Mayoral office incompatibility with merchant status and EU data protection relevance in integrity agency investigations

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Maramureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a formulat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, contestaţie împotriva Raportului de Evaluare nr. x/28.04.2015, solicitând anularea acestuia.

1.2. Declinarea de competenţă

Prin Sentinţa civilă nr. 957/2015 din 19 iunie 2015, Tribunalul Maramureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reţinând că actul administrativ a cărui anulare se solicită este emis de o autoritate publică centrală.

1.3. Sentinţa instanţei de fond

Prin Sentinţa civilă nr. 5/2016 din 13 ianuarie 2016, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

1.4. Cererea de recurs

Împotriva Sentinţei civile nr. 5/2016 din 13 ianuarie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamantul A., solicitând modificarea în tot a acesteia, în sensul admiterii acţiunii, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurentul a susţinut că sentinţa este pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

A evocat dispoziţiile art. 2-4 C. civ. şi a arătat că în perioada exercitării mandatului de primar nu a desfăşurat vreo activitate comercială, nu a prestat nici un serviciu şi nici nu a realizat venituri în calitate de persoană fizică autorizată, deci nu poate fi considerat profesionist, nici comerciant, astfel încât nu există starea de incompatibilitate.

A făcut referire la menţiunile din cuprinsul Raportului de evaluare privind faptul că în scopul soluţionării sesizării au fost solicitate de către ANI, în temeiul art. 20 alin. (5) din Legea nr. 176/2010 documente şi informaţii de la mai multe instituţii publice, persoane de drept public sau privat, agenţia putând dezvolta, în temeiul art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 176/2010, relaţii de colaborare prin încheierea de protocoale cu entităţi din ţară sau din străinătate. A arătat că la dosarul cauzei nu se află copii ale protocoalelor în baza cărora s-a făcut transmiterea de informaţii şi nici dovada informării recurentului cu privire la faptul că au fost solicitate, colectate şi utilizate datele sale personale.

Recurentul a invocat dispoziţiile art. 10, 11 şi 13 din Directiva 95/46/CE, precum şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în cauza C-201/14 Bara şi alţii.

Prin cererea de recurs, recurentul a solicitat şi sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară, anume: "Procedura prin care o autoritate publică solicită unor instituţii publice, autorităţi publice ori persoane fizice şi juridice de drept privat informaţii financiare, contractuale şi comerciale referitoare la situaţia unei persoane fizice, fără a informa persoana cercetată cu privire la faptul că s-au solicitat aceste informaţii de la persoanele menţionate anterior constituie o încălcare a prevederilor art. 10, 11 şi 13 din Directiva 95/46/CE?"

1.5. Apărările intimatei

Legal citată, intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei de fond.

A evocat circumstanţele cauzei şi a arătat că recurentul nu poate susţine că nu este în culpă, raportat la împrejurarea că prin deţinerea PFA nu a desfăşurat nici o activitate sau că nu a prestat nici un serviciu. Legea interzice cumulul de calităţi, necondiţionat de întocmirea altor acte juridice. Recurentul nu a depus nici o diligenţă pentru a ieşi din starea de incompatibilitate în termenul prevăzut de lege, încălcând astfel regimul juridic al incompatibilităţilor aplicabil aleşilor locali.

A solicitat respingerea cererii recurentului-reclamant privind sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară, ca inadmisibilă, argumentând că aceasta nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

A arătat că, prin acţiunea introductivă de instanţă, recurentul nu a adus critici în legătură cu respectarea procedurii de evaluare a incompatibilităţilor sub aspectul procedurii solicitării informaţiilor colectate de la instituţiile publice, autorităţi publice sau persoane fizice şi juridice de drept privat.

În speţă, intimata a demarat procedura de evaluare potrivit Legii nr. 176/2010, lege specială în materie, inclusiv în privinţa informărilor persoanei evaluate, aşa cum reiese din adresa nr. x/22.10.2013, primită de reclamant la data de 28.10.2013.

Intimata a mai argumentat că situaţia de speţă este diferită faţă de cauza Bara şi alţii, care supuneau atenţiei o serie de norme cuprinse doar în unele protocoale încheiate între două autorităţi centrale.

2. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi

2.1. Examinând mai întâi cererea recurentului-reclamant privind sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară, Înalta Curte constată următoarele:

În conformitate cu dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene - TFUE (fost 234 Tratatul Comunităţilor Europene), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Alin. (2) din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea. Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 TCE) dă posibilitatea instanţelor statelor membre de a adresa întrebări Curţii de Justiţie, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunţa hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului, precum şi asupra conţinutului acestora, fiind judecătorul naţional.

În conformitate cu o jurisprudenţă consacrată (a se vedea, în primul rând, Hotărârea din 29 noiembrie 1978, Pigs Marketing Board, considerentul 25, 83/78, Rec. p. 2347 şi Hotărârea din 28 noiembrie 1991, Durighello, considerentul 8, C-186/90, Rec. p. 1-5773), în cadrul cooperării dintre Curtea de Justiţie a Uniunii Europene şi instanţa naţională, instituită prin art. 177 din TFUE, este de competenţa instanţei naţionale, care este investită cu soluţionarea cauzei, are cunoştinţă directă despre situaţia de fapt şi probele administrate şi trebuie să-şi asume responsabilitatea hotărârii judecătoreşti subsecvente, să aprecieze, având în vedere particularităţile litigiului, asupra necesităţii pronunţării unei hotărâri preliminare.

Totodată Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a estimat că nu se poate pronunţa asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanţă naţională, atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea valabilităţii unei norme comunitare, solicitată de instanţa naţională, nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul acţiunii principale (a se vedea, în special, Hotărârea din 26 octombrie 1995, Furlanis Construzioni Generali, C-143/94, Rec. p. I-3653, considerentul 12) sau atunci când problema este de natură ipotetică, iar Curtea nu dispune de elementele de fapt sau de drept necesare pentru a răspunde într-o manieră utilă întrebărilor care i-au fost adresate (a se vedea, în special, Hotărârea Meilicke din 16-07-1992, C83/1991).

În acest context, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat în sensul că şi instanţele care soluţionează irevocabil un litigiu au posibilitatea de a aprecia asupra pertinenţei şi utilităţii interpretării care ar putea fi dată de Curtea de la Luxembourg în cauza dedusă judecăţii.

În cauza 283/81, CILFIT şi Lanificio di Gavardo SpA, soluţionată prin hotărârea din 6-10-1982, Curtea Europeană de Justiţie (în prezent Curtea de Justiţie a Uniunii Europene) a precizat care sunt circumstanţele şi factorii ce trebuie avuţi în vedere de instanţele naţionale (inclusiv de cele ale căror soluţii nu sunt supuse unei căi de atac) pentru a hotărî dacă sesizează sau nu instanţa Uniunii Europene cu solicitarea pronunţării unei hotărâri preliminare. Astfel, concluzia Curţii în această cauză a fost că instanţele ale căror decizii nu mai pot fi atacate în dreptul intern nu sunt obligate să folosească procedura hotărârii preliminare, atunci când consideră că problema legată de interpretarea unor prevederi din Tratat, ridicată de una din părţile din proces, care solicită sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu o întrebare preliminară, nu este pertinentă, iar răspunsul la întrebare, oricare ar fi acesta, nu este concludent în soluţionarea litigiului.

Tot în jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene s-a stabilit că instanţele naţionale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcţie de particularităţile fiecărei cauze, atât asupra necesităţii unei întrebări preliminare în vederea soluţionării fondului litigiului, cât şi asupra pertinenţei întrebărilor adresate Curţii. Astfel, chiar în Cauza Da Costa, Curtea de Justiţie a subliniat că "o instanţă naţională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să îşi îndeplinească obligaţia de sesizare a Curţii de Justiţie, cu excepţia cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziţia comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curţii sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidenţă încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile".

Întrebarea cu care se solicită, în prezenta cauză, sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene este aceasta: "Procedura prin care o autoritate publică solicită unor instituţii publice, autorităţi publice ori persoane fizice şi juridice de drept privat informaţii financiare, contractuale şi comerciale referitoare la situaţia unei persoane fizice, fără a informa persoana cercetată cu privire la faptul că s-au solicitat aceste informaţii de la persoanele menţionate anterior constituie o încălcare a prevederilor art. 10, 11 şi 13 din Directiva 95/46/CE?"

Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 10, 11 şi 13 sunt clare, inclusiv din perspectiva jurisprudenţei invocate de reclamant - Hotărârea pronunţată la 1.10.2015 în cauza C-201/14 Bara şi alţii.

De asemenea, aplicarea dreptului european la situaţia de fapt ce face obiectul acţiunii principale intră în atribuţiile judecătorului naţional.

Curtea de Justiţie a statuat ca protecţia justiţiabililor necesită recunoaşterea plenitudinii de competenta în favoarea judecătorului naţional în exercitarea funcţiei sale comunitare, el fiind, "în consecinţă, judecătorul de drept comun în aplicarea dreptului comunitar" (hotărârea Simmenthal, din 09.03.1978). Judecătorul naţional care judecă o cauză în primă instanţă are facultatea de a sesiza instanţa europeană în cazul în care în litigiul dedus judecăţii sale se pune problema aplicării unei norme europene asupra înţelesului căreia are îndoieli, iar necesitatea întrebărilor preliminare şi utilitatea unui răspuns al instanţelor europene în soluţionarea cauzei sunt apreciate tot de către judecător.

În speţă, Curtea apreciază că aspectele a căror lămurire o urmăreşte partea reclamantă prin solicitarea de adresare a unor întrebări preliminare către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene sunt în parte în legătură cu interpretarea dreptului naţional, iar în parte clarificate în raport de jurisprudenţa existentă a instanţei europene din Luxemburg, motiv pentru care apreciază că nu sunt întrunite cerinţele art. 19 din Tratatul privind Uniunea Europeană şi art. 267 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene în vederea sesizării instanţei europene.

2.2. În continuare, examinând hotărârea recurată din perspectiva criticilor recurentului, subsumate motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Noul C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Agenţia Naţională de Integritate a constatat în mod corect starea de incompatibilitate a recurentului, prin actul de constatare întocmit sub nr. x/28.04.2015.

Conform actului de constatare menţionat mai sus, intimata a stabilit că recurentul se afla în stare de incompatibilitate, consecinţă a faptului că în timpul exercitării funcţiei de primar al comunei Săpânţa, jud. Maramureş, avea, de asemenea calitatea de comerciant persoană fizică.

Potrivit art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, funcţia de primar este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică.

Reglementând incompatibilitatea dintre cele două funcţii, legiuitorul a urmărit transpunerea în legislaţii internă a principiului transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, respectiv transparenţă în modul de administrare şi utilizare a bunurilor publice, în exercitarea atribuţiilor prevăzute de lege, fără a se putea pune în discuţie restrângerea vreunui drept sau a vreunei libertăţi fundamentale.

Potrivit adresei nr. x/19.12.2013 a Primăriei comunei Săpânţa, A. a deţinut funcţia de primar al comunei începând cu data de 13.06.2012, fiind validat în funcţie prin încheierea nr. 1421/13.06.2012 pronunţată de Judecătoria Sighetu Marmaţiei, iar potrivit adresei nr. x/22.11.2013 a Oficiului Naţional al Registrului Comerţului, recurentul a avut calitatea de persoană fizică autorizată A. PFA în perioada 05.05.2010 - 24.09.2012, nr. de înregistrare în Registrul Comerţului x/599/2010.

Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, referirile la "comercianţi" se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerţului, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerţului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, iar art. 2 lit. a) din O.U.G. nr. 44/2008 privind desfăşurarea activităţilor economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale şi întreprinderile familiale, cu modificările ulterioare, defineşte activitatea economică "activitatea agricolă, industrială, comercială, desfăşurată pentru obţinerea unor bunuri sau servicii a căror valoare poate fi exprimată în bani şi care sunt destinate vânzării ori schimbului pe pieţele organizate sau unor beneficiari determinaţi ori determinabili, în scopul obţinerii unui profit."

Aşadar, rezultă cu puterea evidenţei că recurentul a avut calitatea de comerciant, în sensul avut în vedere de dispoziţiile legale reţinute de intimată, şi s-a aflat în incompatibilitate în perioada 13.06.2012-24.09.2012, în raport de prevederile art. 91 alin. (1) coroborate cu prevederile art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003.

Recurentul avea obligaţia de a renunţa, în termen de 60 de zile, la una din calităţile care determină starea de incompatibilitate, astfel cum rezultă din prevederile art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003. Pentru recurent, acest termen a început să curgă la data de 14 iunie 2012. În pofida acestei dispoziţii legale, recurentul a exercitat concomitent funcţia de primar şi calitatea de comerciant persoană fizică şi după expirarea acestui termen.

În cauză, renunţarea efectivă la calitatea de comerciant persoană fizică s-a realizat la data de 24.09.2012, când s-a dispus radierea PFA A. din registrul comerţului.

Împrejurările invocate de recurent în apărarea sa, privind faptul că nu ar fi desfăşurat vreo activitate comercială în această perioadă sau nu ar fi obţinut venituri din activităţile comerciale, nu sunt de natură a înlătura starea de incompatibilitate în care se afla acesta.

Singura condiţie impusă de legiuitor pentru reţinerea stării de incompatibilitate este deţinerea simultană a funcţiilor sau calităţilor declarate de lege ca fiind incompatibile, ipoteză îndeplinită, în prezenta speţă, începând cu data de 14 iunie 2012.

Modificările aduse Legii nr. 161/2003 prin Legea nr. 59/2019, pe lângă faptul că nu sunt incidente în prezenta speţă, nu sunt de natură a determina o altă interpretare a dispoziţiilor legale sus citate sau înlătura culpa recurentului în menţinerea stării de incompatibilitate peste termenul prevăzut de lege.

Incompatibilităţile au menirea de a asigura transparenţa funcţiei publice, şi constituie un important instrument de prevenire a corupţiei şi o garanţie a exercitării cu imparţialitate a funcţiei publice, iar activitatea de comerciant, fie ea exercitată şi de o persoană fizică, poate fi susceptibilă de premisele încălcării principiilor urmărite de legiuitor prin instituirea incompatibilităţilor.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea formulată de recurentul-reclamant A. privind sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, ca inadmisibilă.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva Sentinţei civile nr. 5 din 13 ianuarie 2016 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 28 mai 2019.

GGC - GV