Long-term residence refusal quashed for unmotivated national-security grounds; administrative act annulled on retrial.

Şedinţa publică din data de 17 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 29.12.2017, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, anularea adresei nr. x din 30.10.2017, emisă de pârât, prin care i s-a comunicat respingerea cererii de acordare a dreptului de şedere pe termen lung în România, depusă la Biroul pentru Imigrări al judeţului Dâmboviţa.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 3904 din 03 octombrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 3904 din 03 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate şi, în rejudecarea cauzei, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, în esenţă, recurentul-reclamat a susţinut că în decizia contestată nu se arată, în fapt, motivele pentru care prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea naţională şi nu se detaliază acest pericol.

Astfel, instanţa trebuie să aibă un control efectiv asupra actelor care au stat la baza deciziei contestate, iar în cauză, în absenţa elementelor probatorii şi a unor documente concludente existente în dosarul administrativ, care să ateste îndeplinirea condiţiei prevăzute de art. 70 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, decizia atacată contravine principiilor egalităţii în faţa legii şi egalităţii armelor, normelor procedurale şi dreptului persoanei la un proces echitabil.

Recurentul-reclamant a mai învederat că nu este declarat indezirabil, în conformitate cu art. 85 din O.U.G. nr. 194/2002 şi nu prezintă pericol pentru securitatea naţională, aşa cum este definit acest pericol de prevederile O.U.G. nr. 194/2002.

A precizat recurentul că necesitatea protejării securităţii naţionale şi a siguranţei publice trebuie analizată prin prisma dispoziţiilor art. 3 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea naţională a României, iar din actele depuse în susţinerea adresei Serviciului Român de Informaţii, nu rezultă implicarea sa în pregătirea unor acte de terorism.

În legătură cu aspectul criticat, recurentul-reclamant a arătat că în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că nicio persoană care face obiectul unei măsuri bazate pe motive de siguranţă naţională nu trebuie lipsită de garanţii împotriva arbitrariului, ea trebuind să aibă posibilitatea de a cere controlul măsurii litigioase de către un organ independent şi imparţial, abilitat să analizeze toate chestiunile de fapt şi de drept pertinente pentru a putea statua asupra legalităţii măsurii si a sancţiona un eventual abuz al autorităţii. În faţa acestui organ de control, persoana respectivă trebuie să beneficieze de o procedură contradictorie, pentru a-şi putea prezenta punctul de vedere şi a respinge argumentele autorităţilor.

Totodată, recurentul-reclamant a susţinut că nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală, potrivit dispoziţiilor art. 16 alin. (1) şi art. 27 alin. (1) şi (2) din Directiva 2004/38, precizând că măsurile justificate prin motive de ordine publică sau de siguranţă publică nu pot fi luate decât dacă, după o apreciere de la caz la caz din partea autorităţilor naţionale competente, se dovedeşte că persoana în cauză are o conduită ce reprezintă o ameninţare reală şi suficient de gravă pentru un interes fundamental al societăţii (hotărârile CJUE pronunţate în cauzele C-371/08, C-482/01 şi C-493/01).

Această evaluare implică o punere în balanţă, pe de o parte, a ameninţării pe care conduita persoanei în cauză o reprezintă pentru interesele fundamentale ale societăţii gazdă şi, pe de altă parte, a protecţiei drepturilor conferite cetăţenilor Uniunii Europene şi membrilor familiilor acestora de Directiva 2004/38 (hotărârile CJUE pronunţate în cauzele C-145/09, C-57/09, C-101/09, C-145/09, C-348/09).

Recurentul-reclamant a învederat că, în speţă, probatoriul depus de pârât la dosar nu dovedeşte pericolul pentru ordinea publică, iar presupunerea instanţei de fond în sensul că ar realiza venituri substanţiale nedeclarate, nu este probată şi totodată, nu reprezintă o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă pentru un interes fundamental al societăţii.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări a solicitat respingerea recursului ca nefondat, arătând, în esenţă, că în mod corect a fost respinsă cererea reclamantului, reţinându-se că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002.

Intimatul-pârât a susţinut că sunt neîntemeiate apărările formulate de recurent în sensul că nu au fost arătate ori detaliate elementele care să evidenţieze pericolul la adresa ordinii publice, din moment ce prima instanţă în mod corect a apreciat şi reţinut că nu poate oferi mai multe precizări reclamantului, iar acestea nu au putut fi oferite nici în adresa contestată, întrucât aducerea lor la cunoştinţa reclamantului ar putea să zădărnicească eforturilor autorităţilor competente de a anihila anumite activităţi infracţionale deosebit de periculoase şi de a trage la răspundere persoanele vinovate.

În ceea ce priveşte motivarea refuzului de acordare a dreptului de şedere pe termen lung, această cerinţă a fost îndeplinită, prin indicarea temeiului de drept şi a situaţiei de fapt, în sensul că recurentul-reclamant prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea naţională, expunerea în concret a împrejurărilor fiind contrară dispoziţiilor Legii nr. 182/2002.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este fondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Criticile recurentului-reclamant circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Potrivit textului de lege mai sus enunţat, se poate solicita casarea unei hotărâri atunci când prin hotărârea pronunţată, instanţa de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În speţă, nu s-a dovedit încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor legale care guvernează desfăşurarea procesului civil, respectiv, a celor referitoare la condiţiile stabilite şi impuse de lege cu privire la activitatea de judecată şi la raporturile dintre părţi şi instanţă, actele de procedură efectuate în cauză asigurând întreaga desfăşurare a procesului cu respectarea prevederilor art. 237 din C. proc. civ.

Alături de aceste argumente, se reţine că în contextul dispoziţiilor Legii nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, cauza a fost examinată de către judecătorul fondului cu consultarea nemijlocită a documentelor cu caracter clasificat, depuse de pârât la dosar.

În cursul judecării prezentei căi de atac, recurentul-reclamant a luat cunoştinţă despre conţinutul înscrisurilor cu caracter clasificat existente la dosarul cauzei, prin intermediul avocatului său, care a prezentat autorizaţie de acces la informaţii clasificate, în conformitate cu prevederile Legii nr. 182/2002.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., este nefondat.

Sentinţa recurată satisface cerinţele instituite de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., în considerentele hotărârii regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii primei instanţe cu privire la soluţia pronunţată în cauză.

Instanţa de control judiciar nu poate reţine criticile recurentului-reclamant în sensul că sentinţa atacată cuprinde motive contradictorii, aceste afirmaţii reflectând dezacordul recurentului în privinţa argumentelor avute în vedere de prima instanţă la adoptarea soluţiei de respingere a cererii de chemare în judecată, fără a susţine însă motivul de casare analizat, întrucât judecătorul fondului a arătat în mod explicit motivele care l-au determinat să menţină actul contestat.

Înalta Curte reţine că este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., pentru considerentele expuse în continuare.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate adresa nr. x/30.10.2017, emisă de intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări, prin care solicitantului i s-a comunicat respingerea cererii de acordare a dreptului de şedere pe termen lung în România, în temeiul art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, arătându-se că prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea naţională.

Potrivit dispoziţiilor art. 71 alin. (1) din O.U.G. nr. 194/2002, în forma în vigoare la data emiterii adresei contestate, dreptul de şedere pe termen lung se acordă străinilor prevăzuţi la art. 70 alin. (1), dacă îndeplinesc cumulativ anumite condiţii, printre care şi aceea ca solicitantul să nu prezinte pericol pentru ordinea publică sau securitatea naţională, condiţie stipulată la alin. (1) lit. f) a art. 71.

Dispoziţiile art. 74 alin. (2) din acelaşi act normativ prevăd că refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung, precum şi motivele care au stat la baza acestuia se comunică, în scris solicitantului.

Prevederile comunitare cu incidenţă în cauză sunt cuprinse în Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 şi de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE şi 93/96/CEE, transpusă în legislaţia naţională prin O.U.G. nr. 102/2005.

Directiva menţionată, în Capitolul VI - Restrângerea dreptului de intrare şi dreptului de şedere pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică, prevede la art. 27, următoarele Principii generale:

"(1) Sub rezerva dispoziţiilor prezentului capitol, statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.

(2) Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.

(3) Pentru a stabili dacă persoana respectivă reprezintă un pericol pentru ordinea publică sau siguranţa publică, la eliberarea certificatului de înregistrare sau, în absenţa unui sistem de înregistrare, în termen de cel mult trei luni de la intrarea persoanei respective pe teritoriul său sau de la data la care persoana şi-a semnalat prezenţa pe teritoriul său în conformitate cu articolul 5 alin. (5) ori la eliberarea permisului de şedere, statul membru gazdă poate, în cazul în care consideră indispensabil, să ceară statului membru de origine sau, dacă este necesar, altor state membre să îi furnizeze informaţii privind antecedentele persoanei respective. Această consultare nu poate avea un caracter sistematic. Statul membru consultat răspunde în termen de două luni.

(4) Statul membru care a eliberat paşaportul sau cartea de identitate permite titularului documentului care a fost expulzat din motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică de pe teritoriul altui stat membru să reintre pe teritoriul său fără nici o formalitate, chiar dacă documentul nu mai este valabil sau dacă cetăţenia titularului este contestată."

Totodată, art. 30 - Notificarea deciziilor prevede:

"(1) Persoanele interesate sunt notificate în scris cu privire la orice decizie adoptată în temeiul articolului 27 alin. (1), astfel încât să poată înţelege conţinutul notificării şi implicaţiile acesteia. (2) Persoanele interesate sunt informate în mod precis şi complet cu privire la motivele de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică pe care se bazează decizia luată în cazul lor, cu excepţia situaţiilor în care acest lucru este contrar intereselor siguranţei statului. (3) Notificarea precizează instanţa judecătorească sau autoritatea administrativă la care persoana interesată poate contesta decizia, termenul pentru contestare şi, dacă este cazul, termenul acordat persoanei respective pentru a părăsi teritoriul statului membru. Cu excepţia unor cazuri de urgenţă, motivate corespunzător, termenul acordat pentru părăsirea teritoriului nu poate fi mai mic de o lună de la data notificării."

De altfel, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene s-a pronunţat în Cauza 36/75 (Roland Rutili împotriva Ministre de l'intérieur - cerere formulată de Tribunal administratif din Paris pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare privind interpretarea articolului 48 din Tratatul CEE) şi a statuat următoarele:

"1) Expresia "sub rezerva limitelor justificate de motive de ordine publică" de la articolul 48 nu se referă doar la actele cu putere de lege şi normele administrative pe care fiecare stat membru le-a adoptat pentru a limita, pe teritoriul său, libera circulaţie şi şederea resortisanţilor altor state membre, ci şi la deciziile individuale luate în aplicarea unor astfel de acte putere de lege şi norme administrative.

2) Justificarea măsurilor destinate asigurării ordinii publice este apreciată în funcţie de toate normele de drept comunitar care au ca obiect, pe de o parte, limitarea aprecierii discreţionare a statelor membre în domeniu şi, pe de altă parte, garantarea apărării drepturilor persoanelor cărora li se aplică măsurile restrictive.

Asemenea limite şi garanţii rezultă în special din obligaţia, impusă statelor membre, de a-şi întemeia măsurile adoptate exclusiv pe comportamentul individual al persoanelor care fac obiectul acestora, de a nu adopta măsuri în această privinţă care pot fi utilizate în scopuri diferite de cerinţele de ordine publică sau care aduc atingere exercitării drepturilor sindicale, de a comunica fără întârziere oricărei persoane căreia i se aplică măsurile restrictive, cu excepţia cazului în care respectivele măsuri sunt contrare siguranţei statului, motivele care stau la baza deciziei adoptate şi, în cele din urmă, de a asigura exercitarea efectivă a căilor de atac.

În special, în ceea ce priveşte resortisanţii unor state membre cărora li se aplică dispoziţiile tratatului, pot fi impuse, de către un alt stat membru, măsuri restrictive privind dreptul de şedere limitate la o parte a teritoriului naţional doar în cazul şi în condiţiile în care asemenea măsuri se pot aplica resortisanţilor statului în cauză."

În speţă, în acord cu susţinerile recurentului-reclamant, se constată că adresa nr. x/30.10.2017, prin care acestuia i s-a comunicat refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung în România, nu este motivată în fapt, în raport de elementele prevăzute de dispoziţiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002.

În concret, prin adresa menţionată i se aduce la cunoştinţă reclamantului că în urma analizării actelor depuse la dosarul administrativ la data de 05.05.2017, cererea sa a fost respinsă în temeiul art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, arătându-se că prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea naţională.

Rezultă astfel că în cuprinsul adresei contestate este redată, practic, condiţia prevăzută la alin. (1) lit. f) a art. 71 din O.U.G. nr. 194/2002, ce constituie temeiul de drept reţinut de pârât pentru refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung, fără a fi prezentate motivele de fapt care au stat la baza dispunerii acestei măsuri, respectiv împrejurările care evidenţiază că reclamantul prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea naţională.

În raport de conţinutul concret al adresei atacate, instanţa de control judiciar nu achiesează la opinia exprimată de judecătorul fondului, potrivit căreia în adresa respectivă nu au fost arătate elementele care să evidenţieze pericolul la adresa ordinii publice, întrucât aducerea lor la cunoştinţa reclamantului ar putea să zădărnicească eforturile autorităţilor competente, de a anihila anumite activităţi infracţionale deosebit de periculoase şi de a trage la răspundere persoanele vinovate.

Aşa cum s-a reţinut anterior, dispoziţiile art. 27 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE stipulează că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză, această conduită trebuind să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Totodată, nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală

Or, în cauză, adresa contestată nu menţionează în cuprinsul ei situaţia de fapt ce a fost avută în vedere de autoritatea publică pârâtă la refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung, ceea ce împiedică exercitarea controlului de legalitate a actului atacat, întrucât are loc o examinare formală în privinţa măsurii în litigiu, fără a se verifica dacă solicitantul prezintă, într-adevăr, pericol pentru ordinea publică sau securitatea naţională.

Este necontestat că din modul de redactare a dispoziţiilor art. 30 alin. (2) din Directiva 2004/38/CE, rezultă că autorităţile competente au posibilitatea de a indica doar generic motivele restrângerii libertăţii de circulaţie şi şedere a cetăţenilor Uniunii Europene, în situaţiile în care prezentarea detaliată a acestor motive este contrară intereselor siguranţei statului.

Înalta Curte apreciază că, în speţă, nu poate fi reţinută situaţia de excepţie mai sus menţionată, având în vedere că din cuprinsul adresei contestate lipseşte complet prezentarea situaţiei de fapt care să se încadreze în dispoziţiile art. 71 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 194/2002, solicitantul fiind informat doar că prezintă pericol pentru ordinea publică sau securitatea naţională.

În aceste condiţii, simpla reproducere a conţinutului textului de lege mai sus enunţat nu asigură cerinţa motivării adresei atacate, din perspectiva indicării elementelor de fapt care au stat la baza refuzului de acordare a dreptului de şedere pe termen lung, împiedicând instanţa în mod obiectiv să examineze circumstanţele care justifică măsura dispusă.

Această concluzie se relevă cu atât mai mult cu cât, noţiunea de pericol pentru securitatea naţională se impune a fi analizată prin prisma prevederilor art. 3 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea naţională a României, care enumeră ameninţările la adresa securităţii naţionale.

În raport de argumentele arătate anterior, reţinând că adresa contestată nu menţionează situaţia de fapt avută în vedere la refuzul acordării dreptului de şedere pe termen lung, împrejurare ce echivalează cu nemotivarea actului atacat şi împiedică exercitarea controlului judiciar asupra elementelor de fapt care au servit drept bază de exercitare a puterii de apreciere de către autoritatea pârâtă, instanţa de recurs urmează a admite acţiunea dedusă judecăţii, cu consecinţa anulării adresei contestate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de reclamantul A., casarea sentinţei atacate şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea formulată de reclamant şi va anula adresa din 30.10.2017, emisă de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 3904 din data de 03 octombrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamantul A..

Anulează adresa din 30.10.2017 emisă de pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 februarie 2021.