Competence of appellate courts to review Audit Office decisions and inadmissibility of challenging normative acts via exception of illegality

Şedinţa publică din data de 11 februarie 2020

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti sub nr. x/2014 din 08.04.2014 şi declinată de această instanţă în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României anularea în parte a Deciziei nr. 3/18.01.2013 a Curţii de Conturi a României, Departamentul IV, respectiv, anularea în totalitate a obligaţiei/măsurii stabilite la art. II, pct. 5 din decizie cu privire la acordarea drepturilor de natura salariala cuvenite reclamantului in calitate de Secretar Tehnic al Consiliului de Administraţie si al Adunării Generale a Acţionarilor care fac obiectul abaterilor prezentate la pct. 2.3 din considerentele deciziei si la pct. 2.2 din raportul de control. Prin aceeaşi cerere a solicitat suspendarea executării obligaţiilor stabilite la art. II pct. 5 din Decizia nr. 3/18.01.2013 a Curţii de Conturi, Departamentul IV, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, precum şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 3579 din 16 noiembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, cu sediul în sector 1, Bucureşti, str. x şi cererea de intervenţie formulată de intervenientul forţat INSTITUTUL DE PROIECTĂRI CHIMICE IPROCHIM cu sediul în sector 1, Bucureşti, Mihai Eminescu, nr. 19-21, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 07 octombrie 2015 şi a sentinţei nr. 3579 din 16 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., prin care a solicitat:

- în principal, admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei recurate şi a încheierii interlocutorii, precum şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei competente material, respectiv Tribunalului Bucureşti;

- în subsidiar, admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei atacate şi, în urma rejudecării cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În drept, recurentul-reclamant a invocat motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3, pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea motivelor de recurs, reclamantul a invocat, în esenţă, următoarele critici:

- Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal era necompetentă din punct de vedere material să judece pe fond prezenta cauză, actul juridic atacat nefiind emis de o autoritate publică ori un organ al unei autorităţi publice dintre cele prevăzute în cuprinsul Titlului III din Constituţia României, astfel încât instanţa competentă material a judeca prezenta cauză în fond este secţia specializată de contencios fiscal din cadrul Tribunalul Bucureşti, având în vedere că valoarea pretinsului prejudiciu stabilit de Curtea de Conturi raportat la persoana subsemnatului este inferioară pragului valoric stabilit de lege;

- instanţa de fond a omis să se pronunţe asupra excepţiei de nelegalitate a prevederilor pct. 204, pct. 223 lit. e), pct. 227 şi pct. 228. din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, încălcând astfel dispoziţiile art. 248 C. proc. civ.

- Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi nu are caracterul unui act administrativ unilateral normativ, cu efecte erga omnes, emis în regim de putere publică, în vederea executării normelor legale cuprinse în legea organică a Curţii de Conturi;

- instanţa de fond a pronunţat o hotărâre care cuprinde motive contradictorii, prin aceea ca, deşi nu s-a pronunţat pe excepţia puterii lucrului judecat, în realitate a soluţionat cauza prin raportarea la constatările unei alte instanţe dintr-un alt dosar, faţă de care a stabilit ca nu există tripla identitate de părţi, de obiect şi de cauză, cu atât mai mult cu cât dovezile noi de la dosar infirmă considerentele instanţei cu privire la faptul că nu s-a făcut dovada contrară pentru a fi răsturnată puterea de lucru judecat;

- instanţa de fond a făcut aplicarea greşită a normelor de drept material constând în prevederile art. 129 din Legea nr. 31/1990, raportat la prevederile art. 35 Codul muncii, coroborate cu prevederile Ordinul M.M.S.S. nr. 64/2003 pentru aprobarea modelului-cadru al contractului individual de muncă, ale Ordinului M.M.P.S. nr. 138/1995 privind clasificarea ocupaţiilor din România şi ale Contractului colectiv de muncă la nivel de unitate.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 11 aprilie 2017, intimata-pârâtă Curtea de Conturi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimata a susţinut că reprezintă o autoritate publică centrală, cu personalitate juridică, care îşi desfăşoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispoziţiile art. 140 din Constituţia României şi art. 1 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată.

Intimata a mai susţinut că prevederile din Codul muncii şi din contractul colectiv de muncă invocate prin cererea de chemare în judecată se referă doar la posibilitatea acordării unor adaosuri, însă pentru ca recurentul - reclamant să fi avut dreptul la acordarea indemnizaţiei în discuţie era necesar ca aceasta să fie prevăzută expres în contractul său individual de muncă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Prin Rezoluţia din 22 noiembrie 2018, instanţa constatând că nu mai subzistă motivele care să determine fixarea termenului de judecată pentru examinarea în camera de consiliu a raportului privind admisibilitatea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal a stabilit termen de judecată pe fond a recursului la data de 25 februarie 2020.

Prin încheierea din 17 aprilie 2019, instanţa, din oficiu a preschimbat termenul de judecată stabilit iniţial prin Rezoluţia din 22 noiembrie 2018 şi a stabilit un nou termen de judecată la data de 11 februarie 2020.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa atacată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru următoarele considerente:

În conformitate cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, forma în vigoare la data emiterii actului administrativ atacat:

"(...)

Art. 2.

(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

(...)

b) autoritate publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;

c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;

(...)

Art. 10

(1) Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON se soluţionează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de RON se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel. (...)".

În acord cu instanţa de fond, Înalta Curte reţine că deciziile emise de Curtea de Conturi, în baza atribuţiilor prevăzute de art. 140 din Constituţia României şi de dispoziţiile Legii nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, reprezintă acte administrative emise de o autoritate publică.

Deşi Curtea de Conturi nu este menţionată în Titlul III din Constituţia României, cu denumirea "Autorităţile publice", Înalta Curte reţine că această împrejurare nu poate conduce la concluzia că această instituţie nu reprezintă o autoritate publică în sensul dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 anterior menţionate.

În consecinţă, deciziile emise de Curtea de Conturi, autoritate publică centrală, se pot ataca la secţia de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel competente teritorial, criteriul valoric fiind aplicabil numai în cazul actelor administrative care privesc taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora.

În concluzie, contrar susţinerilor recurentului, instanţa de fond era competentă material pentru soluţionarea cererii de chemare în judecată formulată de reclamant.

În conformitate cu dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, forma în vigoare la data emiterii actului administrativ atacat:

"Art. 11.

(...)

(2) Organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi.

(3) Regulamentul se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."

În jurisprudenţă şi doctrină, s-a reţinut, în mod constant, că actele administrative cu caracter normativ conţin norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

În baza dispoziţiilor legale anterior menţionate, Plenul Curţii de Conturi a adoptat Hotărârea nr. 130/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, în prezent abrogată, dar în vigoare la data emiterii actului administrativ atacat .

Acest regulament este un act administrativ cu caracter normativ deoarece conţine norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii şi produce efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, astfel încât nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate în conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În concluzie, instanţa de fond nu a încălcat procedura de soluţionare a excepţiilor procesuale prevăzută de dispoziţiile art. 248 C. proc. civ.

În baza dispoziţiilor art. 435 alin. (2) C. proc. civ., hotărârea judecătorească este opozabilă oricărei terţe persoane atât timp cât aceasta din urmă nu face, în condiţiile legii, dovada contrară.

Aceste dispoziţii legale consacră efectul substanţial al hotărârii judecătoreşti, în conformitate cu care hotărârea nu se opune terţilor decât cu valoarea unui mijloc de probă susceptibil de proba contrară, astfel încât aceştia pot să combată cele stabilite în procesul la desfăşurarea căruia nu au participat, invocând apărări proprii şi pretinzând existenţa unui drept mai puternic, de natură să-l înlăture pe cel recunoscut în favoarea părţii.

În cauza dedusă judecăţii, instanţa de fond nu a invocat autoritatea de lucru judecat a Deciziei nr. 1366/22.04.2016 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, neexistând tripla identitate de părţi, de obiect şi de cauză, dar a invocat efectul substanţial al acestei decizii, respectiv necesitatea încheierii unor contracte de muncă pentru a fi legală acordarea indemnizaţiei de 15% secretarilor tehnici.

Deşi reclamantul avea posibilitatea de a face dovada contrară, inclusiv dovada existenţei unui astfel de contract de muncă în care să fie prevăzute respectivele drepturi suplimentare, instanţa de fond a reţinut în mod corect că nu s-a făcut dovada contrară pentru a fi înlăturat efectul substanţial al unei hotărârii judecătoreşti definitive.

În consecinţă, contrar susţinerilor recurentului-reclamant, Înalta Curte constată că sentinţa atacată nu cuprinde motive contradictorii, în sensul că din unele ar rezulta temeinicia pretenţiilor supuse judecăţii, iar din altele netemeinicia acestora.

În conformitate cu dispoziţiile art. 129 din Legea nr. 31/1990:

"Art. 129.

(1) În ziua şi la ora arătate în convocare, şedinţa adunării se va deschide de către preşedintele consiliului de administraţie, respectiv al directoratului, sau de către acela care îi ţine locul.

(2) Adunarea generală va alege, dintre acţionarii prezenţi, 1 până la 3 secretari, care vor verifica lista de prezenţă a acţionarilor, indicând capitalul social pe care îl reprezintă fiecare, procesul-verbal întocmit de secretarul tehnic pentru constatarea numărului acţiunilor depuse şi îndeplinirea tuturor formalităţilor cerute de lege şi de actul constitutiv pentru ţinerea adunării generale.

(3) Adunarea generală va putea hotărî ca operaţiunile prevăzute în alineatul precedent să fie supravegheate sau îndeplinite de un notar public, pe cheltuiala societăţii.

(4) Unul dintre secretari întocmeşte procesul-verbal al şedinţei adunării generale.

(5) Preşedintele va putea desemna, dintre angajaţii societăţii, unul sau mai mulţi secretari tehnici, care să ia parte la executarea operaţiunilor prevăzute la alineatele precedente (...)".

În baza dispoziţiilor art. 35 Codul muncii:

"Art. 35.

(1) Orice salariat are dreptul de a munci la angajatori diferiţi sau la acelaşi angajator, în baza unor contracte individuale de muncă, beneficiind de salariul corespunzător pentru fiecare dintre acestea.

(2) Fac excepţie de la prevederile alin. (1) situaţiile în care prin lege sunt prevăzute incompatibilităţi pentru cumulul unor funcţii".

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din Ordinul M.M.S.S. nr. 64/2003, contractul individual de muncă încheiat între angajator şi salariat va cuprinde în mod obligatoriu elementele prevăzute în modelul-cadru prevăzut în anexa la ordin.

Înalta Curte reţine că aceste dispoziţii legale, ca şi prevederile Contractului colectiv de muncă la nivel de unitate, pot fi interpretate doar în sensul posibilităţii acordării indemnizaţiei în litigiu, cu condiţia ca aceasta să fie prevăzută expres în contractul său individual de muncă.

În acord cu instanţa de fond, Înalta Curte mai reţine că, potrivit fişei postului ocupat de reclamant, acesta îndeplinea şi orice altă atribuţie care are caracter juridic sau legislativ, dată prin delegare de către directorul general al societăţii, astfel că activităţile legate de asigurarea secretariatului tehnic al adunării generale şi consiliului de administraţie intră în cadrul atribuţiilor de serviciu ale reclamantului pentru care acesta este remunerat cu salariul prevăzut în contractul individual de muncă, nefiind justificată acordarea unei indemnizaţii suplimentare.

În concluzie, Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor de drept material incidente în cauză.

Pentru aceste considerente, reţinând că nu au fost identificate motive de reformare a sentinţei, potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 3, pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în baza dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamant, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D I S P U N E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 3579 din 16 noiembrie 2016 şi a încheierii din 7 octombrie 2015 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 februarie 2020.