Land ownership dispute: Appeal quashed and case remanded after lower courts improperly invalidated property title

Şedinţa publică din data de 24 iunie 2021

Deliberând asupra prezentei cauze şi văzând dispoziţiile art. 499 C. proc. civ., constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judeată.

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la 20 martie 2017, pe rolul Tribunalului Tulcea, sub nr. x/20.03.2017, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Maliuc a chemat în judecată pe pârâta Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva - Direcţia Silvică Tulcea solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, pârâta să fie obligată să-i lase în deplină proprietate şi posesie terenul în suprafaţă de 454,1981 ha, proprietatea reclamantei, cu consecinţa obligării pârâtei la desfiinţarea împrejmuirilor realizate.

La data de 3 aprilie 2017, reclamanta a formulat precizări, prin care a învederat că valoarea terenului revendicat, de 454,1981 ha, este în cuantum de 935.837,9 RON, arătând că nu cunoaşte valoarea exactă a împrejmuirilor, dar le estimează la 69.748 RON.

2. Sentinţa pronunţată, în primă instanţă, de Tribunalul Tulcea.

Prin sentinţa civilă nr. 274/26.02.2019, Tribunalul Tulcea, secţia civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea reclamantei, ca nefondată.

Împotriva acestei hotărâri a declarat apel reclamanta UAT Comuna Maliuc.

3. Decizia pronunţată, în apel, de Curtea de Apel Constanţa.

Prin decizia civilă nr. 15IC din 28 noiembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă, a fost respins, ca nefondat, apelul formulat în cauză.

4. Calea de atac exercitată în cauză.

Împotriva deciziei pronunţate de Curtea de Apel Constanţa a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Maliuc (în continuare U.A.T. Maliuc).

Prin cererea de recurs, reclamanta a formulat, în esenţă, următoarele critici:

1. În analiza titlurilor de proprietate nu a fost avut în vedere actul învocat de reclamantă în susţinerea acţiunii, anume Ordinul nr. 65/2012 emis de Prefectul Judeţului Tulcea, analiza instanţei fiind realizată din perspectiva dispoziţiilor Legii nr. 18/1991 (art. 33 şi art. 44), în mod exclusiv raportat la Decizia nr. 312/1991 a Prefecturii Judeţului Tulcea.

Sub acest aspect, consideră greşită examinarea realizată de instanţa de apel din perspectiva dispoziţiilor Legii nr. 18/1993 şi a cuprinsului Deciziei nr. 312/31.05.1991 potrivit căreia aceasta "se va realiza în raport cu fiecare parcelă în parte revendicată conform precizărilor reclamantei din cererea depusă la 03.07.2018 pentru a verifica dacă aceasta era menţionată în Decizia Prefectului nr. 312/1991 sau dacă îndeplinea condiţiile art. 33 sau 44 din Legea 18/1991", analiza care s-ar realiza numai cu privire la suprafeţele identificate de expertul judiciar ca fiind ocupate de pârâtă.

Motivaţia unei astfel de analize, raportate la un act care nu face obiectul acţiunii este greşită, întrucât aprecierea instanţei relativ la modul de reconstituire a islazului comunal, pretins bazată pe o serie de acte procedurale emanate de la reclamantă, potrivit cărora suprafeţele de islaz ar fi fost în administrarea comunei potrivit Legii nr. 18/1991 şi evidenţiate în Decizia nr. 312/1991 şi hotărârile de inventariere ale Consiliului Local Maliuc ori că islazul Comunei Maliuc a fost stabilit prin Decizia nr. 312/31.05.1991 şi că IECRNDD ar fi fost un simplu posesor care, oricum, nu mai exista la 31 mai 1991, iar terenul a fost transmis în proprietatea Comunei Maliuc constituie o interpretare eronată. Trebuia avut în vedere că, pentru suprafeţele revendicate, titlul de proprietate evocat pentru islazul comunei Maliuc are ca temei atât Decizia nr. 312/1991 (pentru suprafeţele atribuite la momentul respectiv, parte dintre ele existente în islazul comunal şi la momentul actual), cât şi Ordinul nr. 65/2012.

Recurenta precizează că titlul său de proprietate pentru suprafeţele care fac obiectul cauzei este reprezentat de Ordinul nr. 65/2012 al Prefectului Judeţului Tulcea, acesta fiind actul administrativ care stabileşte islazul comunei Maliuc şi constituie titlul în baza căruia a promovat acţiunea în revendicare.

Instanţa de apel a analizat fiecare suprafaţa de teren şi a verificat dacă aceasta este sau nu inclusă în Anexa 16 a Deciziei nr. 312/1991 şi în Registrul cadastral din 1985, identificând un număr de 4 situaţii intervenite, însă nu are nicio relevanţă dacă terenurile se regăseau în decizia din 1991 în condiţiile în care suprafeţele în discuţie fac obiectului Ordinului nr. 65/2012 care este un act de sine stătător, în baza căruia au fost intabulate suprafeţele de teren, iar, în măsura în care ar fi avut loc o compararea a titlurilor de proprietate (deşi nu există un astfel de titlu al statului) atunci analiza trebuia făcută în funcţie de prevederile Ordinului Prefectului nr. 65/2012 şi nu în raport de Decizia nr. 312/1991.

Deşi instanţa de apel precizează că analiza efectuată nu are în vedere stabilirea legalităţii sau valabilităţii actului administrativ (cu toate că analiza nu a fost efectuată în raport de Ordinul nr. 65/2012), fiind realizată doar o analiză pentru a compara preferabilitatea unuia din titlurile de proprietate invocate de părţi, în realitate instanţa de apel a stabilit nelegalitatea Deciziei nr. 312/1991 şi a Ordinului 65/2012.

Consideră că atâta timp cât nu s-a solicitat anularea ordinului ori deciziei, instanţa s-a substituit atribuţiilor Comisiei Judeţene de Fond Funciar şi a lipsit de eficienţă juridică o hotărâre a acestui organ şi, în consecinţă, un ordin de prefect ce reprezintă titlu de proprietate, deşi niciunul dintre acte nu a fost anulat. Cu toate acestea acţiunea în revendicare a fost respinsă, în condiţiile în care titlul de proprietate al Comunei Maliuc nu este desfiinţat şi produce efecte juridice.

Sunt criticate concluziile instanţei de apel care a procedat la analizarea titlului de proprietate al comunei Maliuc, prin raportate la cele 4 situaţii identificate, din perspectiva dispoziţiilor art. 33 şi 44 din Legea nr. 18/1991, recurenta prezentând istoricul reconstituirii dreptului său de proprietate asupra islazului comunal, începând cu anul 1991. Relativ la diferenţele de suprafeţe identificate de instanţa de apel, între 1985 şi 2012, recurenta a pretins că acestea sunt datorate faptului că registrele posesorilor/registrele cadastrale din 1985 erau întocmite ca urmare a unor zboruri fotogrametice, astfel că se făcea o interpretare la scală, fără identificare pe teren, iar în privinţa categoria de folosinţă a terenurilor (cu excepţia a 3 poziţii care la nivel de 1985 era apă şi stuf, dar care, datorită aluviunilor, au devenit pământ şi păşune şi nu fond forestier, şi a unei poziţii care era teren neproductiv devenită în timp păşune, deci nu fond forestier), toate terenurile erau, ca şi categorie de folosinţă, păşune, astfel că nu puteau face parte dintr-un amenajament silvic.

Este criticată motivaţia instanţei de apel, potrivit căreia s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile art. 33 sau ale art. 44 din Legea nr. 18/1991 în pofida faptului că, pentru Delta Dunării, IERCNDD (deşi nu este precursorul pârâtei, prin prisma anularii deciziei nr. 158/1991 a S.C. A. SA) este, prin asimilar,e o întreprindere Agricola de Stat (IAS), funcţionând după aceeaşi regulă, aceea de exploatare a terenului agricol. Apreciază că există, astfel, prezumţia legală potrivit căreia terenul aparţinea comunităţii locale, fiind cert că terenul nu era al statului şi avea categoria de folosinţă păşune, inclusiv în 1985, apreciind, pe cale de consecinţă, că sunt îndeplinite prevederile art. 44 din Legea nr. 18/1991, pentru terenuile provenite de la IERCNDD.

Susţine că UAT Maliuc este beneficiara Ordinului nr. 65/2012, care constituie titlu de proprietate, care a fost intabulat, iar pârâta a recunoscut proprietatea reclamantei, prin adoptarea HCJ nr. 1/2012, astfel încât singura posibilitate a intervenientului forţat de a obţine un drept de proprietate este anularea acestor acte, ori nu acesta constituie obiectul cauzei, iar, pe de altă parte, nici pârâta, nici intervenientul forţat (Statul Român) nu au făcut dovada unui drept de proprietate/drept de administrare în privinţa terenului revendicat.

Recurenta a susţinut nelegalitatea deciziei atacate şi din perspectiva modului de interpretare a normelor de drept material privind dreptul de proprietate al Statului.

Dacă în privinţa Comunei Maliuc, instanţa a analizat ca titlu de proprietate Decizia nr. 312/1991 şi nu OP nr. x/2012 şi a procedat la verificarea unor înscrisurilor ce au stat la baza emiterii titlului său de proprietate, în ceea ce priveşte titlul de proprietate al Statului, instanţa a avut în vedere exclusiv un drept de proprietate al statului izvorât din lege, fără nicio identificare expresă a suprafeţelor în vreun document, instanţa învocând, la modul general, Constituţia României, Codul Silvic, în sensul că pădurile aparţin statului. Concluziile instanţei de apel care face trimitere la Legea nr. 213/1998 nu poate reprezenta titlu de proprietate pentru stat în lipsa unui înscris ad probationem. Or, în cauză, trebuia să se facă dovada că terenurile revendicate au fost incluse în vreun amenajament silvic la data de 01.01.1990, dar şi anterior anului 2012.

Consideră greşită interpretarea dată de instanţa de apel dispoziţiilorînscrise în Codul silvic, în sensul că nu ar fi necesar vreun titlu de proprietate, întrucât pădurile aparţineau exclusiv statului şi că noţiunea de amenajament silvic nu viza obligativitatea existenţei unui document care să prevadă modul de gospodărire a terenurilor, incluse ca atare în fondul forestier al statului.

Chiar art. 1 din Codul silvic din 2008, prevede că aparţine statului totalitatea pădurilor, a terenurilor destinate împăduririi, a celor care servesc nevoilor de cultură, producţie sau administraţie silvică, a iazurilor, a albiilor pâraielor, a altor terenuri cu destinaţie forestieră şi neproductive, cuprinse în amenajamente silvice la data de 1 ianuarie 1990 sau incluse în acestea ulterior, ceea ce denotă că amenajamentul silvic nu numai că obliga la existenţa unui document, dar era necesar şi aprobarea acestuia, prin ordin de ministru.

Primul amenajament silvic este aprobat prin Ordinul Minstrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale nr. 150/13.03.2006 pentru aprobarea amenajamentului Ocolului Silvic Tulcea din cadrul Direcţiei Silvice Tulcea, adică nu exista la nivelul anului 1990, însă ordinul mentionat este unul intern, nepublicat şi inopozabil terţilor. S-a mai susţinut de recurentă că nici Ordinul, nici avizul CTAS nr. 44/16.02.2006 nu identifica niciun teren, iar celelalte documente depuse, respectiv amenajamente UP II Tudor Vladimirescu ce datează din 2009 sau studiul general Ocolul Silvic Tulcea din 2014 (ulterioare registrului cadastral al UAT Maliuc din 1985) sunt documente interne, unilaterale şi nu constituie titlu de proprietate.

De asemenea, concluzia potrivit căreia "dacă terenurile revendicate erau incluse în amenajamente silvice, în mod nejustificat, scoaterea acestora din aceste evidenţe trebuia realizată potrivit dispoziţiilor art. 27 alin. (2)-(3) din Legea nr. 8/1971, cel puţin până la schimbarea regimului politic sau până la abrogarea acesteia prin Legea nr. 72/2002 (abrogată şi aceasta prin Legea nr. 32/2019)" nu are susţinere în condiţiile în care până în anul 1990 nu era posibilă atribuirea în proprietatea unităţilor administrative-tcritoriale a păşunilor, ulterior, suprafeţele revendicate nu erau menţionate în Decizia nr. 312/1991, iar la momentul emiterii OP nr. x/2012, Legea nr. 8/1971 era abrogată şi, în plus, până la abrogare nu mai era aplicabilă. Consideră că relevant în cauză este faptul că terenul în discuţie nu avea, în anul 1985, categoria de folosinţă pădure, vegetaţie forestieră, şi nu a fost cuprins în vreun amenajament silvice până în 2006.

În drept, a fost invocat motivul de recurs prevăzut de art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., solicitându-se admiterea recursului, casarea deciziei atacate şi trimiterea cauzei, spre rejudecare, aceleiaşi instanţe.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Regia Naţională a Pădurilor Romsilva, prin Direcţia Silvică Tulcea, a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, întrucât majoritatea motivelor de recurs constituie reluarea celor învocate pe calea apelului.

Apreciază că, pentru terenurile care fac obiectul acţiunii, prin Ordinul prefectului nr. 65/2012 şi Decizia nr. 312/1991 nu se putea stabili că erau incidente dispoziţiile art. 33 şi art. 44 din Legea nr. 18/1991, pentru că aceste norme legale vizează terenurile provenite din foste izlazuri comunale, aflate în folosinţa CAP-urilor sau care fuseseră transmise fostelor IAS-uri şi care erau folosite ca păşuni, fâneţe şi arabil la data intrării în vigoarea legii fondului funciar.

Instanţa de apel a reţinut corect că, deşi ambele părţi au invocat, ca mod de dobândire al proprietăţii, legea, pârâta a dovedit, pentru intervenient, că legile în baza cărora a dobândit proprietatea sunt anterioare şi cu o forţă juridică superioară legii de reconstituire a proprietăţii invocate de reclamantă.

Întrucât dreptul de proprietate a ambelor părţi (al reclamantei şi al intervenientului forţat) derivă din lege, instaţa de apel a procedat corect la verificarea situaţiei juridice a terenurilor revendicate, anterior anului 1990.

Având ca temei de drept dispoziţiile Legii nr. 18/1991, instanţa de apel a procedat la verificarea suprafeţelor de teren care constituie izlazului comunal şi, implicit, includerea acestuia în domeniului privat al UAT Maliuc. Or, din înscrisurile analizate, care au sta la baza emiterii ordinului de prefect, nu rezultă dacă, pentru terenurile pentru care s-a solicita suplimentarea suprafeţelor menţionate în decizia 312/1991, sunt terenuri care s-au aflat în folosinţa cooperativelor agricole de producţie sau terenuri care au fost transmise unităţilor de stat, argumentul fiind că în urma măsurătorilor topografice au rezultat neconcordanţe între suprafeţele înscrise în anexa 14 validată şi cele măsurate.

Analiza din perspectiva îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 33 şi art. 44 din Legea 18/1991 s-a realizat pentru fiecare suprafaţă, identificată prin expertiza dispusă în cauză, ca fiind ocupată de către pârâtă. Din prezentarea celor 20 de suprafeţe revendicate s-au identificat 4 situaţii referitoare la situaţia juridică - terenuri care se regăsesc în anexa 14 a decizie 312/1991, dar nu se regăsesc în registrul cadastral din 1985; terenuri care se regăsesc în registrul cadastral din 1985, dar nu se regăsesc în anexa 14 a decizie 312/1991; terenuri care nu se regăsesc în anexa 14 a decizie 312/1991 şi nici în registrul cadastral din 1985 şi terenuri care se regăsesc în anexa 14 a decizie 312/1991 şi în registrul cadastral din 1985. Pentru fiecare din aceste situaţii instanţele au constat că nu sunt aplicabile dispoziţiile legale invocate pentru trecerea acestora în domeniul privat al UAT Maliuc, întrucît din menţiunile registrului cadastral din 1985 nu rezultă că, având categoria de folosinţă păşune, terenurile s-au aflat în folosinţa cooperativelor de producţie sau au fost transmise unităţilor de stat şi că, la data intrării în vigoare a Legii 18/1991, acestea ar fi fost folosite ca păşuni, fâneţe şi arabil.

Analizând dreptul de proprietate a statului român, instanţele au analizat evoluţia legislaţiei privind fondul forestier proprietate publică de stat şi modalităţile prin care se face dovada apartenenţei unei suprafeţe de teren la fondul forestier, fiind suficientă dovada făcută în sensul înglobării unor terenuri, parcele, loturi într-un amenajament silvic în măsura în care existau repere cadastrale de identificare, dar şi documentaţia legală de preluare.

Apreciază nefondată susţinerea recurentei, potrivit căreia nu ar exista vreun titlu de proprietate care să ateste dreptul de proprietate al statului, de vreme ce regimul juridic al domeniului public al statului este reglementat prin acte normative şi nu prin titluri de proprietate emise de prefecturi.

Instanţa de apel, în interpretarea normelor de drept, a statuat corect în sensul că terenurile revendicate au avut ca posesor anterior anului 1990 fie Ocolul Silvic Maliuc, fie IECRNDD Independenţa/1 Mai/Maliuc, unităţi care administrau fond forestier şi este evident că nici în anul 1985 diferenţele care fac obiectul revendicării nu aparţineau cooperativelor de producţie şi nu erau exploatate ca păşuni.

Terenurile administrate în prezent de Regia Naţională a Pădurilor-Romsilva, situate pe raza administrativă a UAT Maliuc, care fac obiectul litigiului, au intrat în proprietate publică a statului român ca efect al actelor normative anterioare datei de 1.01.1990, fiind declarate, prin Constituţie, proprietate publică de stat, făceau parte din fondul forestier naţional şi erau fiind înregistrate în registrul cadastral din 1985 şi în amenajamentele silvice.

Legea nr. 18/1991 a statuat principiul reconstituirii dreptului de proprietate asupra izlazurilor comunale, adică a recunosterii dreptului de proprietate privată UAT -urilor asupra suprafeţelor de teren cu destinaţia păşune/izlaz, în limitele pe care le-au avut anterior anului 1990, înregistrate în registrele cadastrale şi avute în folosinţă, raţionament avut în vedere de instanţa de apel concluziile cu ocazia interpretării şi aplicării dispoziţiilor art. 33 şi art. 44 din Legea nr. 18/1991.

Intimatul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor Publice, prin Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Tulcea, a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

A susţinut că, prin Ordinul Prefectului nr. 65/29.02.2012, a fost trecută în proprietatea privată a comunei Maliuc suprafaţa de 1786,187 ha păşune - izlaz comunal, amplasat în parcele înscrise în anexă 14 cf. H.G. nr. 890/2005 şi validat prin HCJ 1/18.01.2012. Amenajamentele silvice în conformitate cu prevederile Codului silvic, anterior Legii nr. 26/1996 privind codul silvic (art. 5), identifică terenurile care fac parte din fondul forestier naţional, iar, potrivit art. 16 din acelaşi act nornativ, acestea constituie bază a cadastrului forestier şi titlu de proprietate al statului.

Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, în vigoare, defineşte fondul forestier naţional ca fiind totalitatea pădurilor, a terenurilor destinate împăduririi, a celor care servesc nevoilor de cultură, producţie sau administraţie silvică, a iazurilor, a albiilor pâraielor, a altor terenuri cu destinaţie forestieră şi neproductive, cuprinse în amenajamente silvice la data de 1 ianuarie 1990 sau incluse în acestea ulterior, în condiţiile legii, constituie, indiferent de natura dreptului de proprietate.

Astfel, terenurile cuprinse în amenajamentele silvice la data de 01.01.1990 fac parte din fondul forestier naţional.

Consiliul Local Maliuc a întabulat, prin schimbarea destinaţiei şi a categoriei de folosinţă o suprafaţa de 454,1981 ha care sunt, în fapt, terenuri cu vegetaţie forestieră şi fac parte din fondul forestier naţional, în domeniul public al statului şi administrarea RNP -Romsilva prin Direcţia Silvică Tulcea - B..

Potrivit art. 6 alin 1 din Codul Silvic, fondul forestier naţional este supus regimului silvic şi, indiferent de forma de proprietate (publică a statului, publică/privată a unităţilor administrativ teritoriale, privată a persoanelor fizice/juridice -art. 7), este interzisă reducerea suprafeţei fondului forestier naţional astfel cum se prevede în cuprinsul art. 35.

Articolul 34 alin. (1) din Codul Silvic arată, în mod expres, că terenurile forestiere proprietate publică a statului nu fac obiectul constituirii dreptului de proprietate sau al vreunui dezmembrământ al acestuia.

În conformitate cu prevederile Legii nr. 18/1991, consiliile locale erau îndreptăţite să solicite în temeiul art. 32 terenurile provenite din fostele izlazuri comunale -pajişti şi arabil care s-au aflat în folosinţa fostelor CAP-uri şi care, prin efectul legii, treceau în proprietatea privată a comunelor şi administrarea primăriilor urmând a fi folosite ca păşuni comunale. Conform art. 40 din acelaşi act normativ, terenurile provenite din fostele izlazuri şi care au fost transmise unităţilor de stat folosite ca păşuni, fânete sau arabil se transmiteau prin efectul legii în proprietatea comunelor. Articolul 2 lit. b) din Legea nr. 18/1991 defineşte, ca teren cu destinaţie forestieră, terenul cuprins în amenajamentele silvice, iar conform art. 5 din acelaşi act normativ, făceau parte din domeniul public de interes naţional, fiind scoase din circuitul civil. Articolul 34 din acelaşi act normativ arata expres că fac parte din terenurile proprietate a statului terenurile forestiere înregistrate ca atare în amenajamentele silvice la data de 01.01.1990.

Nici o reglementare din cuprinsul Legii fondului funciar, în vigoare la data emiterii Ordinului Prefectului nr. 65/2012, nu permitea transmiterea în proprietatea privată a comunei Maliuc a unei suprafeţe de teren situată în fond forestier.

Prin Ordinul Prefectului nr. 65/2012 se arăta că "având în vedere cererea formulată de Primăria comunei Maliuc şi ţinând cont de Hotărârea nr. 1/2012 adoptată de Comisia Judeţeană pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor prin care a fost revalidată anexa 14" ordonă "trecerea în proprietatea privată a suprafeţei de 1786,187 ha păşune - izlazul comunal pentru comuna Maliuc, jud. Tulcea, amplasat în tarlalele şi parcele înscrise în tabelul anexat". Coroborând datele se pot observa diferenţe semnificative între suprafaţa întabulată şi suprapunerile constate iniţial la realizarea documentaţiei cadastrale şi suprafeţele înscrise în Registrul cadastral al comumei Maliuc, din anul 1985.

Se poate remarca că suprafeţele nu corespund cu înscrierile din Registrul cadastral, că prin anexa 14 Comisia Locală UAT Maliuc a trecut suprafeţe mult mai mari care includ fond forestier, documentaţia cadastrală fiind întocmită după efectuarea în teren a măsurătorilor la indicaţia Primăriei Maliuc (proces-verbal din 18.04.2011).

În anul 1970 fondul forestier al B. a trecut în administrarea Centralei Deltei Dunării (Hotărârea 528/1970 privind înfiinţarea Centralei Delta Dunării), iar următoarea amenajare a fondului forestier al ocolului silvic s-a făcut în anul 1987. La această amenajare organizarea teritorială a fondului forestier a fost modificată, iar fondul forestier din zona Deltei Dunării era administrat, în urma Decretului nr. 378/1983 al Consiliului de Stat, de Centrala Deltei Dunării (C.D.D.), prin cele cinci întreprinderi de Exploatare şi Conservare a Resurselor Naturale din Delta Dunării (I.E.C.R.N.D.D.) după cum urmează:

Din cuprinsul deciziei nr. 312/1991 a Prefecturii Tulcea reiese că, potrivit procesului-verbal din 14 aprilie 1991 şi anexa 16, se constată stabilirea izlazului comunal în suprafaţă totală de 1438,71 ha, iar Comisia Judeţeană validează parţial propunerea şi stabileşte izlazul comunal Maliuc în suprafaţă de 1371,5 ha din care IECRNDD 1 mai 882,35 ha categoria de folosinţă păşune şi IECRNDD Independenţa 72,22 ha categoria de folosinţă păşune.

Prin schimbarea destinaţiei, terenurile deţinute la data emiterii deciziei nr. 312/17.05.1991, de către IECRNDD 1 Mai şi IECRNDD Independenţa care erau din 1.03.1991 în proprietatea S.C. A. S.A. având destinaţia pădure, sunt constituite, ca izlaz communal, cu categoria de folosinţă păşune, în proprietatea comunei Maliuc. Deşi procesul-verbal şi planul de situaţie fac parte integrantă din decizie, aceste înscrisuri nu au fost comunicate. La art. 4 se arată că punerea în posesie se va face pe baza planului de situaţie şi a anexelor privind repartizarea pe sate a izlazului.

Existând diferenţe între decizia iniţială de reconstituire a izlazului comunal şi modificările aduse ulterior în anul 2012 faţă de înregistrările din registrul cadastral anului 1985, intimata a apreciat că reclamanta UAT Maliuc nu era legal îndreptăţită la reconstituirea izlazului comunal. Or, din analiza înscrisurilor prin care s-a dispus reconstitiuirea izlazului comunal Maliuc se observă că au fost atribuite suprafeţe de teren care niciodată nu au fost în administrarea comunei Maliuc, care nu au avut destinaţia păşune, însă pe care, acum, recurenta le revendică.

Prin Ordinul nr. 65/2012, contrar legii, a fost trecut un bun din proprietatea publică a statului în proprietatea privată a comunei, deşi nu exista o hotărâre de guvern în acest sens, aşa cum cer prevederile articolului 7 lit. e) şi ale) articolului 8 aliniat 1 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, împrejurarea că nu există o astfel de hotărâre de guvern rezultă din faptul că la rubrica situaţia juridică actuală nu este menţionată un astfel de act administrativ. Cu adresa nr. x/15.12.2011 Instituţia Prefectului Tulcea comunică Primăriei Maliuc că în urma verificărilor efectuate solicită reanalizarea propunerii de validare a izlazului comunal, ceea ce denotă că la data emiterii ordinului de reconstituire izlaz comunal atât prefectura cât şi UAT Maliuc cunoşteau situaţia juridică a terenurilor şi că există suprapuneri cu fondul forestier proprietate de stat.

Amenajamentele silvice anterioare anului 1990 atestă apartenenţa terenurilor revendicate la fondul forestier naţional proprietate publică, inventariat ca atare în domeniul public al statului şi dovedite cu extrase din registrul cadastral, în cuprinsul cărora terenurile figurează cu destinaţia pădure. Astfel, aceste amenajamentele silvice atestă că, atât anterior, cât şi în prezent, suprafeţele de teren au fost incluse în mod ilegal în domeniul privat al UAT Maliuc, acestea fiind terenuri forestiere.

5. Procedura de filtru.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 8 aprilie 2021 completul de filtru a admis în principiu recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Maliuc împotriva deciziei civile nr. 151/C din 28 noiembrie 2019 a Curţii de Apel Constanţa, secţia I civilă şi a fixat termen de judecată a recursului la 20 mai 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte va constata că recursul declarat este fondat, având în vedere considerentele care succed:

Preliminar, se impune a fi subliniat faptul că recursul reprezintă o cale de atac extraordinară, a cărui trăsătură esenţială, înscrisă în partea introductivă a art. 488, alin. (1) din C. proc. civ., este aceea că permite un control judiciar limitat la aspectele de nelegalitate (a deciziei atacate pe această cale) care sunt susceptibile de încadrare în cazurile de casare reglementate prin pct. 1- 8 ale textului legal evocat. Aşadar, în lumina exigenţelor care rezidă din menţionatele reglementări legale imperative, instanţa de recurs nu poate analiza aspectele pe care părţile, ce promovează această cale de atac, înţeleg să le invoce cu depăşirea limitelor în care este permis controlul judiciar, respectiv acele critici care tind la reinterpretarea probelor sau scot în evidenţă lipsa de temeinicie a judecăţii realizate de instanţa ierarhic inferioară.

Aşadar, având în vederea aceste rigori legale ce impun judecata recursului, Înalta Curte va reţine că nu vor putea forma suportul unei analize, în această etapă procesuală, aspectele expuse de recurentă, dar nici apărările semnalate de intimaţi relativ la modul în care instanţa de apel a analizat probele şi a fost stabilită situaţia de fapt în etapele procesuale anterioare.

Motivul de recurs, încadrat în cazul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care se invocă aplicarea şi interpretarea greşită a normelor de drept material în legătură cu soluţia dată acţiunii în revendicare, este fondat, întrucât concluziile instanţei de apel sunt eronate şi în contradicţie cu regulile clasice de comparare a titlurilor exhibate în soluţionarea acţiunii în revendicare.

În considerentele deciziei pronunţate în cauză, plecând de la definiţia acţiunii în revendicare desprinsî din conţinutul art. 563 C. civ., instanţa de apel a reţinut că această acţiune presupune compararea titlurilor exhibate de către părţi ori a modului de dobândire a proprietăţii. Cum în cauză, atât reclamanta, cât şi intervenientul forţat au pretins existenţa unui mod de dobândire a dreptului de proprietate asupra terenurilor care fac obiectul revendicării, respectiv reclamanta a pretins că doar ea deţine un titlu de proprietate, constând în Ordinul prefectului nr. 65/29.02.2012, iar intervenientul a susţinut că titlul său de proprietate rezultă din lege şi amenajamentele silvice existente încă din 1954, instanţa de apel a apreciat a fi necesar, asemenea instanţei de fond, de a se compara modurile de dobândire a proprietăţii de către părţi şi titlurile învocate de acestea, pentru a se stabili titlul preferabil în cauză.

Din perspectiva analizării preferabilităţii dreptului de proprietate al vreuneia dintre părţile litigante, Curtea de Apel a apreciat necesitatea identificării temeiul în drept pe care s-a fundamentat Ordinul nr. 65/29.02.2012 al Prefectului Judeţului Tulcea, examinare realizată şi de către instanţa de fond, dar contestată în apel, analiză apreciată a fi necesară nu pentru a stabili legalitatea sau valabilitatea acestui act administrativ, ci pentru a compara preferabilitatea unuia din titlurile de proprietate invocate de părţi. Tot în analiza caracterului preferabil al unuia din modurile de dobândire a proprietăţii, instanţa de apel a reţinut necesitatea verificării existenţei unui drept anterior de proprietate al statului, justificat de norme legale, pretins de entitatea pârâtă.

Procedând la o atare examinare şi observând că emiterea Ordinului nr. 65/29.02.2012 a avut la bază cererea formulată de comuna Maliuc pentru suprafaţa de 1786,187 ha izlaz comunal, precum şi art. 33 şi 44 din Legea nr. 18/1991, instanţa de apel a reţinut că dispoziţiile Legii nr. 18/1991 au constitui temeiul de drept care ar fi justificat o reevaluare a izlazului comunal şi, implicit, a domeniului privat al Comunei Maliuc, în considerarea cărora a apreciat oportun ca analiza să fie realizată în raport de fiecare parcelă revendicată, pentru a se verifica dacă acestea au fost menţionate iniţial în Decizia Prefectului nr. 312/31.05.1991 privind stabilirea izlazului comunal sau dacă îndeplineau condiţiile art. 33 sau 44 din Legea nr. 18/1991.

Verificând, în concret, dacă fiecare suprafaţă de teren este sau nu inclusă în anexa 16 a Deciziei nr. 312/1991 şi în Registrul agricol din 1985, instanţa de apel a identificat un număr de 4 situaţii intervenite, dezvoltate în cuprinsul considerentelor deciziei pronunţate, pe care le-a examinat din perspectiva îndeplinirii condiţiilor legale pentru trecerea în proprietatea privată a comunei, prevăzute de art. 33 şi 44 din Legea nr. 18/1991, respectiv dacă aceste suprafeşe au fost în folosinţa cooperativelor agricole de producţie sau au fost transmise unităţilor de stat, iar la data intrării în vigoare a Legii nr. 18/1991 au fost folosite ca păşuni, fâneţe şi arabil. Astfel, reţinând că din înscrisurile care au stat la baza emiterii Ordinului prefectului nr. 65/2012 nu rezultă dacă terenurile pentru care s-a solicitat suplimentarea suprafeţelor de teren menţionate în Decizia Prefectului nr. 312/1991 sunt terenuri care s-au aflat în folosinţa cooperativelor agricole de producţie sau terenuri care au fost transmise unităţilor de stat, instanţa de apel a concluzionat, în raport de fiecare situaţie identificată şi categoria de folosinţă stabilită, în sensul neîndeplinirii condiţiilor legale pentru trecerea terenurilor în proprietatea privată a comunei Maliuc. În contextul analizat, instanţa de apel a statuat că reclamanta nu a făcut dovada dobândirii unui drept de proprietate asupra suprafeţelor revendicate anterior anului 2012, când a fost emis Ordinul prefectului nr. 65/2012.

Ulterior verificării modului de dobândire a proprietăţii de către intervenientul forţat, Statul român, urmare a examinării actelor normative care s-au succedat în timp, Curtea de Apel a reţinut că dreptul de proprietate al statului nu rezultă din înscrisuri doveditoare, ci din lege, respectiv Constituţia României şi Legea nr. 213/1998, coroborat cu înscrierea terenurilor, care fac obiectul revendicării, în amenajamente silvice la data de 01.01.1990, sens în care a concluzionat că titlul Statului este preferabil celui invocat de reclamantă, respectiv Ordinul Prefectului nr. 65/2012 şi Decizia Prefectului nr. 312/1991, atât timp cât nu s-a dovedit că erau îndeplinite condiţiile legale prevăzute în temeiul cărora au fost emise, respectiv art. 33 şi 44 din Legea nr. 18/1991, pentru includerea acestor suprafeţe în domeniul privat al comunei.

Raţionamentul expus în considerentele deciziei pronunţate relevă împrejurarea că, deşi instanţa de apel afirmă că analizează mecanismul juridic de stabilire a provenienţei titlurilor de proprietate exhibate în cauză în scopul comparării preferabilităţii unui din titlurile de proprietate invocate de părţi, în realiate procedează la verificarea concretă a legalitaţii titlului eliberat reclamantei ca urmare a derulării procedurii de reconstituire a dreptului de proprietate derulate în baza prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991.

Sub acest aspect, criticile formulate de recurenta-reclamantă se vădesc a fi întemeiate în condiţiile în care instanţa de apel, confirmând soluţia Tribunalului, a pornit de la premisa greşită că poate verifica, în cadrul acţiunii în revendicare, valabilitatea titlului de proprietate exhibat de reclamantă, cu consecinţa înlăturării acestuia şi acordării preferabilităţii titlului evocat de intervenientul forţat, Statul român.

Din perspectiva modalităţii învestirii primei instanţe de către reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Maliuc, Înalta Curte constată că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie două solicitări ale reclamantei, respectiv cea care se subscrie unei acţiuni în revendicare, privind obligarea pârâtei Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva - Direcţia Silvică Tulcea de a-i lasa în deplină proprietate şi posesie terenul în suprafaţă de 454,1981 ha şi cea de a doua pretenţie vizând obligarea pârâtei la desfiinţarea împrejmuirilor realizate.

În motivarea acţiunii, în esenţă, reclamanta a arătat că în privinţa terenului revendicat, deţine un titlu de proprietate constând în Ordinul Prefectului nr. 65/29.02.2012, prin care a fost trecută în proprietatea privată a comunei Maliuc suprafaţa totală de 1786,187 ha păşune-izlaz comunal, sens în care a susţinut că, în baza titlului de proprietate exhibat, a intabulat suprafeţele înscrise în Ordinul nr. 65/2012, în timp ce pârâta ocupă terenul în mod abuziv, fără a deţine vreun drept de proprietate asupra bunului revendicat.

Prin notele de şedinţă din 26.01.2018, depuse faţă de acţiunea în revendicare formulată de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Maliuc, pârâta Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, Direcţia Silvică Tulcea a solicitat respingerea acţiunii şi a arătat că terenul litigios a fost cuprins în amenajamente silvice la data de 1.01.1990, face parte din fondul forestier naţional, fiind din domeniul public al statului, aflat în administrarea R.N.P. Romsilva. A pretind că nicio reglementare din cuprinsul Legii nr. 18/1991, în vigoare la data emiterii Ordinului Prefectului nr. 65/2012, nu permitea transmiterea în proprietatea privată a comunei Maliuc a unei suprafeţe de teren, situată în fondul forestier naţional şi nici ulterior nu a fost emisă, în privinţa terenului litigios, vreo hotărâre de guvern prin care să se fi dispus trecerea acestuia din proprietatea publică a statului în proprietatea privată a comunei Maliuc în conformitate cu prevederile Legii nr. 213/1998 . S-a mai susţinut că suprafaţele de teren revendicate nu corespund cu menţiunile din registrul agricol şi că acestea nu au avut destinaţia de păşune.

Intervenientul forţat, Statul român, prin Ministerul Finanţelor Publice, introdus în cauză la termenul de judecată din 06 iunie 2018, prin întâmpinarea formulată a solicitat respingerea acţiunii, ca nefondată, susţinând că terenul revendicat este cuprins în amenajamentele silvice la data de 1.01.1990 şi face parte din fondul forestier naţional. A pretins că reclamanta a intabulat, prin schimbarea destinaţiei şi a categoriei de folosinţă, suprafaţa de 454,1981 ha care este, în fapt, teren cu vegetatie forestieră şi face parte din fondul forestier naţional şi din domeniul public al statului.

Acestea sunt elementele de configurare ale cererii de chemare în judecată, precum şi a apărărilor formulate în cauză.

Aşadar, în cadrul demersului judiciar declanşat în cauză, reclamanta a pretins că deţine calitatea de proprietar în baza Ordinului Prefectului nr. 65/2012 emis în urma parcurgerii procedurii reglementate de dispoziţiile Legii nr. 18/1991, prin care a fost trecută în proprietatea privată a comulei Maliuc, cu respectarea condiţiilor legale, suprafaţa totală de 1786,187 ha păşune-izlaz comunal.

Referitor la aspectele de ordin procesual din prezenta cauză, se constată că, faţă de cererea principală cu care reclamanta a învestit instanţa de fond, pârâta R.N.P. - Romsilva, prin Direcţia Silvică Tulcea - Ocolul Silvic Tulcea, prin intermediul "notelor scrise", iar intervenientul forţat Statul român, prin Ministerul Finanţelor Publice, prin intermediul întâmpinării, au formulat apărări raportat la acţiunea în revendicare promovată de reclamantă, fără ca aceştia să formuleze vreo cerere, din perspectiva limitelor de învestire a Tribunalului, cu caracter reconvenţional, prin care să fi contestat legalitatea titlului de proprietate exhibat de reclamantă în susţinerea acţiunii sale.

Astfel, faţă de limitele învestirii primei instanţei, se vădeşte a fi nelegală concluzia instanţei de apel care, sub apanajul comparării preferabilităţii unuia din titlurile de proprietate invocate de părţi, a statuat, din perspectiva verificării înteprinse, asupra nelegalităţii reconstituirii izlazului comunal în favoarea reclamantei din perspectiva neîndeplinirii condiţiilor legale prevăzute de art. 33 şi 44 din Legea nr. 18/1991.

Modalitatea procesuală prin care instanţele fondului au înlăturat, ca nelegale, actele care au stat la baza titlului de proprietate al reclamantei, urmare a verificării legalităţii procedurii de emitere a Ordinului Prefectului nr. 65/2012 şi a Deciziei Prefectului nr. 312/1991, din perspectiva îndeplinirii condiţiilor legale prevăzute de dispoziţiile legale în temeiul cărora titlul de proprietate fost eliberat reclamantei, în raport de circumstanţele factuale care vizau înscrierile din registrul agricol şi categoria de folosinţă a terenurilor, stabilită în urma probatoriului administrat în prezenta cauză, este contrară limitelor învestirii lor. Aşa fiind, în lipsa unei cereri de contestare a legalităţii titlului exhibat în cauză de reclamantă şi a actelor emise în derularea procedurii legale care au condus la emiterea acestuia, soluţionarea acţiunii în revendicare nu poate fi soluţionată în sensul raţionamentului expus în cuprinsul deciziei recurate, de vreme ce înlăturarea efectului actului exhibat de reclamantă în demersul său judiciar nu putea fi realizat decât urmare a unei cereri prin care să se fi solicitat nulitatea acestuia.

Aşadar, în lipsa unei asemenea solicitări, argumentele în fapt şi în drept evocate în cauză de intimaţi, care ar putea sprijini o cerere în nulitate, expres formulată, nu puteau fi analizate în limitele cadrului procesual configurat de reclamantă, prin cererea de chemare în judecată, întrucât acestea exced acţiunii în revendicare, care presupune doar comparatea titlurilor invocate de părţi, iar nu şi verificarea valabilităţii acestora, ipoteza din urmă fiind specifică doar unei cereri, distincte, în nulitate.

În atare condiţii, apărarea intimaţilor referitoare la nelegalitatea reconstituirii dreptului de proprietate în favoarea reclamantei, motivat de regimul juridic al terenului şi nerespectarea categoriei de folosinţă a fostei proprietăţi, nu putea fi examinată de vreme ce asemenea argumente se circumscriu unor aspecte de nelegalitate a titlului invocat de reclamantă şi care nu puteau fi analizate în limitele cadrului procesual configurat de reclamantă prin cererea de chemare în judecată.

Cum nici pârâta şi nici intervenientul forţat nu au formulat o asemenea cerere, argumentele acestora privind nelegalitatea reconstituirii izlazului comunal al comunei Maliuc, în favoarea reclamantei, prin Ordinul nr. 65/2012 au fost în vedere, în mod greşit, de instanţele anterioare.

Prin urmare, în condiţiile în care reclamanta s-a prevalat de un titlu valabil, neanulat în cadrul unei proceduri desfăşurate pe cale separată şi în contextul în care, în cadrul prezentei acţiuni, nu a fost formulată vreo cerere, cu caracter reconvenţional, prin care să se conteste actele emise în derularea procedurii legale care au condus la emiterea Ordinului Prefectului nr. 65/2012, în cuprinsul căruia au fost constatate ca fiind întrunite condiţiile legale pentru trecerea terenurilor în domeniul privat al Comunei Maliuc, judecarea acţiunii în revendicare trebuia realizată în aceste limite de învestire şi raportat la premisa sus menţionată, a unui titlu valabil exhibat.

Printr-o altă critică, încadrată în cazul de casare înscris în art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a pretins greşita aplicare şi interpretare a normelor de drept material cu referire la dreptul de proprietate exhibat de Statul român, critică care, şi aceasta, se vădeşte a fi întemeiată

În cadrul acţiunii în revendicare de faţă, intervenientul Statul român, a învocat, la rândul său, un drept de proprietate, susţinând că acesta derivă din lege şi, că, la data de 01.01.1991 suprafeţele revendicate se aflau în posesia ocolului silvic, fiind incluse în amenajamente silvice.

Relativ la titlul de proprietate opus, în cadrul acţiunii în revendicare, de intervenientul forţat Statul român, în urma examinării actelor normative care s-au succedat în timp, instanţa de apel a reţinut că titlul Statului român derivă din lege, respectiv din Constituţia României din 1965, 1991 (revizuită în 2003), Legea nr. 213/1998 şi Codurile silvice anterioare şi cel actual, coroborat cu împrejurarea, dovedită, că suprafeţele revendicate, având destinaţie forestieră, erau incluse, la data de 01.01.1991, în amenajamente silvice şi fac parte din domeniul public al statului.

Cadrul constituţional şi actele normative la care instanţa de apel a făcut referire conţin dispoziţii cu caracter normativ general care, însă, nu pot, prin ele însele, să dea naştere unor raporturi juridice concrete, de vreme ce, în realitate, "legea", în sens de act normativ, fixează doar cadrul juridic general şi nu poate fi, prin ea însăşi, izvorul concret al unui raport juridic şi temeiul dobândirii unui drept.

Situaţiile în care legea este considerată ca mod de dobândire a dreptului de proprietate publică sau privată cuprind fapte juridice în sens restrâns, existând, astfel, posibilitatea în care prin voinţa legiuitorului sau în forma declaraţiei legii să se poată stabili apartenenţa unui bun la domeniul public, în sensul de a se prevedea expres, în cuprinsul unui act normativ sau a unui act individual, că anumite categorii de bunuri, individul determinate, aparţin domeniului public.

Acestă din urmă ipoteză nu se regăseşte în speţă în privinţa terenurilor litigioase, în privinţa cărora intimaţii au pretins că aparţin domeniului public şi fac parte din fondul forestier naţional. Nici Constituţia din 1991(revizuită), nici Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar ori Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia şi nici Codurile silvice care s-au succedat nu stabilesc că terenurile incluse în fondul forestier naşional bunuri ar constitui obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi, deci, nu recunosc Statului român un drept de proprietate asupra acestor bunuri. În aceste condiţii, nu se poate susţine cu temei că acel cadru normativ evocat de instanţa de apel în cuprinsul considerentelor deciziei pronunţate ar constitui, prin el însuşi, un titlu de proprietate valabil, care să fie opus în cadrul acţiunii în revendicare, în lipsa întocmirii unor acte juridice ulterioare, necesare punerii în aplicare concretă a normelor cu caracter general şi al realizării unor operaţiuni de delimitare şi determinare a apartenenţei bunurilor la domeniului public al statului.

Sub acest aspect, analizând dintr-o perspectivă istorică regimul juridic al terenurilor forestiere care fac parte din domeniul public, atât în Constituţia din 13 aprilie 1948 (art. 6), cât şi în Constituţia Republicii populare din România din 1952 (art. 7) şi în Constituţia Republicii Socialiste România din 1965 (art. 7) se menţiona, astfel cum sublinia şi instanţa de apel, că "Bogăţiile de orice natură ale subsolului, minele, terenurile din fondul funciar de stat, pădurile, apele, izvoarele de energie naturală, fabricile şi uzinele, băncile, gospodăriile agricole de stat, staţiunile de maşini şi tractoare, căile de comunicaţie, mijloacele de transport şi telecomunicaţii de stat, fondul de stat de clădiri şi locuinţe, baza materială a instituţiilor social-culturale de stat aparţin întregului popor, sînt proprietate de stat".

Ulterior, în Constituţia din 1991, pădurile nu s-au mai inclus în enumerarea bunurilor ce constituie proprietate publică, însă art. 135 alin. (4) (devenit art. 136 alin. (3) după revizuirea din anul 2003) prevede că "Bogăţiile de orice natură ale subsolului, căile de comunicaţie, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil şi acelea ce pot fi folosite în interes public, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice".

Aşadar, criteriul naturii bunului a fost aplicat, potrivit voinţei legiuitorului, prin încadrarea acestora într-o categorie mai puţin generală, cum ar fi bunurile din categoriile incluse în art. 136 alin. (3) din Constituţie care emuneră expres categoriile de bunuri care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice, făcând referire, apoi, la legile organice care pot stabili alte asemenea categorii de bunuri.

Prin urmare, Legea fundamentală a făcut trimitere şi la alte acte normative ce puteau stabili că fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice şi alte bunuri afară de cele enumerate în art. 136 alin. (3) din Constituţie, sens în care legiuitorul a reglementat, ulterior, un cadru normativ în materia care interesează (Legea nr. 215/2001, Legea nr. 213/1998).

Reglementarea domeniul public este înscrisă şi în Legea nr. 18/1991 privind fondul funciar, lege preconstituţională, care prevede în art. 5 că aparţin domeniului public şi terenurile cu destinaţie forestieră, definite prin art. 2, lit. b) din lege ca fiind, potrivit destinaţiei lor, acelea care "sunt împădurite sau cele care servesc nevoilor de cultură, producţie ori administrare silvică, terenurile destinate împăduririlor şi cele neproductive - stâncării, abruptuei, bolovănişuri, râpe, raverne, torenţi - dacă sunt curinse în amenajamente silvice", iar în art. 35 alin. (1) prevede că "Terenurile proprietatea statului sunt acele suprafeţe intrate în patrimoniul său în conformitate cu prevederile legale existente până la data de 1 ianuarie 1990 şi înregistrate ca atare în sistemul de evidenţă al cadastrului funciar general şi în amenajamentele silvice".

Prin Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia s-a prevăzut, prin art. 3, că:

"(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie [art. 136 alin. (3), după republicare], din cele stabilite în anexa care face parte integrantă din prezenta lege şi din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public şi sunt dobândite de stat sau de unităţile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege.

(2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituţie [art. 136 alin. (3), după republicare], din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum şi din alte bunuri de uz sau de interes public naţional, declarate ca atare prin lege.

(3) Domeniul public al judeţelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public judeţean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului judeţean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional.

(4) Domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public naţional ori judeţean".

În anexa la această lege, ce cuprinde Lista cu bunurile care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, la pct. I-4 se prevede că "domeniul public al statului este alcătuit din (...) pădurile şi terenurile destinate împăduririi, cele care servesc nevoilor de cultură, de producţie ori de administraţie silvică, iazurile, albiile pâraielor, precum şi terenurile neproductive incluse în amenajamentele silvice, care fac parte din fondul forestier naţional şi nu sunt proprietate privată", iar la pct. III-9 din aceeaşi anexă se menţionează că "domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit din (...) terenurile cu destinaţie forestieră, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului şi dacă nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de drept privat".

Totodată, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia a prevăzut şi obligaţia întocmirii inventarului bunurilor din domeniul public, atât pentru stat, cât şi pentru comunităţile locale (art. 19-21), ceea ce denotă, din succesiunea actelor normative, că un criteriu cu adevărat dominant în stabilirea apartenenţei bunului la domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale îl constituie criteriul vointei legiuitorului. Astfel, împrejurarea că un anumit bun este posedat şi folosit de către stat, creându-se aparenţa că bunul face parte din domeniul public, nu este suficientă pentru a stabili apartenenţa reală a bunului respectiv la domeniul public, de vreme ce această apartenenţă nu are valoarea unui titlu de proprietate.

În privinţa terenului revendicat, intimaţii au pretins că acesta constituie domeniu public al statului şi face parte din fondul forestier naţional, ceea ce denotă că, indiferent de forma de proprietate (având în vedere că terenurile cu destinaţie forestieră pot face parte şi din domeniul public al unităţilor administrativ teritoriale, dacă nu fac parte din domeniul privat al statului, dar pot face parte şi din proprietatea privată a unor persoane fizice sau juridice, dacă au fost dobândite în condiţiile legii), acesta este supus reglementărilor silvice.

Din perspectivă istorică, relativ la cadrul normativ anterior anului 1990, adoptarea Codul silvic din 1962 la 28 decembrie (Legea nr. 3/1962) a reflectat transformările social-economice petrecute în acea perioada în Românie, constituind o lege cadru ce reglementa, prin norme cu caracter general, administrarea, gospodărirea şi apărarea fondului forestier, pe baza cărora au fost elaborate, ulterior, actele necesare punerii în aplicare concretă a acestor norme, fiind stipulat în cuprinsul art. 1 că "Pădurile şi terenurile afectate împăduririi sau care servesc nevoilor de cultură, producţie ori administrare, forestiere, constituie proprietate de stat şi alcătuiesc fondul forestier al Republicii Populare Române. Fac parte din fondul forestier acele suprafeţe prevăzute în alineatul precedent, care sînt determinate ca atare prin amenajamente silvice", acestea din urmă constituind baza întocmirii evidenţei forestiere (art. 8).

Legea stipula, relativ la modul de gospodărire a pădurilor şi terenurilor care fac parte din fondul forestier, că acesta se stabilea prin amenajamente silvice (art. 12), iar, în cuprinsul art. 13, prevedea că amenajamentele silvice se întocmeau pentru toate pădurile şi terenurile care făceau parte din fondul forestier de organele de specialitate ale Ministerului Economiei Forestiere şi se aprobau prin ordinul ministrului, acestea fiind supuse revizuirii sau refacerii din zece în zece ani (art. 14).

Ulterior, Codul silvic din 1996, adoptat prin Legea nr. 26 din 4 aprilie 1996, reglementa, în cuprinsul art. 1, noţiunea de "fond forestier naţional", fiind precizate categoriile de terenuri ce alcătuiau acest fond, indiferent de natura dreptului de proprietate, fixându-se, astfel, cadrul juridic general şi necesar menţinerii integrităţii fondului forestier naţional, prin obligarea tuturor proprietarilor de păduri, indiferent de forma de proprietate publică sau privată, de a se supune regimului silvic şi prescripţiilor din amenajamentele silvice, ce constituiau bază a cadastrului forestier şi a titlului de proprietate.

Astfel, Codul prevedea, în art. 16, că "Modul de gospodărire a fondului forestier proprietate publică se reglementează prin amenajamentele silvice. Acestea constituie bază a cadastrului forestier şi a titlului de proprietate a statului şi stabilesc, în raport cu obiectivele ecologice şi social-economice, ţelurile de gospodărire şi măsurile necesare pentru realizarea lor", iar în art. 17 se stipula că "Amenajamentele silvice se elaborează pe ocoale silvice şi unităţi de producţie, cu respectarea metodologiei unitare şi a prevederilor normelor tehnice de amenajare a pădurilor, urmărind asigurarea continuităţii funcţiilor ecologice şi social-economice ale acestora. Pe baza datelor din amenajamentele silvice şi din alte lucrări tehnice de specialitate se întocmeşte periodic inventarul fondului forestier, la nivel naţional şi teritorial. Elaborarea amenajamentelor silvice se va face în concordanţă cu prevederile planurilor de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii". De asemenea, art. 18 prevedea că "Amenajamentele silvice se întocmesc pe perioade de 10 ani, cu excepţia celor care privesc pădurile de plop, salcie şi alte specii repede crescătoare, la care perioadele respective pot fi de 5 - 10 ani. Elaborarea amenajamentelor silvice se face sub coordonarea şi controlul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, prin unităţile specializate pe care le autorizează în acest scop."

Apoi, Codul silvic din 2008, adoptat prin Legea nr. 46/2008, tratează identic noţiunea de fond forestier naţional, care poate fi, după caz, proprietate publică sau proprietate privată, stabilind, în acest sens, care sunt formele de proprietate forestieră (art. 7 alin. (1) şi că modul de gestionare a fondului forestier naţional se reglementează prin amenajamentele silvice, care constituie baza cadastrului de specialitate şi a titlului de proprietate a statului pentru fondul forestier proprietate publică a statului (art. 3 alin. (3) şi art. 19).

Totodată, relativ la modul de gestionare a fondului forestier naţional, dispoziţiile art. 3 alin. (3), art. 19, art. 20 şi art. 21 din Codul silvic prevăd că acesta se reglementează prin amenajamentele silvice, iar dovada deţinerii în administrare a terenurilor forestiere proprietate publică de către administrator se face potrivit legii şi pe baza amenajamentelor silvice. Întocmirea de amenajamente silvice este obligatorie pentru proprietăţile de fond forestier mai mari de 10 ha şi au o perioadă de valabilitate de 10 ani, cu excepţia amenajamentelor întocmite pentru pădurile de plop, salcie şi alte specii repede crescătoare, la care perioada de valabilitate este de 5 sau de 10 ani. Legea stipulează că amenajamentele silvice sunt întocmite de societăţi specializate, autorizate în scopul întocmirii de lucrări de amenajare a pădurilor, elaborarea acestora realizânsu-se în concordanţă cu prevederile planurilor de amenajare a teritoriului, aprobate potrivit legii, sub coordonarea şi controlul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură (art. 22 alin. (1).

Relativ la terenurile litigioase, prin apelul declarat, reclamanta a susţinut că Statul român nu deţine vreun titlu de proprietate si a pretins că din anul 1962 şi până în anul 2006, statul român nu deţine niciun amenajament silvic întocmit în condiţii legale, acesta prevalându-se doar de o serie de hărţi amenajistice care nu constituie amenajamente silvice, în sensul aprobării acestora prin ordin de ministru, astfel cum impuneau dispoziţiile art. 12 şi 13 din Codul silvic din 1962, în vigoare la 01.01.1990.

Dat fiind cadrul normativ legal existent până la data de 01.01.1990 în temeiul căruia intimaţii au pretins că suprafeţele de teren litigioase au intrat în patrimoniul statului român, în cauză se impunea a se clarifica împrejurarea, în contextul în care terenurile forestiere nu au fost încadrate în categoria bunurilor care fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice, dacă suprafetele de teren revendicate erau înscrise în amenajalente silvive la data de 01.01.1990, acesta fiind un criteriul în baza căruia se putea determina apartenenţa acestor bunuri la domeniul public al statului şi delimitarea acestuia de alte forme de proprietate reglementate ulterior acestui moment temporal.

Coroborarea acestor dispoziţii înscrise în art. 5 şi art. 35 alin. (1) din Legea nr. 18/1991 referitoare la apartenenţa la domeniul public a terenurile cu destinaţie forestieră cu cele înscrise în art. 136 alin. (3) din Constituţia României, precum şi cele înscrise în cuprinsul legilor organice în materie, respectiv art. 1 din Codul silvic din 1996 şi art. 1 din Codul silvic din 2008 referitoare regimul juridic al fondului forestier naţional, denotă neechivoc că terenurile din fondul forestier nu fac obiectul exclusiv al proprietăţii publice, acestea putând apartine domeniului public al statului, cât şi unităţilor administrativ teritoriale, dar şi domeniului privat al persoanelor fizice/juridice sau unităţilor administrativ teritoriale.

În acest context normativ, pentru terenurile înglobate, la data de 01.01.1990, în fondul forestier din domeniul public al statului, declaraţia legii, în sens generic, nu este suficientă fără o delimitare şi determinare a terenurilor forestiere, prin acte şi operaţiuni subsecvente, în scopul delimitării terenurilor forestiere aflate sub regimul juridic al domeniului public al statului de celelelte terenuri din fondul forestier aflate sub un alt regim juridic, motiv pentru care prevederile legale sus evocate, în privinţa reglementărilor silvice, fac trimitere la acele amenajamente silvice, ce sunt elaborate şi avizate în condiţiile actului normativ sub egida căruia se întocmesc.

Legile organice care s-au succedat de-a lungul timpului în domeniul silviculturii au constituit cadrul normativ general referitor la regimul juridic instituit terenurilor incluse în fondul forestier, reglementând un complex de norme tehnice, economice şi juridice privind amenajarea, exploatarea, protecţia şi paza acestui fond, sens în care s-a impus ca, prin operaţiuni specifice de identificare şi delimitare, aceste terenuri să fie determinate ca atare, potrivit regimului juridic corespunzător, prin amenajamente silvice, întocmite în condiţiile legii. Instituirea, în cuprinsul reglementărilor silvice, a necesităţii întocmirii acestor studii de bază în gestionarea fondului forestir, prin intermediul amenajamentelor silvice, a fost determinată de nevoia de a realiza o evidenţă a bunurilor ce alcătuiesc fondul forestier naţional, corespunzător formei de proprietate, cu un conţiunt detaliat din punct de vedere tenico-organizatoric, juridic şi economic, a căror elaborare şi aprobare să fie avizate în conformitate cu cadrul normativ ce le consacră.

Este adevărat că deşi amenajamentele silvice constituie, potrivit normelor legale din domeniul silviculturii, baza cadastrului de specialitate şi a titlului de proprietate a statului pentru fondul forestier proprietate publică a acestuia, această reglementare are în vedere componenta tehnică, de organizare şi amenajare teritorială, de gestionare, exploatare şi inventariere a terenurilor în fondul forestier, fiind un instrument de planificare a lucrărilor silvice, de delimitare a apartenenţei bunurilor între domeniul public şi privat şi de implementare a politicii forestiere a statului şi nu un titlu de proprietate, ca act probatoriu al dreptului de proprietate.

Cu toate acestea, după cum s-a expus în precedent, amenajamentul silvic constituie, potrivit reglementărilor legale expuse, baza măsurilor de organizare, gestionare, exploatare şi inventariere a terenurilor înglobate în fondul forestier naţional, indiferent de forma de proprietate, ceea ce face posibil ca, pe baza întocmirii acestor lucrări de specialitate şi în procedura de elaborare reglementată prin actele normative corespunzătoare, să se procedere la identificarea şi delimitarea concretă a terenurilor corespunzător formei de proprietate, respectiv a terenurilor incluse în fondul forestier proprietate publică a statului, de cele incluse în fondul forestier proprietatea publică a unităţilor administrativ-teritoriale, ori de cele care aparţin fondului forestier proprietate privată a persoanelor fizice/juridice ori a unităţilor administrativ teritoriale.

În considerarea celor expuse se impune ca, în rejudecare, instanţa de apel, în conformitate cu regulile specifice acţiunii în revendicare, să evalueze, din punct de vedere probator, susţinerile recurentei relativ la verificarea existentei unui titlu de proprietate al statului român care să poată fi opus reclamantei în privinţa suprafeţelor de teren litigioase, în contextul în care instanţa de apel, deşi reţine că intimaţii au făcut dovada existenţei unui amenajament silvic din 1987, nu face nicio referire la elementele de fapt şi de drept invocate de apelanta-reclamantă care conturau susţinerea lipsei identificării, la 01.01.1990, a suprafeţelor de teren revendicate într-un amenajament silvic, aprobat în condiţiile legii, care să dea naştere unei prezumţii de apartenenţă a bunurilor la domeniul public al statului, aspecte esenţiale care au rămas neanalizate, în concret, de către instanţa de apel, ceea ce conduce la concluzia că nu au fost lămurite pe deplin împrejurările de fapt ale cauzei.

În atare condiţii, în verificarea titlului statului român, în sensul că terenurile litigioase ar face parte din fondul forestier naţional şi ar constitui domeniul public al statului, ca efect al intrării acestor terenuri în patrimoniul său, în conformitate cu prevederile legale existente până la data de 01.01.1990, în cauză se impune ca instanţa de rejudecare să procedeze la o verificare concretă a apartenenţei bunurilor, în sensul de a se stabili dacă suprafeţele de teren litigioase, în privinţa cărora statul pretinde un drept de proprietate, făceau parte, potrivit categoriei de folosinţă, din fondul forestier şi dacă erau cuprinse, la 01.01.1990, în amenajamentele silvice, întocmite şi elaborate în baza prevederilor legale, împrejurare ce se impune a fi clarificată din perspectiva identificării acelor bunuri ca aparţinând domeniului public al statului.

În consecinţă, instanţa de rejudecare va îndeplini această obligaţie, ceea ce impune o preocupare reală din partea instanţei de apel de a pune de acord, prin motivare, datele care rezultă din cuprinsul înscrisurilor şi expertizei existente la dosar sau a probelor noi care vor fi administrate în rejudecare, cu susţinerile părţilor, care prezintă punctual elemente de fapt şi de drept concrete ce se impun a fi cercetate, valorificate şi, eventual, înlăturate de instanţă, în mod argumentat, în scopul de a stabili, pe baza probatoriului administrat, titularul dreptului de proprietate.

Pentru argumentele expuse, în baza art. 496 şi 497 C. proc. civ., cu referire la art. 488 alin. (1), pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Maliuc împotriva deciziei instanţei de apel, pe care o va casa, urmând a trimite cauza, spre rejudecarea apelului declarat, aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Maliuc împotriva deciziei civile nr. 151/C din 28 noiembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia I civilă.

Casează decizia atacată şi trimite cauza, spre rejudecare, la aceeaşi instanţă.

Obligă pe recurenta reclamantă la plata taxelor de timbru pentru fazele procesuale anterioare, respectiv suma de 12.963,37 RON pentru prima instanţă şi suma de 6.481,68 RON pentru etapa apelului.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 24 iunie 2021.