Validity of government decree bypassing public-to-private transfer procedure under specific restitution law for abusively taken properties

Şedinţa publică din data de 17 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1. Prin acţiunea civilă înregistrată la data de 22.06.2015 pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2015, reclamantul Muzeul de Etnografie Braşov a chemat în judecată pârâtul Guvernul României şi a solicitat anularea pct. 6.1 alin. (2) teza "pentru aceste considerente, deţinătorul imobilului care, la data soluţionării notificării, este calificat ca fiind bun proprietate publică are competenţa de a dispune restituirea bunului în natură, fără a mai fi necesară parcurgerea procedurii prevăzute de Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare" din H.G. nr. 250/2007.

2. Prin sentinţa civilă nr. 84/F/15.09.2015, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii, invocată de pârât prin întâmpinare, şi a respins ca inadmisibilă a cererea.

3. Prin Decizia nr. 226/29.01.2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis recursul formulat de recurentul reclamant Muzeul de Etnografie Braşov împotriva sentinţei civile nr. 84/F/15.09.2015 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

4. S-a reţinut de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, asupra excepţiei de inadmisibilitate, că prima instanţă nu a făcut o cercetare judecătorească pertinentă sub aspectul regularităţii sesizării instanţei, iar conform art. 400 C. proc. civ., instanţa de fond era datoare şi avea motive să repună cauza pe rol pentru a se pronunţa asupra regularităţii sesizării instanţei în raport de toate înscrisurile depuse la dosar.

5. Pe rolul Curţii de Apel Braşov, în urma trimiterii spre rejudecare, cauza a fost înregistrată sub nr. x/2015*, la data de 14.01.2019. La termenul de judecată din data de 05.02.2019, instanţa a respins excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, excepţie invocată de pârât prin întâmpinare, pentru considerentele reţinute în încheierea de şedinţă de la acea dată. La acelaşi termen de judecată, a dispus unirea cu fondul a excepţiei lipsei de interes invocată de pârât prin întâmpinare.

II sentinţa pronunţată de instanţa de fond

6. Prin sentinţa civilă nr. 14 din 12 februarie 2019, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes, invocată de pârât prin întâmpinare. A respins acţiunea formulată de reclamantul Muzeul de Etnografie Braşov în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.

III Recursul formulat de reclamant

7. Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul Muzeul de Etnografie Braşov, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 5) şi 8) din C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei şi în rejudecare admiterea acţiunii.

8. În motivarea recursului, cu privire la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., a arătat că remarcă o confuzie pe care Curtea de Apel Braşov o face în legătură cu obiectul cercetării judecătoreşti. A sesizat instanţa de judecată cu o contradicţie între o dispoziţie a H.G. nr. 250/2007 şi art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, nu a invocat un conflict între Legea nr. 10/2001 şi Legea nr. 213/1998, pentru ca instanţa de fond să aprecieze care act normativ are caracter special şi care are, deci, putere derogatorie de la dreptul comun. Instanţa de fond era datoare să analizeze existenţa/inexistenţa soluţiilor normative contradictorii conţinute de actele normative indicate de reclamant, H.G. nr. 250/2007 şi Legea nr. 213/1998. În loc de o asemenea analiză, Curtea de Apel Braşov substituie H.G. nr. 250/2007 Legii nr. 10/2001 şi face o comparaţie între această din urmă lege şi Legea nr. 213/1998. Deşi H.G. nr. 250/2007 este dată pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001r aceasta nu înseamnă că cele două acte normative se confundă. Legea nr. 10/2001 rămâne un act al Parlamentului, cu putere normativă superioară, în timp ce H.G. nr. 250/2007 este un act al Guvernului, cu putere normativă inferioară. Procedeul instanţei de fond de a justifica dispoziţiile art. 6.1 din H.G. nr. 250/2007 cu alte dispoziţii cuprinse în H.G. nr. 250/2007 este nelegal, în măsura în care aceste justificări au scopul de a acorda o putere supranormativă unei hotărâri de guvern, peste reglementarea dintr-o lege organică.

9. Instanţa de apel a nesocotit dispoziţiile art. 9 alin. (2) C. proc. civ., potrivit cărora obiectul şi limitele procesului sunt stabilite de cererile şi apărările părţilor şi ale art. 397 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora instanţa este obligată să se pronunţe numai asupra cererilor deduse judecăţii. Reclamantul nu a sesizat un conflict între Legea nr. 10/2001 şi Legea nr. 213/1998, iar Curtea de Apel Braşov nu trebuia să facă o asemenea comparaţie între cele două legi şi să conchidă că şi normele de aplicare ale Legii nr. 10/2001 ar avea caracter derogatoriu de la Legea 213/1998. Potrivit art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, derogările de la procedura de trecere a unui bun din domeniul public în cel privat pot avea loc doar în temeiul Constituţiei sau al unei alte legi, iar nu în baza unei hotărâri de guvern.

10. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) C. proc. civ., a arătat că legiuitorul a înţeles că procedura de trecere a unui bun din domeniul public în cel privat poate fi omisă doar în condiţiile în care prin Constituţie sau printr-o altă lege se stabileşte în mod expres.

11. Legea nr. 10/2001 nu are dispoziţii exprese care să facă inaplicabilă procedura prevăzută de art. 10 alin. (2) din Legea 213/1998, în schimb are asemenea dispoziţii H.G. nr. 250/2007, un act normativ prin care nu se pot realiza excepţii de la lege şi un act normativ subordonat legii, al cărui rost este de a asigura executarea legii.

12. Este cât se poate de adevărat că apartenenţa bunului de restituit la domeniul public nu împiedică, prin sine însăşi, restituirea bunului către cel îndreptăţit, însă această restituire trebuie să se facă în condiţiile exprese ale legii, respectiv cu parcurgerea procedurii de trecere a bunului în domeniul privat, în caz contrar textul constituţional de la art. 136, potrivit căruia bunurile aflate în domeniul public sunt inalienabile, rămâne fără efecte. Pentru a putea fi înstrăinat, bunul trebuie trecut în domeniul privat.

IV Apărările formulate de intimat

13. Intimatul pârât a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, întrucât instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod corect dispoziţiile legale.

14. A arătat că H.G. nr. 250/2007 a fost adoptată în temeiul art. 51 din Legea nr. 10/2001, că art. 5 alin. (1) din Legea nr. 213/1998 reglementa posibilitatea derogării, prin legi speciale, de la regimul juridic al dreptului de proprietate publică instituit prin respectiva lege. Astfel, instanţa de fond reţine în mod corect că prevederile Legii nr. 10/2001 şi cele ale Normelor metodologice de aplicare unitară a acesteia (aprobate de Guvernul României prin actul administrativ contestat) instituie o situaţie de excepţie de la regula de drept comun potrivit căreia, pentru trecerea bunului din domeniul public în domeniul privat, este necesară emiterea unei hotărâri de Guvern, a unei hotărâri a consiliului judeţean sau a consiliului local, după caz. Prevederile din H.G. nr. 250/2007 contestate de recurentul reclamant nu fac altceva decât să pună în executare prevederile generale ale art. 6 din Legea nr. 10/2001.

V Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

15. Examinând recursul formulat prin prisma motivelor de casare invocate prin cererea de recurs, prevăzute de art. 488 pct. 5) şi 8) din C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele:

16. Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii", vizează neregularităţi de ordin procedural sancţionate cu nulitatea de art. 174 din C. proc. civ., care defineşte nulitatea ca fiind sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă, fiind absolută, atunci când cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public, şi relativă, în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes privat.

17. Susţinerile recurentei că instanţa a nesocotit dispoziţiile art. 9 alin. (2) şi ale art. 397 alin. (1) din C. proc. civ., existenţa unei confuzii pe care instanţa o face, întrucât a sesizat instanţa de judecată cu o contradicţie între o dispoziţie a H.G. nr. 250/2007 şi art. 10 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 şi nu a invocat un conflict între Legea nr. 10/2001 şi Legea nr. 213/1998, sunt nefondate

18. Soluţionarea acţiunii se realizează cu respectarea principiului disponibilităţii, conform dispoziţiilor art. 9 alin. (2) din C. proc. civ.., care prevăd că "Obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor". Dispoziţiile art. 397 din C. proc. civ. prevăd că instanţa este obligată să se pronunţe asupra tuturor cererilor deduse judecăţii, nu poate acorda mai mult sau altceva decât s-a cerut, dacă legea nu prevede altfel, reflectând principiul disponibilităţii în procesul civil şi obligaţia instanţei de a se pronunţa asupra tuturor cererilor formulate.

19. Prin sentinţa recurată, instanţa a analizat şi s-a pronunţat asupra cererii care a format obiectul cauzei, anularea pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007, prin prisma motivelor de nelegalitate invocate de reclamantă, raportat la dispoziţiile art. 5 şi art. 10 din Legea nr. 213/1998.

20. Nu rezultă din considerentele sentinţei confuzia invocată de recurentă, în condiţiile în care prin H.G. nr. 250/2007 au fost aprobate Norme metodologice de aplicare a Legii nr. 10/2001, au fost adoptate în temeiul acesteia, iar în raport de această împrejurare, în mod corect, în examinarea acţiunii în anularea unei prevederi din hotărârea de guvern, au fost avute în vedere inclusiv dispoziţiile Legii în aplicarea cărora a fost emisă.

21. Susţinerile formulate de recurentă privind confuzia instanţei de fond, comparaţia efectuată între Legea nr. 10/2001 şi Legea nr. 213/1998, evidenţiază, în fapt, nemulţumirea recurentului cu privire la modalitatea în care instanţa a interpretat şi aplicat dispoziţiile legale în examinarea acţiunii în anulare, motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., ce va fi examinat în continuare.

22. Cu privire la acest motiv de casare, care vizează încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată, de asemenea, că este nefondat, instanţa de fond aplicând în mod corect dispoziţiile legale incidente.

23. Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, "Actele normative se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, republicată, cu dispoziţiile prezentei legi, precum şi cu principiile ordinii de drept".

24. H.G. nr. 250/2017 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 51 din Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora "În vederea organizării executării prevederilor prezentei legi, Guvernul este abilitat să emită norme metodologice de aplicare unitară a acesteia".

25. Prevederile a căror anulare s-a solicitat de către reclamant, pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, prevăd că "deţinătorul imobilului care, la data soluţionării notificării, este calificat ca fiind bun proprietate publică are competenţa de a dispune restituirea bunului în natură, fără a mai fi necesară parcurgerea procedurii prevăzute de Legea nr. 213/1998, cu modificările şi completările ulterioare".

26. Procedura prevăzută de Legea nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică, forma în vigoare la data emiterii Hotărârii de Guvern, prevede la art. 10 alin. (2) că "Trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, dacă prin Constituţie sau prin lege nu se dispune altfel". Art. 10 a fost abrogat prin Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ.

27. Instanţa de fond a observat în mod corect o situaţie de excepţie în ceea ce priveşte emiterea unei hotărâri de guvern, a unei hotărâri a consiliului judeţean sau a consiliului local, după caz, pentru trecerea bunului din domeniul public în domeniul privat, caracterul derogatoriu al normelor referitoare la restituirea bunurilor ce formează obiectul Legii nr. 10/2001, care consacră principiul prevalenţei restituirii în natură a imobilelor, fără a distinge în raport cu apartenenţa lor la domeniul public sau la domeniul privat.

28. Principiul ierarhiei actelor normative, prevăzut de art. 4 din Legea nr. 24/2000, impune ca actele normative să se elaboreze în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte, astfel că se impunea a fi avut în vedere cadrul legislativ în temeiul şi în aplicarea căruia a fost emisă hotărârea de guvern a cărei anulare se solicită.

29. Contrar susţinerilor recurentei, prevederile pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007 nu sunt contradictorii celor prevăzute de Legea 213/1998, iar instanţa de fond în mod corect s-a raportat la dispoziţiile Legii nr. 10/2001 şi a reţinut, raportat şi la dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituţia României, potrivit cărora regimul general al proprietăţii se reglementează în exclusivitate prin lege organică, că şi Legea nr. 10/2001 reprezintă o lege organică, având ca obiect de reglementare regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, precum şi a celor preluate de stat în baza Legii nr. 139/1940 asupra rechiziţiilor şi nerestituite, prin prevederile cuprinse la punctul 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007 nefiind reglementat regimul general al proprietăţii.

30. Potrivit Legii nr. 213/1998, trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, însă cu excepţia situaţiei în care prin Constituţie sau prin lege se dispune altfel.

31. Faptul că H.G. nr. 250/2017 menţionează, la pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, restituirea bunului calificat, la data soluţionării notificării, ca fiind bun proprietate publică, fără a mai fi necesară parcurgerea procedurii prevăzute de Legea nr. 213/1998, nu constituie o încălcare a legii.

32. Deşi Legea nr. 10/2001 nu are dispoziţii exprese care să facă referire la Legea nr. 213/1998, în sensul invocat de recurentă, trebuie avut în vedere faptul că prin Legea nr. 10/2001 s-a reglementat restituirea în natură sau în echivalent, când restituirea în natură nu mai este posibilă, în condiţiile legii, a imobilelor preluate în mod abuziv de stat, de organizaţiile cooperatiste sau de orice alte persoane juridice în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, precum şi cele preluate de stat în baza Legii nr. 139/1940 asupra rechiziţiilor şi nerestituite.

33. În aceste condiţii, în mod greşit se susţine faptul că H.G. nr. 250/2007 reglementează excepţii de la Legea nr. 213/1998. Pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007 este prevăzut tocmai în vederea organizării executării dispoziţiilor Legii nr. 10/2001, care prevăd imperativ că, la cererea persoanei îndreptăţite, imobilele preluate în mod abuziv, indiferent în posesia cui se află, fără a distinge cu privire la dreptul de proprietate publică sau privată asupra bunului ce face obiectul legii, se restituie în natură în starea în care se află la data cererii de restituire şi libere de orice sarcini, iar în echivalent când restituirea în natură nu mai este posibilă, decizia/dispoziţia de aprobare a restituirii în natură a imobilului constituind dovada proprietăţii persoanei îndreptăţite asupra acestuia.

34. Pe cale de consecinţă, deşi recurentul recunoaşte faptul că apartenenţa bunului de restituit la domeniul public nu împiedică restituirea bunului către cel îndreptăţit, susţine în mod greşit că această restituire trebuie să se facă în condiţiile parcurgerii procedurii de trecere a bunului în domeniul privat, în caz contrar textul constituţional potrivit căruia bunurile aflate în domeniul public sunt inalienabile fiind fără efecte.

35. Este de observat că, învestită cu obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 6 din Legea nr. 213/1998, care prevăd că fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale şi bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, iar bunurile preluate de stat fără un titlu valabil pot fi revendicate de foştii proprietari sau de succesorii acestora, dacă nu fac obiectul unor legi speciale de reparaţie, Curtea Constituţională a reţinut, anterior adoptării Legii nr. 10/2001, prin Decizia nr. 136/1998, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 448 din 24 noiembrie 1998, că prin art. 10 din Legea nr. 213/1998 se reglementează modul de trecere a unui bun din domeniul public în cel privat, astfel că, "deoarece restituirea în natură foştilor proprietari a unor asemenea bunuri ar urma să fie stabilită prin lege, ea ar urma să fie asimilată, pentru bunurile ce aparţin domeniului public al statului, cu o prealabilă trecere a bunului respectiv în domeniul privat".

36. Pentru aceste motive, sentinţa recurată este legală, instanţa de fond a constatat, cu aplicarea în mod corect a dispoziţiilor legale incidente, că este neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantă pentru anularea pct. 6.1 alin. (2) teza finală din H.G. nr. 250/2007, motivele de recurs fiind nefondate.

VI Soluţia instanţei de recurs

37. Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare invocate prin cererea de recurs, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Muzeul de Etnografie Braşov împotriva sentinţei civile nr. 14 din 12 februarie 2019 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 decembrie 2020.