Penalty claims quashed and rejected; compensation commission prevails after judgment executed

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub numărul x/2/2016, reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâţii Statul Român prin Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, D. şi Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, au solicitat:

- aplicarea, în sarcina persoanelor obligate cu aducerea la îndeplinire a Sentinţei civile nr. 3961/13.06.2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere de la data de 13 ianuarie 2014 (30 de zile de la data pronunţării Deciziei nr. 5768 a Curţii de Apel Bucureşti), până la îndeplinirea obligaţiilor prevăzute în titlul executoriu, care se va face venit la bugetul statului, respectiv pana la emiterea deciziei de compensare în temeiul Legii nr. 165/2013;

- stabilirea unei penalităţi între 0,1% şi 1% pe zi de întârziere, procentaj calculat din valoarea obiectului obligaţiei, de la data de 13 ianuarie 2014 (30 de zile de la data pronunţării Deciziei nr. 5768/13/12/2013) până la emiterea Deciziei de compensare în Dosarul nr. x/2011;

- acordarea unor despăgubiri echivalente cu preţul plătit fostului proprietar sau moştenitorilor legali ori testamentari ai acestuia pentru tranzacţionarea dreptului de proprietate şi un procent de 15% din diferenţa până la valoarea imobilului stabilită conform art. 21 alin. (6) din Legea a imobilului descris în titlul executoriu, valoare stabilita prin aplicarea grilei notariale, în temeiul alin. (4) al art. 24 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 892 C. proc. civ., majorată cu dobânda legală.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin încheierea din 20 aprilie 2017, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile inadmisibilităţii şi lipsei de obiect, ca neîntemeiate şi a admis excepţia prematurităţii capătului 3 de cerere privind despăgubirile, respingând acest capăt de cerere.

Prin aceeaşi hotărâre s-a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţi, instanţa aplicând pârâtului D. o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, începând cu data rămânerii definitive a hotărârii şi până la data executării obligaţiei stabilite prin Sentinţa civilă nr. 3961/13.06.2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, astfel cum a fost modificată prin Decizia civilă nr. 5768/13.12.2013 a CAB, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. În rest, instanţa a respins acţiunea ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 04 aprilie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs în termen legal, pârâţii D. în calitate de Preşedinte al Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor şi Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor (CNCI). Prin cererile de recurs, recurenţii-pârâţi au solicitat desfiinţarea încheierii recurate pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie şi, în consecinţă, să se respingă cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

4. Motivele de casare invocate de recurenţii-pârâţi şi criticile formulate împotriva sentinţei recurate

În susţinerea cererilor de recurs recurenţii - pârâţi au invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., republicat, dezvoltând următoarele critici:

O primă critică vizează faptul că instanţa nu s-a pronunţat asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive invocate de pârâtul D. cu privire la capătul de cerere privind obligarea la penalităţi, excepţie invocată prin întâmpinare.

Instanţa de fond trebuia să aibă în vedere că, în conformitate cu dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, plata penalităţilor incumbă debitorului, adică autorităţii publice obligate la executarea hotărârii judecătoreşti, având un rol sancţionator şi făcându-se venit la bugetul de stat. Numai amenda poate fi aplicată conducătorului autorităţii publice, având un rol coercitiv pentru a lua măsuri pentru a duce la îndeplinire obligaţia prevăzută în titlul executoriu.

O a doua critică vizează greşita respingere a excepţiei lipsei obiectului cererii de chemare în judecată invocată de pârâta Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor (CNCI) prin întâmpinare în faţa primei instanţe. În esenţă, s-a arătat că hotărârea judecătorească pentru a cărei neexecutare s-a solicitat aplicarea sancţiunilor prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2004 era executată, încă de la data de 23.12.2015, data emiterii deciziei de invalidare, prezentul litigiu fiind înregistrat pe rolul instanţei la data de 05.12.2016, deci la peste un an de la data punerii în executare a hotărârii judecătoreşti.

În dosarul de despăgubire nr. x/FFCC, pârâta CNCI a aprobat emiterea pe numele petenţilor B., C. şi A., în calitate de cesionari, a Deciziei de invalidare nr. 6668/23.12.2015.

În acest context, din moment ce obligaţia impusă prin hotărârea judecătorească a fost executată, reclamanţii nu mai au interes în formularea cererii de aplicare a amenzii, executarea în natură având loc anterior formulării acţiunii în instanţă.

Pe fondul cauzei s-a arătat că prima instanţa a reţinut în mod greşit că în cuprinsul hotărârii invocate cu valoare de titlu executoriu nu s-a stabilit un termen de executare a acesteia. Astfel, trebuie subliniat că din dispozitivul Deciziei civile nr. 5768/13.12.2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti rezultă că: "Obligă pârâta să emită decizia de compensare potrivit Legii nr. 165/2013."

Pârâta persoană juridică şi-a îndeplinit obligaţiile în conformitate cu dispoziţiile art. 34 alin. (1), art. 32, şi art. 21 din Legea nr. 165/2013, ceea ce presupune că au fost verificate, în dosarul reclamanţilor, următoarele aspecte: stabilirea calităţii de persoană îndreptăţită, a existenţei şi întinderii dreptului de proprietate, evaluarea imobilelor prin aplicarea grilei notariale şi validarea sau invalidarea deciziei entităţii învestite de lege. Trebuie menţionat că emiterea deciziei de compensare are loc numai în cazul validării deciziei. În speţă nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 41 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, deoarece titlul de despăgubire nu a fost emis în favoare reclamanţilor.

Există o singură excepţie de la regula controlului exercitat de CNCI - situaţia în care instanţa a exercitat propriul control de legalitate asupra măsurilor dispuse şi a stabilit, în mod concret, întinderea despăgubirilor care trebuie acordate.

Or, în speţă, prin Decizia civilă nr. 5768/13.13.2013, Curtea de Apel Bucureşti a stabilit doar o obligaţie de a face în sarcina CNCI, fără a se pronunţa cu privire la existenţa şi întinderea drepturilor reclamanţilor. De altfel, CNCI, în exercitarea atribuţiilor de control şi verificare, în şedinţa din 17.12.2014 a dispus completarea dosarului depus de reclamanţi, iar ulterior în şedinţa din 23.12.2015 a dispus emiterea Deciziei de invalidare nr. 6668/23.12.2015.

Este eronată concluzia la care a ajuns instanţa de fond că emiterea deciziei de invalidare echivalează cu neexecutarea dispozitivului hotărârii judecătoreşti, care a stabilit în considerente obligaţia de emitere a decizie de compensare.

Dimpotrivă, din considerentele Deciziei civile nr. 5768/13.13.2013 rezultă că s-a stabilit posibilitatea soluţionării dosarului prin una din cele trei modalităţi prevăzute de lege: emiterea unei decizii de compensare, de validare parţială sau de invalidare.

Mai mult, modalitatea de soluţionare a dosarului de despăgubire al reclamanţilor a fost confirmată de instanţa de judecată prin Decizia civilă nr. 941A/13.11.2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă, în Dosarul nr. x/2016 (decizie definitivă pronunţată în apel), având ca obiect contestaţia formulată de reclamanţi împotriva deciziei de invalidare nr. 6668/23.12.2015.

5. Apărările formulate în cauză

La data de 02.05.2018, intimaţii-reclamanţi A., B. şi C. au formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului, ca nefondat.

În esenţă, reclamanţii au arătat că recurenta-pârâtă îşi invocă propria culpă, deoarece, pe de o parte nu a înţeles să pună în aplicare dispozitivul unei hotărâri judecătoreşti, iar pe de altă parte, nu putea să cenzureze conţinutul unei alte hotărâri judecătoreşti, deoarece nu avea competenţa să efectueze propriul control de legalitate.

În speţă, în mod corect, instanţa de fond a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevede un termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii, termen care a fost încălcat cu peste un an de zile la data formulării acţiunii în faţa instanţei de fond.

S-a invocat culpa CNCI şi a preşedintelui ANRP în neexecutarea întocmai a Deciziei civile nr. 941A/13.11.2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă, în Dosarul nr. x/2016 al cărei dispozitiv este foarte clar, instanţa pronunţându-se asupra calităţii de persoană îndreptăţită şi asupra întinderii dreptului de proprietate. Aşa fiind, CNCI nu mai putea să procedeze la verificarea dosarelor cu privire la existenţa dreptului dreptului persoanei care se consideră îndreptăţită la măsuri reparatorii.

S-a făcut referire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 44/31.01.2017, dar şi la hotărârile pronunţate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauzele Sandor contra României, Hornsby contra Greciei, Sabin Popescu contra României, Di Pede contra Italiei, Timbal împotriva Moldovei, Viaşu contra României şi Faimblat contra României.

În cauza Sabin Popescu contra României, Curtea a amintit că dreptul de acces la justiţie, garantat de art. 6 din convenţie, protejează şi executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii şi, în consecinţă, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv.

Neexecutarea unei hotărâri judecătoreşti poate, în mod indirect, să ducă la lăsarea fără conţinut a dreptului de acces la un tribunal. Astfel, nu s-ar putea concepe ca art. 6 alin. (1) din Convenţie să descrie în detaliu garanţiile de procedură - echitate, publicitate, celeritate - acordate părţilor şi să nu protejeze şi executarea hotărârilor judecătoreşti. Aşadar, executarea unei hotărâri judecătoreşti trebuie să fie considerată ca făcând parte din proces în sensul art. 6 din Convenţie. Au mai fost invocate ca argumente în sprijinul susţinerilor reclamanţilor şi hotărârile pronunţate de instanţa de la Strasbourg în cauzele Sandor contra României şi Viaşu contra României, cu motivarea că statul trebuie să garanteze prin măsuri legale şi administrative corespunzătoare punerea în aplicare efectivă şi rapidă a reconstituirii dreptului de proprietate, indiferent dacă este vorba despre restituire în natură sau despăgubiri, în conformitate cu principiul supremaţiei dreptului şi cu principiul legalităţii protecţiei drepturilor patrimoniale enunţate la art. 1 din Protocolul 1, ţinând seama de principiile enunţate de jurisprudenţa sa în materie de despăgubiri.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Criticile formulate în recurs se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă.

i) Cu privire la calitatea procesuală pasivă a recurentului-pârât D.

Este întemeiată critica pârâtului D. că nu are calitate procesuală pasivă în acţiunea formulat de reclamanţii A., B. şi C., acţiune prin care s-a solicitat obligarea pârâtului la plata unor penalităţi într-un cuantum între 0,1 % şi 1,5% din valoarea obiectului obligaţiei, până la emiterea Deciziei de compensare în Dosarul nr. x/2011.

Înalta Curte, pentru a răspunde criticilor formulate în recurs, trebuie să lămurească regimul juridic al acordării penalităţilor în conformitate cu dispoziţiile legii contenciosului administrativ.

Potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004:

"În termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, (...) instanţa de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din C. proc. civ."

Textul reglementează două aspecte diferite şi anume aplicarea unei amenzi şi acordarea de penalităţi, fiecare dintre acestea având un regim juridic distinct, în sensul că amenda se aplică numai conducătorului autorităţii publice, iar penalităţile se stabilesc în sarcina debitorului, adică a autorităţii publice răspunzătoare pentru nepunerea în aplicare a hotărârii judecătoreşti.

Înalta Curte are o jurisprudenţă constantă în acest sens, reţinându-se că în ceea ce priveşte conducătorul autorităţii publice, acesta nu are calitate procesuală pasivă cu privire la capătul de cerere privind acordarea de penalităţi, astfel încât, sub acest aspect, criticile formulate de pârât sunt întemeiate.

ii) Cu privire la fondul cauzei

Este întemeiată susţinerea recurenţilor - pârâţi D. şi CNCI că, devreme ce hotărârea judecătorească de care se prevalează reclamanţii a fost pusă în executare, acţiunea formulată în faţa instanţei de fond era neîntemeiată.

Este adevărat că pârâţii au reiterat în motivele de recurs aspectul referitor la lipsa de obiect a acţiunii formulate, însă, Înalta Curte constată că acţiunea are ca obiect obligarea pârâtului D., în calitate de Preşedinte al CNCI la plata unei amenzi şi obligarea pârâtei Comisia naţională pentru compensarea Imobilelor la plata unei penalităţi de întârziere, în temeiul dispoziţiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Trebuie subliniat că obiectul cauzei este conturat în acţiunea introductivă de instanţă, numai că acţiunea este neîntemeiată pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Reclamanţii, în susţinerea cererii lor, s-au prevalat de Decizia civilă nr. 5768/13.12.2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, arătând că prin dispozitivul hotărârii menţionate s-a dispus obligarea CNCI la emiterea unei decizii de compensare potrivit Legii nr. 165/2013 şi că pârâţii nu s-au conformat dispoziţiei instanţei de judecată.

Înalta Curte constată, în dezacord cu instanţa de fond, că pârâţii D., în calitate de Preşedinte la CNCI şi Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor şi-au îndeplinit obligaţia şi au emis Decizia de invalidare nr. 6668 din 23.12.2015 prin care s-a invalidat măsura acordării de despăgubiri stabilită prin Hotărârea Comisiei Judeţene Bistriţa-Năsăud nr. 108/08.05.2001 privind înscrierea terenului în suprafaţă de 4,92 ha, situat în localitatea Bistriţa, la poziţia 4 din anexa 39 a Regulamentului aprobat prin Hotărârea de Guvern nr. 131/1991 cu modificările şi completările ulterioare, în care figurează solicitantul E., autorul reclamanţilor.

Această decizie administrativă a fost confirmată prin Decizia civilă nr. 941A din 13.11.2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi familie, hotărâre judecătorească definitivă.

În considerentele deciziei menţionate anterior s-a reţinut că obligaţia stabilită în sarcina pârâtei CNCI de a emite decizia de compensare, potrivit dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 165/2013, înseamnă că aceasta are competenţa de a efectua verificări cu privire la calitatea de persoană îndreptăţită la măsuri compensatorii, a existenţei şi întinderii dreptului de proprietate şi evaluarea imobilelor prin aplicarea grilelor notariale. Cu alte cuvinte, în urma verificărilor efectuate, pârâta poate decide validarea sau invalidarea deciziei emise de Comisia judeţeană Bistriţa-Năsăud.

În acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României care a arătat în considerentele Deciziei nr. 269/2014, paragraful 28 că autoritatea administrativă:

"(...) are obligaţia de a verifica existenţa dreptului de proprietate asupra imobilului revendicat, de a aprecia cu privire la întinderea acestuia şi de a evalua despăgubirile cuvenite în cazul în care, după examinarea dosarului, aceasta ajunge la concluzia că solicitantul este titularul dreptului de proprietate, precum şi de a emite decizia de compensare în puncte a acestora."

Curtea de Apel Bucureşti a mai arătat în considerentele Deciziei civile nr. 941A din 13.11.2017 că:

"Or, intimaţii - reclamanţi nu sunt într-o atare situaţie, întrucât prin hotărârea irevocabilă invocată nu au fost tranşate aspectele legate de calitatea de persoană îndreptăţită, de întinderea dreptului de proprietate sau de preluarea abuzivă, ci doar de cele legate de depăşirea termenului rezonabil, reţinându-se inclusiv aplicabilitatea Legii nr. 165/2013, în raport de stadiul în care se afla procedura reglementată de dispoziţiile anterioare."

Soluţia adoptată de Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor prin emiterea Deciziei nr. 6668/23.12.2015 echivalează cu executarea hotărârii judecătoreşti, respectiv a Deciziei civile nr. 5768/13.12.2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, aceasta pentru că punerea în aplicare poate însemna şi invalidarea deciziei emise Comisia judeţeană Bistriţa-Năsăud.

În acest context, urmează să fie înlăturate apărările reclamanţilor, pe de o parte, că nu s-a executat hotărârea judecătorească de care aceştia se prevalează şi, pe de altă parte, că dreptul lor la acordarea măsurilor compensatorii ar fi fost deja stabilit printr-o hotărâre judecătorească anterioară prezentului litigiu.

Prin confirmarea judecătorească a Deciziei nr. 6668/23.12.2015 emisă de CNCI, raportul juridic privind acordarea de despăgubiri în temeiul Legii nr. 165/2013 s-a încheiat prin respingerea cererii reclamanţilor de către pârâta Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor.

Urmează să fie înlăturate apărările formulate de reclamanţi cu privire la invocarea jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, deoarece în cauză nu se regăseşte ipoteza neexecutării hotărârii judecătoreşti definitive. Faptul că reclamanţii sunt nemulţumiţi de modul de soluţionare a cererii de acordare de despăgubiri nu le permite acestora să pretindă că hotărârea 5768/13.12.2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, nu a fost pusă în executare.

Înalta Curte, în dezacord cu prima instanţa, constată că acţiunea reclamanţilor este neîntemeiată, criticile formulate de pârâţi sub acest aspect fiind fondate .

În ceea ce priveşte motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta a fost invocat formal, deoarece toate criticile formulate sunt de nelegalitate şi au fost analizate, ca atare de instanţa de control judiciar.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8, coroborate cu dispoziţiile art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, urmează să admită recursurile declarate de pârâţii D. în calitate de Preşedinte al Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor şi Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor urmează să caseze în parte încheierea recurată şi, rejudecând cauza, urmează să admită excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului D. cu privire la capătul de cerere privind obligarea acestuia la plata penalităţilor în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi să respingă acţiunea pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

Urmează să respingă, în rest, acţiunea formulată de reclamanţi, ca neîntemeiată şi să menţină restul dispoziţiilor încheierii recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâţii D. în calitate de Preşedinte al Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor şi Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, împotriva încheierii de şedinţă din 20 aprilie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte încheierea recurată şi, rejudecând cauza:

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului D. cu privire la capătul de cerere privind obligarea acestuia la plata penalităţilor în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Respinge capătul de cerere formulat de reclamanţi în contradictoriu cu pârâtul D., privind obligarea la plata penalităţilor, pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

Respinge, în rest, acţiunea formulată de reclamanţii A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâţii D. şi Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, ca neîntemeiată.

Menţine încheierea cu privire la respingerea excepţiilor inadmisibilităţii, prematurităţii cererii de chemare în judecată şi lipsei de obiect.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 decembrie 2018.

GGC - GV