Timeliness of challenge to individual administrative act of ANRE under special 30-day deadline

Şedinţa publică din data de 18 februarie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 30 august 2016 reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei, a solicitat anularea parţială a listei operatorilor economici care nu şi-au îndeplinit cota obligatorie de achiziţie de certificate verzi şi numărul de certificate verzi neachiziţionate de aceştia pentru anul 2016, aferentă trimestrului I, publicată pe site-ul ANRE la data de 13.05.2016, în ceea ce o priveşte pe reclamantă; anularea parţială a Deciziei nr. 796/16.05.2016 privind stabilirea operatorilor economici care nu şi-au îndeplinit cota obligatorie estimată de achiziţie de certificate verzi şi numărul de certificate verzi neachiziţionate de către aceştia, pentru anul 2016, aferente trimestrului I, în ceea ce o priveşte pe reclamantă; anularea Răspunsurilor ANRE nr. x/27.05.2016, nr. y/08.06.2016 şi nr. w/17.06.2016; anularea tuturor actelor premergătoare şi subsecvente deciziei ANRE, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 467 din 15 februarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a admis excepţia tardivităţii, formulată de pârâtă.

A fost respinsă, ca tardiv formulată, cererea de anulare în parte a Deciziei nr. 796/16.05.2016 emise de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei şi a Anexei reprezentând lista operatorilor economici care nu şi-au îndeplinit cota obligatorie estimată de achiziţie de certificate verzi şi numărul de certificate verzi neachiziţionate de către aceştia pentru anul 2016, aferente trimestrului I, formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei.

S-a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtă.

A fost respinsă, ca inadmisibilă, cererea de anulare a adreselor nr. x/27.05.2016, nr. y/08.06.2016 şi nr. w/17.06.2016 emise de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei.

Prin sentinţa civilă nr. 2362 din data de 14.06.2017 s-a admis cererea de completare formulată de reclamanta A. S.R.L. şi s-a dispus completarea sentinţei civile nr. 467/15.02.2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2016, în sensul că s-a respins cererea de anulare parţială a listei operatorilor economici care nu şi-au îndeplinit cota obligatorie de achiziţie de certificate verzi şi numărul de certificate verzi neachiziţionate de aceştia pentru anul 2016, aferentă trimestrului I, publicată pe site-ul ANRE în data de 13 mai 2016, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta criticând-o pentru următoarele motive de nelegalitate circumscrise cazurilor de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.:

- în mod nelegal a admis instanţa de fond excepţia tardivităţii cererii de anulare în parte a Deciziei nr. 796/16.05.2016 emisă de ANRE.

- în mod greşit a apreciat instanţa că prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 sunt aplicabile în prezenta cauză, contrar celor reţinute prin sentinţă, decizia nr. 796/16.05.2016 fiind un act administrativ cu caracter normativ, în raport de obiect, destinatar, precum şi de trăsăturile acestuia;

- sub aspectul obiectului, decizia cuprinde obligaţii cu privire la care se pretinde că decurg din lege; sfera persoanelor vizate este mult mai largă, cuprinzând inclusiv operatorii casnici; actul nu îmbracă forma unui act individual, necuprinzând calea de atac şi termenul de contestare, precum şi sancţiunea aplicabilă şi motivarea;

- instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, fără nicio distincţie între tipul acestora, individual sau normativ,

- prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 încalcă dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României ce garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, fără nicio distincţie între tipul acestora, individual sau normativ, norma din ordonanţă, trebuind a fi aplicată având în vedere atât dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României cât şi prevederile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 136/2015;

- instanţa de fond a aplicat în mod greşit prevederile art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 prin invocarea excepţiei tardivităţii, în condiţiile în care actul administrativ nu prevede calea de atac aplicabilă şi termenul de decădere, solicitând aplicarea prin analogie a soluţiei consacrate de dispoziţiile art. 270 din Codul de procedură fiscală;

- în mod greşit a apreciat instanţa de fond că termenul de 30 de zile prevăzut de O.U.G. nr. 33/2007 este un termen de decădere şi nu un termen de prescripţie ce a fost suspendat ca urmare a formulării plângerii prealabile, invocând dispoziţiile art. 2447 din C. civ.

- contrar aprecierilor instanţei, sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004;

- în mod nelegal, instanţa de fond a admis excepţia tardivităţii şi în ceea ce priveşte capătul unu al cererii de chemare în judecată. (motiv de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.), în condiţiile în care această excepţie nu a fost invocată decât pentru capătul 2 al cererii;

- în mod nelegal, instanţa a admis excepţia inadmisibilităţii invocată cu privire la Adresele ANRE nr. x/2016, y/2016, w/2016, care constituie acte administrative, întrunind condiţia esenţială specifică actului administrativ, respectiv aceea de a produce efecte juridice, în cadrul acestora autoritatea motivând includerea reclamantei în lista operatorilor care nu şi-au îndeplinit cota obligatorie;

Faţă de considerentele arătate s-a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimata - pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate apreciind că hotărârea primei instanţe este dată cu respectarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente respectiv a art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, aprobată cu modificări si completări prin Legea nr. 160/2012, în forma aflată în prezent urmare admiterii de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 136/2015 a excepţiei de neconstituţionalitate a respectivelor prevederi, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ. invocate de recurentă prin cererea de recurs.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului la data de 18 februarie 2021, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta A. S.R.L. a solicitat anularea parţială a listei operatorilor economici care nu şi-au îndeplinit cota obligatorie de achiziţie de certificate verzi şi numărul de certificate verzi neachiziţionate de aceştia pentru anul 2016, aferentă trimestrului I, publicată pe site-ul ANRE la data de 13.05.2016, în ceea ce o priveşte; anularea parţială a Deciziei nr. 796/16.05.2016 privind stabilirea operatorilor economici care nu şi-au îndeplinit cota obligatorie estimată de achiziţie de certificate verzi şi numărul de certificate verzi neachiziţionate de către aceştia, pentru anul 2016, aferente trimestrului I, în ceea ce o priveşte; anularea Răspunsurilor ANRE nr. x/27.05.2016, nr. y/08.06.2016 şi nr. w/17.06.2016; anularea tuturor actelor premergătoare şi subsecvente deciziei ANRE, cu cheltuieli de judecată.

Analizând motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularităţi de ordin procedural şi care sunt sancţionate cu nulitatea de art. 174 din C. proc. civ., precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs, iar nu modalitatea în care instanţa a apreciat asupra excepţiei tardivităţii, sau modalitatea în care a soluţionat excepţia inadmisibilităţii în raport de calificarea unui "act administrativ" din perspectiva Legii nr. 554/2004, aceste motive încadrându-se tot în cazul de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 din C. proc. civ.

De asemenea, circumscris cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenta - reclamantă a invocat omisiunea instanţei de a se pronunţa asupra capătului de cerere privind anularea parţială a listei operatorilor economici care nu şi-au îndeplinit cota obligatorie de achiziţie de certificate verzi (capătul 1 al acţiunii), cu privire la care însă, a fost pronunţată sentinţa civilă nr. 2362 din data de 14.06.2017 prin care s-a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L. şi s-a dispus completarea sentinţei civile nr. 467/15.02.2017, nerecurată în prezenta cauză.

Având în vedere aceste considerente, Înalta Curte constată că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., pentru care s-ar impune trimiterea cauzei spre rejudecare.

Analizând soluţia primei instanţe din perspectiva motivelor prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., expuse în cererea de recurs, Înalta Curte constată, de asemenea, netemeinicia acestora.

Sub un prim aspect, instanţa de recurs are în vedere împrejurarea că, aprecierea caracterului de act administrativ individual al Deciziei nr. 796/16.05.2016, este rezultatul unei corecte aplicări a normelor de drept material.

In ceea ce priveşte stabilirea caracterului deciziei atacate, nu pot fi reţinute susţinerile recurentei, potrivit cărora, obiectul, destinatarul şi trăsăturile deciziei, o plasează în categoria actelor administrative cu caracter normativ.

Actele administrative normative conţin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, faţă de o persoană, sau faţă de mai mulţi subiecţi de drept, nominalizaţi expres în conţinutul acestor acte.

Cu alte cuvinte, un act administrativ este fie normativ, fie individual, în funcţie de întinderea efectelor juridice pe care le produce.

Prin Decizia nr. 796/16.05.2016 emisă de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei - A.N.R.E., a fost aprobată lista operatorilor economici care nu şi-au îndeplinit cota obligatorie estimată de achiziţie de certificate verzi şi numărul de certificate verzi neachiziţionate de către aceştia pentru anul 2016, aferente trimestrului I, listă prevăzută în anexa la decizia indicată

Aşa cum a reţinut şi prima instanţă, hotărârea în speţă are caracteristicile unui act administrativ individual, pentru că urmăreşte stabilirea unei situaţii juridice precise în raport cu un număr relativ restrâns şi determinat de subiecţi de drept, respectiv "operatorii economici prevăzuţi în anexă", acesta nu se adresează consumatorilor, neprezentând relevanţă în calificarea actului relaţia economică/contractuală dintre operator şi consumatorul final.

De asemenea, nu prezintă relevanţă nici aspectele de formă ale actului administrativ, cum ar fi absenţa motivării, neprevederea căii de atac şi a termenului în care poate fi contestat actul, acestea ţinând de legalitatea unui act, iar nu de natura lui.

Astfel, contrar susţinerilor recurentei - reclamante, devin incidente în cauză dispoziţiile speciale prevăzute de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 160/2012, potrivit cărora ordinele şi deciziile emise de preşedinte în exercitarea atribuţiilor sale pot fi atacate în contencios administrativ la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 30 de zile de la data publicării acestora în Monitorul Oficial al României, Partea I, respectiv de la data la care au fost notificate părţilor interesate, cenzurate pentru neconstituţionalitate prin decizia nr. 136/2015 pronunţată de Curtea Constituţională cu privire la exceptarea de la acest termen a actelor emise de preşedintele ANRE cu caracter normativ.

Referitor la natura termenului de 30 de zile, prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007, Înalta Curte reţine că un termen pentru exercitarea unei contestaţii sau căi de atac reprezintă un termen de decădere, astfel cum este acesta reglementat de dispoziţiile art. 2545 din C. civ. si, respectiv, art. 185 din C. proc. civ.

În mod greşit recurenta invocă dispoziţiile art. 2547 din C. civ., natura termenului, de decădere, fiind reţinută chiar de Curtea Constituţională în decizia mai sus menţionată, în paragraful 17.

Aceeaşi decizie a Curţii Constituţionale recunoaşte pentru actele administrative cu caracter individual emise de ANRE, în virtutea principiului specialia generalibus derogant, că nu pot fi aplicate prevederile legii generale în condiţiile existenţei unei legi speciale care fixează expres un anumit termen, referirea la legea generală vizând legea contenciosului administrativ.

In această situaţie, a derogării prin legea specială, nu se aplică nici dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 cu privire la termenele de contestare şi nici dispoziţiile art. 7 din aceeaşi lege, cu privire la obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile.

In ceea ce priveşte critica referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 126 alin. (6) din Constituţia României, Înalta Curte are în vedere că, în jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională a statuat, în mod constant, că reglementarea de către legiuitor a condiţiilor de exercitare a unui drept, subiectiv sau procesual, inclusiv prin instituirea unor termene, nu constituie o restrângere a exerciţiului acestuia, ci doar o modalitate eficientă de a preveni exercitarea sa abuzivă, în detrimentul altor titulari de drepturi, în egală măsură ocrotite. Mai mult, obligaţia părţilor de a-şi exercita drepturile procesuale în cadrul termenelor stabilite de lege reprezintă expresia aplicării principiului privind dreptul persoanei la judecarea procesului său în mod echitabil şi într-un termen rezonabil, potrivit prevederilor art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, instituirea unor termene procesuale servind unei mai bune administrări a justiţiei, precum şi necesităţii aplicării şi respectării drepturilor şi garanţiilor procesuale ale părţilor (a se vedea, în acest sens, decizia nr. 114 din 23 februarie 2021, decizia nr. 608 din 6 octombrie 2015, nr. 877 din 24 noiembrie 2015).

Recurenta nu se poate prevala de împrejurarea că actul contestat nu prevede calea de atac şi termenul de exercitare, deoarece, pe de o parte, condiţiile, limitele şi termenele în care pot fi exercitate contestaţiile împotriva deciziilor ANRE sunt prevăzute de lege, astfel încât printr-o hotărâre judecătorească instanţa nici nu le poate prelungi ea însăşi, nici nu le poate suprima, iar, pe de altă parte, partea nu poate invoca necunoaşterea legii, potrivit adagiului "nemo censetur ignorare legem", dispoziţiile ordonanţei fiind adoptate prin Legea nr. 160/2012, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 685 din 03 octombrie 2012. În egală măsură, instanţei nu îi este permis să aplice prin analogie nici dispoziţiile art. 270 din Legea nr. 207/2015, care se referă la actele fiscale.

In condiţiile mai sus arătate, constată Înalta Curte că formularea unei cereri intitulate plângere prealabilă, nu poate duce nici la prorogarea şi nici la suspendarea termenului expres prevăzut de lege, aceasta având doar scopul de a solicita o soluţionare amiabilă a diferendului.

În concluzie, observând că Decizia nr. 796/16.05.2016 emisă de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei - A.N.R.E. reprezintă un act administrativ cu caracter individual, că aceasta i-a fost comunicată recurentei - reclamante la data de 19.05.2016, în timp ce acţiunea în anulare a fost depusă la data de 30.08.2016, Înalta Curte reţine că, în mod corect, prima instanţă a constatat tardivitatea capătului de cerere, depus cu depăşirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 5 alin. (7) din O.U.G. nr. 33/2007.

Recurenta-reclamantă a solicitat şi anularea Răspunsul ANRE nr. x/27.05.2016 prin care s-a dispus respingerea contestaţiei A. ca neîntemeiată, Răspunsul ANRE nr. y/08.06.2016 prin care au fost menţinute concluziile comunicate prin Răspunsul ANRE nr. x/27.05.2016 şi Răspunsul ANRE nr. w/17.06.2016 prin care s-a răspuns la plângerea prealabilă apreciind că aceste adrese constituie acte administrative în sensul noţiunii explicate de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, arătând recurenta că prin acestea intimata -pârâtă a motivat includerea în lista operatorilor economici care nu şi-au îndeplinit cota obligatorie.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, doar actele administrative putând face obiectul excepţiei de nelegalitate.

Un act administrativ produce efectele juridice pe care le are în vedere organul emitent al actului în mod direct asupra celor cărora li se adresează, prin aceasta deosebindu-se de comunicări sau operaţiuni administrative, care nu produc efecte juridice de sine stătătoare.

Actul administrativ, pentru a fi supus cenzurii instanţelor de judecată trebuie să producă efecte juridice, să creeze să modifice sau să suprime o situaţie juridică subiectivă sau obiectivă.

În speţă, actul administrativ care continuă să producă efectele juridice, emis de autoritatea pârâtă în condiţiile art. 5 din O.U.G. nr. 33/2007, în acest scop, rămâne decizia ANRE nr. 796/16.05.2016, adresele nr. x/27.05.2016, nr. y/08.06.2016 şi nr. w/17.06.2016 nefiind apte a produce efectele unui act administrativ în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Astfel cum s-a arătat anterior, în condiţiile în care legea specială derogă de la legea contenciosului administrativ cu privire la procedura prealabilă şi la reducerea termenului de constatare, urmarea unei astfel de proceduri de către reclamantă nu poate avea efectul urmărit, întrucât actul care se atacă în faţa curţii de apel este reprezentant tot de decizia nr. 796/16.05.2016, iar nu de răspunsurile la solicitările recurentei - reclamante.

Pentru aceste motive, constată Înalta Curte că, în mod judicios, instanţa fondului a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins în consecinţă cererea de anulare a adreselor nr. x/27.05.2016, nr. y/08.06.2016 şi nr. w/17.06.2016 emise de Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 467 din 15 februarie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 februarie 2020.