauzei şi Soluţia de principiu şi de unificare a practicii judiciare adoptată de secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în şedinţa Plenului judecătorilor din 22.10.2012, potrivit căreia "actele cu caracter intern ale autorităţilor şi instituţiilor publice, precum aprobarea structurii organizatorice, state de funcţii, regulamente de organizare şi funcţionare a instituţiei, sunt acte administrative individuale".

Or, actelor administrative atacate în prezentul litigiu de autoritatea reclamantă, cu atât mai mult li se relevă caracterul individual, în condiţiile în care prin acestea au fost reglementate doar aspectele legate de remunerarea membrilor aflaţi la conducerea instituţiei şi a personalului angajat în cadrul CNVM.

Pe de altă parte, faptul că destinatarii actelor nu sunt nominalizaţi expres în Regulamentele menţionate şi în Ordinele de aprobare, nu are relevanţă sub aspectul dovedirii caracterul individual, având în vedere că membrii CNVM/ASF sunt numiţi prin Hotărâre adoptată de Parlamentul României, în şedinţa comună a celor două camere, act care se publică în Monitorul Oficial al României şi care cuprinde numele celor 7 persoane numite pentru o perioadă determinată de timp.

În ceea ce priveşte referirile recurentei la dispoziţiile art. 7 alin. (15) din Statutul CNVM şi necesitatea publicării ordinului de aplicare în Monitorul Oficial trebuie observat faptul că acest articol se referă la regulamentele şi instrucţiunile emise de CNVM, astfel cum sunt acestea definite de art. 8, respectiv: "Regulamentele si instrucţiunile stabilesc norme şi reguli cu privire la aplicarea legilor specifice pieţei de capital, a pieţelor reglementate de mărfuri şi instrumente financiare derivate, organismelor de plasament colectiv, precum şi instituţiilor şi operaţiunilor specifice acestora", şi nu la regulamentele proprii privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi a personalului angajat.

Statutul CNVM face o distincţie clară între regulamentele emise de autoritate pentru aplicarea legilor specifice pieţei de capital, care sunt acte administrative cu caracter normativ pentru care există obligativitatea publicării în Monitorul Oficial şi regulamentele proprii privind regimul şi principiile remunerării membrilor şi a personalului angajat, acte ce se aplică unui număr restrâns de persoane, având caracter individual şi pentru care nu există cerinţe de publicitate prin intermediul Monitorului Oficial.

De altfel, la dosar nu a fost făcută dovada că Regulamentele contestate au fost publicate în Monitorul Oficial al României, în cuprinsul acestora fiind făcută menţiunea expresă că acestea intră în vigoare la data emiterii Ordinului Preşedintelui CNVM de aprobare a lor, fără a exista vreo dispoziţie cu privire la publicarea acestora.

În concluzie, Înalta Curte constată că, în mod temeinic, şi cu aplicarea corectă a legii, instanţa de fond a calificat actele administrative vizate de acţiunea în anulare, ca având caracter individual.

A doua critică susţinută de recurenta-reclamantă vizează aplicarea greşită de către instanţa de fond a prevederilor art. 1 alin. (6) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, cu referire la termenul în care ar fi putut fi promovată prezenta acţiune, în detrimentul dispoziţiilor art. 11 alin. (4) din aceeaşi lege, despre care afirmă că ar avea caracter special în raport cu prima normă legală.

Înalta Curte constată că, în fapt, între art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu există un raport de normă specială - normă generală, ci aceste texte de lege vizează două ipoteze diferite, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond.

Pe de o parte, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 are în vedere situaţia în care autoritatea emitentă a unui act administrativ unilateral solicită anularea acestuia. Acest text de lege face referire la actele administrative unilaterale, indiferent dacă acestea sunt individuale sau normative, iar, teza a II-a a acestui text de lege prevede că acţiunile prin care se solicită anularea unui act administrativ, chiar de către autoritatea care 1-a emis, se introduc în termen de 1 an de la data emiterii actului.

Pe de altă parte, art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în logica reglementării, (întregul articol stipulează momentele de care începe să curgă termenul de atacare a actului, toate ipotezele referindu-se la soluţionarea plângerii prealabile, lipsa soluţionării sau refuzul de soluţionare a unei cereri, deci existenţa unui conflict între o persoană vătămată de atitudinea unei autorităţi publice şi autoritatea publică), are în vedere situaţiile în care actul administrativ are caracter normativ şi este atacat de persoana vătămată de acesta, adică de destinatarul lui, şi nu de autoritatea emitentă, ipoteză în care acţiunea în anulare se poate formula oricând.

Or, temeiul juridic al acţiunii în contencios administrativ formulată de autoritatea reclamantă este art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, nicidecum art. 8 din aceeaşi lege, la care trebuie raportate dispoziţiile art. 11 alin. (1)-(4) referitoare la termenul de sesizare a instanţei cu o astfel de acţiune.

Dincolo însă de aceste consideraţii de ordin interpretativ, pe care instanţa de recurs le-a exprimat pentru a răspunde în concret la criticile formulate, Înalta Curte constată că argumentele susţinute de recurentă nu pot avea eficacitate juridică practică în speţă, în condiţiile în care, instanţa de control judiciar a confirmat în cele menţionate anterior, caracterul individual al actelor contestate.

Prin urmare, chiar şi în ipoteza teoretică susţinută de recurentă, cu referire la dispoziţiile legale aplicabile în analiza excepţiei tardivităţii, în mod evident, cele ale art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu sunt incidente, deoarece privesc actele administrative cu caracter normativ, nefiind aceasta ipoteza dedusă judecăţii în speţă.

În concluzie, Înalta curte constată că sentinţa instanţei de fond este apărată de orice critică de nelegalitate, ce poate fi subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., soluţia pronunţată fiind temeinică şi legală.

Totodată, luând act de solicitările intimaţilor-intervenienţi de obligare a recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată, Înalta curte constată că acestea sunt dovedite şi întemeiate, fiind îndeplinite cerinţele art. 453 alin. (1) raportate la cele ale art. 452 din C. proc. civ., urmând, în consecinţă, să le admită.

2. Temeiul legal al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru considerentele arătate, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat, cu obligarea recurentei-reclamante la plata chetuielilor de judecată către intimaţii-intervenienţi, constând în onorariul de avocat, în conformitate cu documentele justificative depuse la dosarul cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Autoritatea de Supraveghere Financiară împotriva sentinţei civile nr. 577 din data de 22 februarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă la plata sumei de 6566,36 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către intimaţii-intervenienţi E., C., D. şi F. şi la plata sumei de 6000 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către intimata-intervenientă B.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 februarie 2020.