Challenge to EU fund reimbursement rejection based on non-compliant tender documentation and administrative act motivation

Şedinţa publică din data de 10 februarie 2021

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ la data de 08.02.2018, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - succesor în drepturi şi obligaţii al Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Competitivitate, a solicitat instanţei să constate nelegalitatea notificării cererii de plată nr. x/11.12.2015 şi a raportului de soluţionare a contestaţiei nr. 471/07.01.2016; anularea deciziei nr. 46178/03.08.2017, anularea în parte a notificării privind situaţia cererii de rambursare nr. x/30.12.2015 în privinţa respingerii plăţii sumei de 21.289,21 RON, cu consecinţa aprobării în integralitate a sumelor solicitate prin cererea de rambursare, obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 147 din 6 iunie 2018, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal:

- a respins excepţia inadmisibilităţii invocate de pârât.

- a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Competitivitate;

- a constatat nelegalitatea notificării aferente cererii de plată nr. x/11.12.2015 şi a raportului privind soluţionarea contestaţiei nr. 471 din 07.01.2016;

- a anulat decizia nr. 46178/03.08.2017 şi în parte notificarea privind situaţia cererii de rambursare nr. x/30.12.2015;

- a obligat pârâta să achite reclamantei cheltuieli de judecată în sumă de 150 RON.

3. Cererea de completare dispozitiv şi soluţia pronunţată

Prin cererea înregistrată la data de 01.08.2018, petenta A. a solicitat instanţei completarea sentinţei nr. 147 din data de 06.06.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2018 al Curţii de Apel Cluj, în sensul obligării pârâtei la plata cheltuielilor de judecată în forma onorariului avocaţial asupra căruia nu există o menţiune în hotărârea pronunţată.

Prin Hotărârea din 26 septembrie 2018, Curtea de Apel Cluj -, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia tardivităţii şi inadmisibilităţii invocate prin întâmpinare şi a respins cererea de completare a sentinţei civile nr. 147 din data de 06.06.2018, pronunţată în dosarul nr. x/2018 al Curţii de Apel Cluj, formulată de petenta A.

4. Calea de atac exercitată

Reclamanta A. a atacat cu recurs sentinţa nr. 147 din 6 iunie 2018 cât şi Hotărârea din 26 septembrie 2018 ale Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ, privind cererea de completare a dispozitivului, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., iar pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a declarat recurs împotriva sentinţei nr. 147 din 6 iunie 2018 a Curţii de Apel Cluj, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ.

II. Analiza cererilor de recurs

1. Motivele de fapt şi de drept relevante

În motivarea recursului pârâtelor s-a arătat că, în ceea ce priveşte incidenţa prevederilor pct. 6 al art. 488 alin. (1) s-a susţinut că fără a analiza apărările formulate de autoritatea pârâtă, instanţa de fond a procedat ca şi cum aceste apărări nu ar fi existat, sau ca şi cum prezenţa acestei autorităţi în acest litigiu ar fi fost formală.

De asemenea, instanţa de fond s-a pronunţat asupra excepţiei de nelegalitate pe care admis-o, prin luarea în considerare şi, practic, prin însuşirea susţinerilor reclamantului fără însă a fi indicate, în concret, motivele de fapt şi de drept în raport de care au fost respinse apărările formulate de autoritatea pârâtă.

Astfel, prima instanţă a apreciat întemeiată excepţia de nelegalitate fără a verifica admisibilitatea acesteia cu care a fost investită prin întâmpinare de către instituţia noastră.

Mai mult instanţa nici nu putea trece la analizarea fondului excepţiei de nelegalitate fără a constata dacă au fost indeplinite condiţiile de admisibilitate, astfel cum întâmplat în speţă, ceea ce conferă caracter profund nefondat hotărârii.

Potrivit dispoziţiilor mai sus invocate rezultă în mod expres că motivarea nu poate privi numai împrejurările de fapt sau numai pe cele de drept, ci ea trebuie să se refere la toate acestea.

Tot în doctrină s-a arătat că motivarea trebuie să se înfăţişeze într-o asemenea măsură încât să corespundă imperativelor logicii, trebuind să ofere părţilor şi instanţelor de control judiciar o înlănţuire logică a faptelor şi regulilor de drept pe baza cărora s-a ajuns la concluzia prezentată în dispozitiv.

Se mai arată că în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011. Astfel, notificarea privind situaţia unei cereri de lata/ram bursa re se emite la momentul verificării de către AM POS CCE a cererii de plată/rambursare si urmează o procedură distinctă de soluţionare a contestaţie), fată de titlurile de creanţa emise Tn baza O.U.G. nr. 66/2011. La momentul verificării cererii de plata nr. x autoritatea de management a aplicat Procedura privind managementul financiar, ediţia l. revizia 4. pe care o anexăm prezentei. Or, procedura de soluţionare a contestaţiei la care face referire instanţa de judecată în cuprinsul hotărârii judecătoreşti se aplică doar în situaţia titlurilor de creanţa emise de AM POS CCE, constând in Proces Verbal/Nota de constatare a neregulilor emise de către structura de control în baza art. 21 din O.U.G. nr. 66/2011, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplica după ce intreaga stima a fost rambursata beneficiarului si nicidecum la momentul soluţionării unei cereri de plată care are ca obiect sume care urmează a fi cheltuite în implementarea proiectului finanţat din fonduri europene. In concluzie, atât timp cât raportul de soluţionare a contestatiei formulate de către beneficiarul S.C. A. S.R.L. a fost emis in baza unei decizii emise de către conducerea AM POS CCE, iar adresa nr. x/29.02.2016 de înaintare a raportului de soluţionare a contestaţiei este semnata de către Directorul General al AM POS CCE, rezultă fără putinţă de tăgadă faptul că, raportul de soluţionare a contestaţiei întocmit în cauză şi concluziile cuprinse în acesta sunt asumate in totalitate de către autoritatea de management prin semnătura conducătorului acestei autorităţi, si prin urmare reprezintă decizia AM POS CCE cu privire la soluţionarea contestaţiei formulate de către reclamant împotriva Notificării privind Situaţia Cererii de plată nr. x din 11.12.2015.

Rezultă astfel, admiterea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi pe cale de consecinţă respingerea acesteia ca inadmisibilă, în ceea ce priveşte constatarea nelegalităţii Notificării nr. x/23.12.2015 aferenta Cererii de plata nr. x/11.12.2015 si a Raportului privind soluţionarea contestaţiei nr. 471/07.01.2016 transmis prin adresa cu nr. x/29.02.2016.

- în ceea ce priveşte incidenţa prevederilor pct. 8 al art. 488 alin. (1) s-a arătat că este greşită reţinerea de către instanţa de fond a faptului că actul administrativ nu ar fi fost motivat.

Astfel pârâta nu a fost ţinuta a analiza punctual fiecare nemulţumire a beneficiarului, ci a arătat motivele care au stat la baza soluţiilor luate, cu consecinţa implicită de respingere a argumentelor invocate, ceea ce conferă caracter neîntemeiat susţinerilor privitoare la "lipsa motivaţiei".

Aspectele privitoare la faptul că motivarea este sau nu în măsură să susţină soluţia cuprinsă in actele administrative sau că reclamanta nu este de acord cu motivele care fundamentează soluţia care a dus la emiterea deciziei (lato sensu), reţinute în actele administrative atacate, antamează nelegalitatea sau netemeinicia acestora.

Mai mult, în esenţă, se critică argumentele expuse în fundamentarea rezoluţiei administrative, dincolo de faptul că propune teze de analiză antagonice, evidenţiază finalmente existenţa motivelor pentru care a fost emis actul.

Oricum, în contextul în care pretinsa nemotivare vizează legalitatea actelor, fiind o formalitate a încheierii acestuia, nu poate fi primită decât dacă s-a pricinuit părţii o vătămare ce nu se poate înlătura decât prin anularea lor.

În contextul în care nulitatea relativă priveşte legalitatea, vătămarea trebuie să afecteze drepturile procesuale ale reclamantei, respectiv să o pună pe aceasta în imposibilitatea de a le exercita, situaţie înlăturată chiar de demersul judiciar care face obiectul prezentei cauze.

Tot astfel potrivit pct. 11.3 din Raportul de soluţionare a contestaţiei "(...) în Fişa de date a achiziţiei s-a prevăzut următoarea obligaţie pentru persoanele juridice străine:

"Documente care dovedesc o forma de atestare fiscala în original sau copie legalizată, cu traducere egalizată". De asemenea, în Fişa de date a achiziţiei au mai fost prevăzute următoarele: "Prezentarea tuturor documentelor de calificare de către ofertanţi este obligatorie. în caz de neprezentare (lipsa) a oricărui document solicitat ca si cerinţa de calificare, nu este permisa completarea ulterioara, neprezentarea având ca efect respingerea ofertei ca inacceptabila".

În ceea ce priveşte clarificarea unor aspecte legate de procedura de achiziţie beneficiarul a stabilit, printre altele, următoarele:

"în cazul în care ofertanţii nu transmit în perioada precizată clarificările/răspunsurile solicitate, sau în cazul în care explicaţiile prezentate de ofertant nu sunt concludente, oferta se va considera neconformă şi va fi respinsă".

în consecinţă, S.C. A. S.R.L. a procedat după cum urmează:

- a solicitat prin documentaţia de atribuire tuturor potenţialilor ofertanţi depunerea unor documente în cadrul ofertelor care să conţină date privind înregistrarea fiscala şi îndeplinirea obligaţiilor fiscale;

- a solicitat clarificarea unui document de acest gen depus de către firma B.. (prin adresa din 27.05.2015);

- nu a luat în considerare certificatul fiscal depus din nou de către firma B.. (prin adresa nr. x/28.05.2015) întrucât acesta nu a fost tradus într-o forma legalizată;

- a respins oferta B.. ca fiind incompletă deoarece răspunsul acestei firme la solicitarea de clarificări nu a fost corespunzător.

În contextul de mai sus trebuie evidenţiate următoarele:

B. a transmis la solicitarea intimate -reclamante, prin adresa nr. x/28.05.2015, un certificat fiscal netradus. Firma respectivă s-a angajat în acelaşi timp să transmită certificatul tradus şi legalizat la data de 03.06.2015 din motive obiective, întrucât era o sărbătoare locală în perioada imediat următoare şi "nu există nici un traducător autorizat din limba slovenă care să poată realiza traducerea şi legalizarea acesteia,mai devreme".

Precizăm că B.. a răspuns operativ la data de 28.05.2015 la solicitarea beneficiarului din 27.05.2015, transmiţând certificatul emis de autorităţile slovene înregistrat cu nr. DT 42900-40293/2015-2 12-140-16 din 28.05.2015. Cu toate acestea oferta B.. a fost eliminată ca incompletă.

În Nota justificativă de atribuire nr. x/28.05.2015 S.C. A. S.R.L. a. prezentat cele de mai sus şi a concluzionat în felul următor:

"în data de 28.05.2015 ofertantul B. a transmis răspunsul la clarificarea solicitată prin prezentarea unui document ce atestă forma fiscală emis de Administraţia Financiară din Republica Slovenia emis în data de 28.05.2015, în copie şi fără traducere. întrucât ofertantul B. în răspunsul transmis nu ne-a prezentat termenul de valabilitate al documentului care s-a solicitat prin clarificare, oferta a fost respinsă".

Astfel, intimata reclamanta a considerat neconcludent certificatul fiscal emis la 28.05.2015 (care, bineînţeles, avea un termen de valabilitate începând de la data respectivă deoarece ofertantul nu ar fi precizat termenul de valabilitate al acestuia. Poziţia acesteia este dificil de înţeles datorită formulării defectuoase din Nota justificativă de atribuire nr. 82805 din 28.05.2015. De asemenea, există posibilitatea ca beneficiarul să fi făcut referire în Nota justificativă de atribuire nr. 82805 din 28.05.2015 la un certificat fiscal mai vechi, emisă la data de 04.02.2014 şi fără termen de valabilitate precizat, care a fost depus iniţial de ofertant. Totuşi, în condiţiile în care certificatul fiscal din 04,02.2014 a fost înlocuit cu cel clin 28.05.2015 o asemenea observaţie nu mai avea sens în documentul respectiv.

În aceste condiţii s-a apreciat că oferta B.. a fost declarată incompletă şi eliminată din evaluare în mod nejustificat, iar modul neconcludent în care a fost formulată Nota justificativă de atribuire nr. 82805 din 28.05.2015 nu respectă condiţiile stabilite de Ordinul ministrului fondurilor europene nr. 1120/2013.

Argumentele aduse de intimata reclamantă potrivit cărora baza juridică invocată de DGPC pentru aplicarea corecţiei financiare (partea a treia, punctul 3 din Anexa la H.G. nr. 519/2014) are un grad ridicat de generalitate, chiar dacă se coroborează cu principiile stipulate de Ordinul ministrului fondurilor europene nr. 1120/2013, nu sunt valide. Practic, acolo unde S.C. A. S.R.L. apreciază ca exista în baza legală generalitate în încadrarea corecţiei există de fapt proporţionalitate. Acest lucru permite, prin aplicarea principiului proporţionalităţii, să se ia "în considerare gravitatea abaterii, prejudiciul provocat fondurilor europene şi fondurilor publice naţionale aferente acestora".

Din sentinţă însă, după partea descriptică, nu rezultă însă analiza acestor înscrisuri din perspectiva unei "excepţii de nelegalitate" a notificării.

Singurul argument inserat ar fi lipsa motivării actului administrativ atacat.

Cum însă susţine şi recurenta, aceste argumente pot fi invocate pentru anularea actului însă nu pentru susţinerea unei excepţii de nelegalitate invocate pentru a se evita încadrarea în termenele de contestare.

De altfel, raportarea excesivă din motivările regăsite în soluţii la pretinsa "nemotivare" nu este corectă pretinzându-se în mod eronat o motivare precum a unei hotărâri judecătoreşti.

Raportat la ambiguitatea motivării acestui capăt de cerere recursul apare, în ceea ce-l priveşte întemeiat.

Totodată prin sentinţă a fost anulată Decizia nr. 46178/3.08.2017 şi în parte Notificarea privind situaţia cererii de rambursare nr. x/30.12.2015.

Raportat la acesta se recunoaşte că Notificarea a fost motivată, ba chiar cu referire şi la Notificarea aferentă cererii nr. x/11.12.2015.

În acest caz motivarea este una generică standard raportându-se în abstract la analiza refuzului rambursării, fără a se decela în speţa de faţă.

În aceste condiţii vizând o lipsă a analizei în concret a situaţiei pretinsă şi a motivării în concret pe cele două notificări analizate, Înalta Curte apreciază să este necesară o reverificare a situaţiei în concret, finalizată cu decelarea motivelor care să stea la baza soluţiei.

Recursul reclamantei împotriva sentinţei nr. 147/2018 şi a Hotărârii de completare a dispozitivului din 26.09.2018 vizează respingerea cererii de acordare cheltuieli de judecată, astfel dovada achitării onorariului avocaţial a fost prezentată în faţa instanţei, existând la dosar în momentul de faţă. Mai mult, din Contractul de asistenţă Juridică nr. CI/781006/09.01.2017 CAI 06/AP/2017 încheiat între recurentă şi Societatea Civilă de avocaţi "C.", se atestă faptul că aceste cheltuieli de judecată sunt incidente în dosarul de faţă, adică onorariu achitat pentru acordarea de asistentă juridică şi reprezentare în faţa instanţei.

Prin aspectele invocate de către instanţă în motivarea respingerii cererii de completare a dispozitivului hotărârii, se arată faptul că nu a existat o omisiune în ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la acordarea cheltuielilor de judecată, în forma onorariului avocaţial. Din contră, acest aspect a fost analizat, ajungându-se la concluzia că factura care evidenţiază plata onorariului, lipsită de un număr de dosar nu poate fi luată în considerare.

În acest caz, se susţine că la momentul emiterii facturii privind onorariul avocaţial, era în imposibilitate de a menţiona un eventual număr de dosar, şi încă nu era dat un număr de dosar. Mai mult decât atât, chiar şi în cazul în care ar fi existat un număr de dosar, acesta nu trebuia expres menţionat, existând varianta menţionării numărului contractului de asistenţă juridică, în baza căruia a fost încheiată respectiva factură aplicată în procedura de achiziţie.

Recursul reclamantei împotriva sentinţei apare formulat tardiv, aspect rezultând şi din faptul că a fost depus odată cu recursul împotriva hotărârii date în cererea completatoare.

Recursul împotriva cererii completatoare vizează factura de la f.88 vol. III dos fond din care nu rezultă că ar fi vorba despre "onorariu avocat" şi o alăturare de cifre care se pretinde că ar reprezenta un contract avocaţial, însă acest număr nu apare menţionat nici în împuternicirea avocaţială, nici în acţiune pentru a putea fi făcute corelările necesare.

Această analiză nu are a fi făcută pentru prima dată de către instanţa de recurs fără a priva partea de un grad de jurisdicţie, astfel că se impune casarea cu trimitere a cauzei către instanţa de fond.

2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate în recurs

Cum în raport de motivele invocate apare incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul şi în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. va casa sentinţa cu trimitere spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia tardivităţii recursului formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 147 din 6 iunie 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, invocată din oficiu, şi respinge acest recurs ca fiind tardiv.

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva hotărârii din data 26.09.2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, cu privire la cererea de completare a sentinţei, ca nefondat.

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene (în prezent Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene) împotriva sentinţei nr. 147 din 6 iunie 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 10 februarie 2021.