Shareholder’s Damages Claim Rejected as Inadmissible for Lack of Prior Annulment of Tax Acts

Şedinţa publică din data de 14 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu Statul Român, reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice, Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Direcţia Regională Antifraudă Fiscală nr. 1 Suceava, constatarea răspunderii civile delictuale a pârâţilor faţă de reclamant, în calitate de asociat şi administrator al societăţii B. S.R.L., cu consecinţa obligării lor în solidar la repararea prejudiciului moral cauzat, constând în plata unor despăgubiri cu titlu de daune morale în cuantum de 10.480.839 RON.

Totodată, a solicitat obligarea pârâţilor la publicarea pe site-ul ANAF, respectiv, al Ministerului Finanţelor Publice, a minutei hotărârii definitive şi irevocabile pronunţate de instanţa judecătorească în această cauză.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3777 din 17 octombrie 2017, a admis excepţia inadmisibilităţii şi, în consecinţă, a respins cererea formulată de reclamant, ca inadmisibilă.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi, având în vedere faptul că la Curtea de Apel Bucureşti a fost analizată doar excepţia inadmisibilităţii acţiunii, trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea căii de atac exercitate, reclamantul a susţinut următoarele.

În privinţa naturii juridice a litigiului, aceasta este una mixtă. Astfel, aşa după cum se poate observa din lectura cererii de chemare în judecată, se arată că a suferit un prejudiciu moral ca urmare a actelor şi faptelor Direcţiei Regionale Antifraudă 1 Suceava, Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi Statului Român. Prin urmare, acţiunea poate fi în parte grefată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004 (în ceea ce priveşte deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii, care sunt acte administrative) şi în parte pe dispoziţiile dreptului comun (în ceea ce priveşte actele şi operaţiunile întocmite în cadrul controlului antifraudă şi cu ocazia formulării plângerii penale). Pentru unitate, a apreciat că este preferabil să declanşeze un singur litigiu şi să sesizez instanţa de contencios administrativ.

În privinţa competenţei pentru soluţionarea acţiunii în răspundere civilă delictuală, ea a fost în mod corect reţinută de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca "urmare a naturii primordiale administrative a litigiului (litigiu de drept public, între un particular şi autorităţi publice, cu invocarea, în condiţiile art. 1 şi 19 din Legea nr. 554/2004, a unui prejudiciu cauzat de emiterea unor acte administrative nelegale - deciziile de instituire a unor masuri asigurătorii). Prin urmare, este cu totul criticabil ca, după ce şi-a reţinut competenţa, instanţa de contencios administrativ şi-a negat subsecvent competenţa, apreciind că în cauză nu a fost sesizată cu o acţiune în despăgubiri asociata efectului nelegal al unui act administrativ.

Cu privire la soluţia data asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, instanţa de fond a fost în eroare, deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii fiind veritabile acte administrative fiscale.

Sub acest aspect, se apreciază că măsurile asigurătorii nu se confundă cu măsurile de executare silita. Sub Imperiul vechiul Cod ce procedură fiscală, în practică au existat foarte multe probleme în cazul măsurilor asigurătorii. Astfel, în cuprinsul deciziilor de instituire a unor măsuri asigurătorii se invoca, cu regularitate, faptul că nu se procedează la audierea contribuabilului, întrucât se iau măsuri de executare silită, fiind incidente dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. d) vechiul CPF. Măsurile asigurătorii nu sunt însă măsuri de executare silită, întrucât ele nu au la bază un titlu de creanţă în materie fiscală definitivat. Prin urmare, de plano, excepţia nu era aplicabilă potrivit vechii reglementări şi nu poate fi acceptată nici sub imperiul art. 9 alin. (2) lit. d) NCPF. Jurisprudenţa instanţelor fiscale, deşi s-a cristalizat mai greu, pare să fie constantă în acest sens.

Raportat la această împrejurare, excepţia inadmisibilităţii a fost în mod eronat admisă, deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii fiind veritabile acte administrative.

Curtea de Apel Bucureşti era obligată să judece acţiunea în răspundere civilă delictuală chiar dacă, pentru o parte a litigiului, nu era sesizată cu privire la efectul unor acte administrative prin ipoteză anulate.

În al doilea rând, învederăm faptul că instanţa era oricum datoare să judece întreaga acţiune, din momentul în care s-a considerat competentă şi nu a pus în discuţie, respectiv nu a dispus trimiterea cauzei sau a componentei civile a cauzei spre soluţionare unei alte instanţe. Astfel, în cadrul procesului civil român, configurat pe baza Noului C. proc. civ., reţinerea competenţei obligă de principiu la soluţionarea recursului, chiar dacă, în tot sau în parte, litigiul ar fi de competenţa altei instanţe.

Din acest punct de vedere, înlăturarea concluziilor CEDO în afacerea C. şi D. s-a făcut abuziv, situaţiile fiind în mod evident similare.

1.4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinările formulate de intimaţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală s-a solicitat respingerea recursului reclamantului ca nefondat, apreciind-se că în raport de soluţia pronunţată în cauză, hotărârea instanţei de fond este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material aplicabile.

În motivarea întâmpinărilor formulate, care în esenţă au conţinut similar s-au susţinut următoarele:

Din analiza dispoziţiilor art. 1 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept ai său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului recunoaşterea dreptului pretins sau a pretins sau interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.

De asemenea, conform prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2005, în situaţia în care persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral şi care este nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.

Corelativ, la art. 19 din acelaşi act normativ este reglementată posibilitatea sesizării instanţei de contencios administrativ cu o acţiune în despăgubiri, ce are caracter accesoriu faţă de acţiunea principală prin care orice persoană care se consideră vătămată în sensul dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 554/2004, poate solicita anularea actului administrativ ori obligarea autorităţii publice de a răspunde cererilor unei asemenea persoane.

În prezenta cauză însă, nu ne aflăm în ipoteza în care recurentul-reclamant să fi formulat o cerere de chemare în judecată prin care să solicite anularea unui act administrativ, obligarea pârâţilor la formularea unui răspuns ori la soluţionarea unei cereri.

De altfel, şi judecătorul fondului a reţinut prin hotărârea atacată faptul că legislaţia internă şi practica judiciară recunosc, în mod evident, dreptul la repararea pagubelor în cadrul răspunderii civile delictuale (art. 1349 - art. 1395 C. civ.) în măsura în care sunt îndeplinite condiţiile acestei răspunderi. Îndeplinirea acestor condiţii nu poate fi însă analizată pe calea contenciosului administrativ. În absenţa unui raport juridic de drept administrativ generat de un act administrativ sau de refuzul de emitere a unui astfel de act ori de efectuare a unei operaţiuni administrative.

Astfel, în mod corect instanţa de fond a apreciat că legea reglementează posibilitatea de a formula o cerere de acordare de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate printr-un act administrativ tipic sau asimilat însă actele menţionate în cuprinsul cererii de chemare în judecată nu reprezintă şi nici nu pot fi asimilate actelor administrative sau actelor administrativ-fiscale din perspectiva normelor legate incidente.

Într-adevăr raportat la dispoziţiile art. 41, art. 85 şi art. 86 din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, cu modificările şi completările ulterioare nici procesele-verbale mr. x/02.06.2014 şi nr. x/06.08.2014 şi nici deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/02.06.2014 şi nr. x/06.08.2014 emise de Direcţia Regională Antifraudă Fiscală Suceava, nu pot fi calificate drept acte administrative sau acte administrativ-fiscale.

Mai mult decât atât, aşa cum se poate observa din înscrisurile existente la dosar recurentul-reclamant a afirmat că i-a fost cauzat un prejudiciu, însă nu ca urmare a emiterii unui act administrativ sau a exprimării unui refuz de soluţionare a unei cereri ori de efectuare a unei operaţiuni administrative.

Într-adevăr, atât procesele-verbale nr. x/02.06.2014 şi nr. x/06.08.2014 cât şi deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/02.06.2014 şi nr. x/06.08.2014 au fost emise de Direcţia Regională Antifraudă Fiscală Suceava, iar cererile de chemare în judecată prin care a fost solicitată anularea acestor acte au fost respinse definitiv în sistemul căilor de atac, aşa cum am învederat prin apărările formulate în faţa instanţei de fond.

Astfel, anularea procesului-verbal nr. x/02.06.2014 a constituit obiectul dosarului nr. x/2015 soluţionat de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal prin respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind neîntemeiată (Sentinţa nr. 438/26.01.2017).

Ulterior, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ si Fiscal a respins recursul promovat de reclamant ca nefondat prin Decizia nr. 300/22.01.2016.

Recurentul-reclamant a solicitat anularea aceluiaşi act şi în fata Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a constituit obiectul dosarului nr. x/2015 Prin sentinţa nr. 13/26.01.2016, instanţa a respins acţiunea ca inadmisibilă.

Soluţia a fost menţinută şi de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal prin Decizia nr. 2355/29.09.2016, prin care au fost respinse recursurile promovate de A. ca nefondate.

În ceea ce priveşte procesul-verbal nr. x/06.08.2014, acesta a constituit obiectul dosarului nr. x/2015 soluţionat de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal prin respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind inadmisibilă (sentinţa nr. 818/09.02.2016). Ulterior, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins recursul principal şi recursul incident promovate de reclamant ca nefondate prin Decizia nr. 3109/07.07.2017.

Referitor la decizia de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/02.06.2014 emisă de Direcţia Regională Antifraudă Fiscală, anularea acesteia a fost contestată în faţa Judecătoriei Iaşi.

Prin sentinţa civilă nr. 7013/25.05.2015 pronunţată în dosarul nr. x/2015, Judecătoria Iaşi a respins ca neîntemeiată contestaţia la executare. Ulterior, prin Decizia nr. 396/17.03.2016 Tribunalul Iaşi a constatat nulitatea apelului formulat de societatea B. S.R.L.

Faţă de cele învederate, afirmaţia recurentului-reclamant în sensul că instanţa de fond s-a aflat în eroare la momentul la care a apreciat că deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii nu sunt acte administrative fiscale, este nesustenabilă.

Aceasta întrucât aşa cum am arătat anterior, prevederile Codului de procedură fiscală infirmă susţinerile recurentului-reclamant.

În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 129 alin. (11) Codul de procedură fiscală potrivit cărora împotriva actelor prin care se dispun şi se duc la îndeplinire măsurile asigurătorii cei interesat poate face contestaţie în conformitate cu prevederile art. 172.

Iar potrivit art. 172 Codul de procedură fiscală persoanele interesate pot face contestaţie împotriva oricărui act de executare efectuat cu încălcarea prevederilor prezentului cod de către organele de executare, precum şi în căzul în care aceste organe refuză să îndeplinească un act de executare în condiţiile legii.

Prin urmare, este evident că potrivit normelor procedurale fiscale deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii sunt asimilate actelor de executare silită iar nu actelor administrative fiscale, aşa cum mod eronat susţine recurentul-reclamant.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a cadrului normativ aplicabil şi a probatoriului administrat în cauză, Înalta Curte apreciază că se impune respingerea recursului reclamantului ca nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Reclamantul, aşa cum rezultă din cererea de chemare în judecată şi precizările ulterioare făcute în faţa instanţei de fond, cu prilejul dezbaterilor asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, a învestit instanţa de fond cu o acţiune în despăgubiri împotriva Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi A.N.A.F. în calitate de instituţie tutelară a organele de specialitate fiscală din subordine despre care s-a pretins că au întocmit procese-verbale de control antifraudă cu un conţinut nereal şi cu interpretarea tendenţioasă a normelor juridice europene şi naţionale, pe care le-au considerat apoi suport atât pentru deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii cât şi pentru plângerea penală formulată împotriva sa.

Însăşi reclamantul, care a beneficiat de asistenţă juridică calificată, s-a prevalat în exerciţiul acţiunii promovate de normele Legii nr. 554/2004, precizând că litigiul este unul de contencios administrativ, în care emiterea unor acte administrativ-fiscale nelegale (deciziile de instituire a măsurilor asigurătorii) se împleteşte cu refuzul nejustificat de soluţionare a unor cereri şi cu tăcerea administraţiei.

În această ordine de idei, temeiul juridic al acţiunii reclamantului este reprezentat de art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, norme în temeiul cărora se poate pretinde repararea pagubei create unei persoanei vătămate întru-un drept subiectiv sau interes legitim printr-un act administrativ nelegal.

Promotorul unei acţiuni în despăgubiri are un drept de opţiune între posibilitatea de a o formula alăturat acţiunii în anularea unui act administrativ, tipic sau asimilat, sau printr-o acţiune separată de cea în anularea actului administrativ în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Cererea în despăgubiri îşi găseşte temeiul în dispoziţiile art. 1349 C. civ. potrivit cărora orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune şi să nu aducă atingere, prin acţiunile ori inacţiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane, iar cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral.

Aceste dispoziţii legale îşi găsesc aplicarea în materia contenciosului administrativ în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, comportând însă o interpretare şi aplicare specifică, în măsura compatibilităţii lor cu specificul raporturilor de putere dintre autorităţile publice, pe de o parte, şi persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

Acţiunea în despăgubiri are ca premisă existenţa unei fapte ilicite cauzatoare de prejudicii, care, în specificul raporturilor de putere menţionate în precedent, îmbracă forma unui act administrativ, tipic sau asimilat, a cărui nelegalitate a fost constatată în prealabil de instanţele judecătoreşti competente.

În absenţa unei practici administrative materializate prin emiterea unui act administrativ sau prin refuzul de soluţionare a unei cereri, într-una din modalităţile asimilate actului administrativ, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cererea adresată instanţei de contencios administrativ este inadmisibilă, aşa cum în mod just a reţinut instanţa de fond.

Reclamantul a afirmat că a suferit un prejudiciu ca urmare a emiterii proceselor-verbale de control nr. x/2.06.2014 şi nr. x/SV/6.08.2014, precum şi a deciziilor de instituire a măsurilor asigurătorii nr. x/02.06.2014 şi nr. x/06.08.2014 emise de Direcţia Regională Antifraudă Fiscală Suceava şi ca urmare a formulării unei plângeri penale împotriva unei societăţi comerciale al cărei administrator era, acte care pe de o parte nu îndeplinesc calitatea de acte administrative, iar pe de altă parte, nu au fost invalidate ca nelegale de instanţele judecătoreşti.

Măsurile asigurătorii în regimul O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală nu erau acte administrative fiscale întrucât, aşa cum a remarcat şi judecătorul fondului, acestea nu se încadrau în noţiunea de act administrativ fiscal, aşa cum rezulta din analiza coroborată a art. 41, 85 şi 86 din O.G. nr. 92/2003, iar pe de altă parte legalitatea lor putea fi cenzurată pe o altă cale procedurală decât cea instituită prin Legea nr. 554/2004, respectiv contestaţia la executare conform art. 129 alin. (11) din O.G. nr. 92/2003.

Însă, aşa cum s-a menţionat în precedent, aceste acte nu au fost constatate ca fiind nelegale de instanţele judecătoreşti, astfel că nu justificau declanşarea unei acţiuni în despăgubiri pe calea unei acţiuni în contencios administrativ.

În raport de starea de fapt dedusă judecăţii şi temeiul juridic de care s-a prevalat reclamantul, cererea în despăgubiri promovată este de competenţa instanţelor de contencios administrativ, competenţă care odată ce a fost asumată de instanţa de fond prin încheiere nu antrenează automat admisibilitatea cererii de chemare în judecată, aspect care se verifică prin cercetări ulterioare ale instanţei, cum este cazul în speţă.

Pe de altă parte, constatarea inadmisibilităţii acţiunii în despăgubiri din perspectiva atacată, nu duce în mod automat la transformarea ei într-o cerere în răspundere civilă de drept comun, în lipsa modificării cadrului procesual, care aşa cum s-a arătat, era specific unui litigiu de contencios administrativ.

Prin urmare, în mod corect instanţa de fond a respins ca inadmisibilă acţiunea reclamantului, criticile acestuia formulate prin recurs fiind în consecinţă nefondate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate considerentele expuse de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul reclamantului A. împotriva sentinţei nr. 3777 din 17 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 3777 din 17 octombrie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 14 ianuarie 2021.