Appeals dismissed: control report annulled; recovery order quashed for re-audit breach of unity-of-control principle.

Şedinţa publică din data de 17 decembrie 2020

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi la nr. x/2018, reclamanta A., având cod unic de înregistrare x şi sediul în jud. Iaşi, a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, cu sediul în Bucureşti, Bd. x, Latura Nord, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, cu sediul în Bucureşti, B-dul x, nr. 16, latura Nord, Direcţia Generală de Control Programe Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, cu sediul în B-dul x, nr. 15-17, clădirea B., Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, cu sediul în B-dul x, nr. 15-17, clădirea B., Ministerul Fondurilor Europene şi Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman din cadrul Ministerului Fondurilor Europene, ambii cu sediul în Bucureşti, str. x, anularea în tot a procesului-verbal nr. x/16.02.2017, emis de Direcţia Generală de Control Programe Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, şi a deciziei nr. 75914/27.11.2017, emise de Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene.

De asemenea, reclamanta a solicitat suspendarea executării procesului-verbal nr. x/16.02.2017, emis de Direcţia Generală de Control Programe Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 82/19.06.2018 Curtea de Apel Iaşi a respins excepţiile netimbrării, inadmisibilităţii şi nulităţii acţiunii; a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală de Control Programe Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice; A admis cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene şi Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman din cadrul Ministerului Fondurilor Europene; a anulat procesul-verbal nr. x/16.02.2017, emis de Direcţia Generală de Control Programe Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, şi decizia nr. 75914/27.11.2017, emisă de Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene; a suspendat executarea procesului-verbal nr. x/16.02.2017 emis de Direcţia Generală de Control Programe Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Sub aspectul situaţiei de fapt, prima instanţă a reţinut următoarele:

Prin Hotărârea Guvernului nr. 113 din 15 februarie 1991, s-a aprobat Acordul dintre Guvernul României şi Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare prin care au fost stabilite condiţiile în care Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare ajută Guvernul să ducă la bun sfârşit proiectele sale de dezvoltare.

Prin cererea nr. x/22.12.2008, formulată în cadrul apelului de proiecte aferent Programului Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane 2007-2013 (POSDRU), instituţia specializată din cadrul Organizaţiei Naţiunilor Unite, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, a transmis Autorităţii de Management a POSDRU (AMPOSDRU), propunerea de proiect intitulată "Modelul Economiei Sociale în România". Proiectul a fost evaluat şi selectat pentru a fi finanţat de către AMPOSDRU care, ulterior, a lansat invitaţia de semnare a contractului de finanţare nerambursabilă. Astfel, prin decizia nr. 662/C/02/04/2009, Autoritatea Management Pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane i-a comunicat Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare că s-a decis ca cererea de finanţare să fie recomandată pentru o finanţare nerambursabilă de maximum 10091182,18 RON, reprezentând 98% din pe calul costurilor eligibile ale proiectului .

La data de 28.09.2010 a fost emisă Instrucţiunea nr. 31 a directorului general al AMPOSDRU, referitoare la modul de înlocuire a partenerilor în cadrul proiectelor finanţate din POSDRU 2007-2013, care stabileşte la art. 3, că se poate admite, cu caracter excepţional, înlocuirea beneficiarului finanţării nerambursabile şi în situaţiile în care beneficiarii/partenerii principali sunt instituţii/structuri cu statut internaţional confirmat de Ministerul de Externe (exemple - Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, Crucea Roşie, Semiluna Roşie, OIM, etc.), în cazul modificării statutului internaţional al acestor organizaţii care ar afecta statutul reprezentanţei cu personalitate juridică din România sau al existentei unei necorelări între statutul reglementat al acestor organizaţii şi legislaţia naţională aplicabilă.

Prin adresa din data de 30.09.2010, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare i-a solicitat autorităţii de management substituirea Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare România din calitatea de aplicant şi nominalizarea unuia dintre partenerii existenţi ca şi beneficiari/aplicanţi ai acestor fonduri, arătând că solicitarea nu afectează rezultatul evaluării proiectelor puse în discuţie, substituirea vizând organizaţii/entităţi din aceeaşi structură de parteneriat evaluată iniţial şi că în acest fel se asigură pe de o parte, respectarea procedurilor programelor de finanţare iar, pe de altă parte, premisele unei implementări şi gestionări corespunzătoare a acestor proiecte. În concret, a solicitat ca structura de parteneriat propusă conform cererii de finanţare: Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare România - aplicant, Universitatea Alexandru Ioan Cuza - partener 1, Academia de Studii Economice Bucureşti - partener 2 şi A. - partener 3 să fie modificată în sensul de a i se atribui A. rolul de aplicant, urmând ca programul Naţiunilor pentru dezvoltarea România să devină partener 3.

Prin Instrucţiunea nr. 37/26.10.2010, directorul general al AMPOSDRU a completat art. 3 al Instrucţiunii nr. 31/28.09.2010, introducând un nou alineat prin care a stabilit că se poate admite, cu caracter excepţional, înlocuirea beneficiarului finanţării nerambursabile sau partenerilor din proiect şi modificare a acordurilor de parteneriat depuse şi în situaţiile în care beneficiar/partener principal sau partener este primăria, consiliul local sau judeţean, unitatea administrativ-teritorială aferentă acestora.

La data de 10 decembrie 2010, s-a încheiat contractul de finanţare înregistrat la numărul E 9503 prin care i s-a acordat A., în calitate de beneficiar al finanţării, finanţare nerambursabilă pentru implementarea proiectului intitulat Modelul Economiei Sociale în România .

La data de 10.06.2011, prin Clarificarea nr. 1 privind unele aspecte referitoare la modul de înlocuire a partenerilor în cadrul proiectelor finanţate din POSDRU 2007-2013, directorul general al AMPOSDRU a stabilit că "În aplicarea prevederilor Instrucţiunii nr. 31/2010, modificată şi completată de Instrucţiunea nr. 37/2010, în cazul excepţional în care solicitantul unei cereri de finanţare aprobate este o organizaţie/instituţie/structură cu statut internaţional recunoscut de MAE, iar cererea de finanţare nu a fost depusă în parteneriat, se admite introducerea unui partener eligibil potrivit Ghidului şi înlocuirea acestuia cu solicitantul iniţial, care devine partener, în condiţiile prevăzute în Ghidul Solicitantului".

În perioada 15 - 16 mai 2013 la sediul A. din Iaşi a avut loc o verificare a proiectului de o echipă de control din cadrul Compartimentului Control şi Stabilire Nereguli al Organismului Intermediar Regional POSDRU - Regiunea Vest, finalizată cu minuta nr. 360/16.05.2013, în care s-a consemnat, cu referire la pct. 3 din suspiciunea de neregulă nr. 4505/635CCSN/01.10.2012 şi pct. 4 din suspiciunea de neregulă nr. 246CCSN/16.04.2013 privind neeligibilitatea Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, că înlocuirea beneficiarului iniţial, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, cu unul dintre parteneri, A., s-a făcut cu respectarea prevederilor Instrucţiunii nr. 37/2010 a directorului general al AMPOSDRU şi că, având în vedere Statutul Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare şi domeniile principale în care se desfăşoară actuala cooperare între Guvernul României şi Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, sunt îndeplinite regulile de eligibilitate ale solicitanţilor şi partenerilor stabilite prin Ghidul solicitantului - condiţii specifice aferent cererii de propuneri de proiecte nr. 69 - Pentru o viaţă mai bună.

În anul 2017, la trei ani de la terminarea implementării proiectului, s-a efectuat un nou control, în legătură cu aceeaşi suspiciune de neregulă, finalizat cu procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor nr. x/16.02.2017, prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei A. o creanţă bugetară în cuantum de 6.566.334,82 RON, reprezentând contravaloarea cheltuielilor declarate neeligibile.

Întrucât contestaţia împotriva procesului-verbal menţionat a fost respinsă prin decizia numărul 75914/27.11.2017, reclamanta A. s-a adresat instanţei de judecată, solicitând anularea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi a deciziei de soluţionare a contestaţiei, precum şi suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor.

În ceea ce priveşte excepţiile invocate de pârât prima instanţă a reţinut că excepţia netimbrării şi excepţia privind neplata cauţiunii pentru cererea de suspendare sunt neîntemeiate în condiţiile în care reclamanta şi-a îndeplinit aceste obligaţii.

În ceea ce priveşte argumentul referitor la obligaţia persoanei lezate de a arăta în contestaţie toate motivele de nelegalitate pentru a da posibilitatea autorităţii publice emitente să reanalizeze aspectele invocate şi, eventual, să revoce ori să modifice actul, prevenind astfel un nou proces, instanţa a reţinut că într-adevăr aspectele privitoare la competenţa organului de control de emitere a procesului-verbal, incompatibilitatea MDRAPFE-DGPECU, emiterea actului peste limitele temporale ale mandatului de control, nemotivarea procesului-verbal, nerespectarea principiului proporţionalităţii sunt noi critici aduse prin cererea de chemare în judecată procesului-verbal nr. x/16.02.2017, însă nu pot fi respinse ca inadmisibile deoarece, pe de o parte, motivele respective nu sunt pretenţii pentru a fi respinse în acest mod şi, pe de altă parte, constituie critici privind încălcări ale unor norme de ordine publică ce pot fi invocate de parte în orice stare a procesului şi chiar din oficiu, de instanţa de judecată, iar unele motive vizează şi decizia de soluţionare a contestaţiei. A mai reţinut că autoritatea/instituţia publică ale cărei acte administrative sunt atacate are posibilitatea nu numai de a preveni un proces, ci şi de a-l opri dacă, analizând aspectele noi invocate în cererea adresată instanţei de judecată, ar ajunge la concluzia că sunt întemeiate. Or, în speţă, pârâtul, după examinarea tuturor susţinerilor din cererea de chemare în judecată, inclusiv a celor cu caracter de noutate, a optat pentru continuarea procesului, astfel cum reiese în mod clar din întâmpinare, exercitând neîngrădit dreptul său la apărare.

În ceea ce priveşte pretenţiile formulate de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Direcţia Generală de Control Programe Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice şi Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, Curtea de Apel le-a respins întrucât în drepturile şi obligaţiile lor referitoare la fondurile europene s-a subrogat Ministerul Fondurilor Europene

Referitor la fondul cererii formulate în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene şi Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman din cadrul Ministerului Fondurilor Europene, prima instanţă a reţinut următoarele:

În ceea ce priveşte abaterea reţinută prin procesul-verbal nr. x/16.02.2017, emis de Direcţia Generală de Control Programe Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene referitoare la neeligibilitatea Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare şi la modul în care acesta a fost înlocuit de unul din partenerii de proiect Curtea de Apel Iaşi a reţinut că în perioada 15 - 16 mai 2013, a mai avut loc o verificare a proiectului de o echipă de control din cadrul Compartimentului Control şi Stabilire Nereguli al Organismului Intermediar Regional POSDRU - Regiunea Vest, finalizată cu minuta nr. 360/16.05.2013, în care s-a consemnat, cu referire la pct. 3 din suspiciunea de neregulă nr. 4505/635CCSN/01.10.2012 şi pct. 4 din suspiciunea de neregulă nr. 246CCSN/16.04.2013 privind neeligibilitatea Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, că înlocuirea beneficiarului iniţial, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, cu unul dintre parteneri, A., s-a făcut cu respectarea prevederilor Instrucţiunii nr. 37/2010 a directorului general al AMPOSDRU şi că, având în vedere Statutul Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare şi domeniile principale în care se desfăşoară actuala cooperare între Guvernul României şi Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, sunt îndeplinite regulile de eligibilitate ale solicitanţilor şi partenerilor stabilite prin Ghidul solicitantului - condiţii specifice aferent cererii de propuneri de proiecte nr. 69 - Pentru o viaţă mai bună.

În aceste condiţii prima instanţă a apreciat că noul control efectuat în anul 2017 este nelegal întrucât prin acesta s-a încălcat principiul unicităţii controlului reglementat de prevederile art. 31 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 şi cel al securităţii raporturilor juridice.

A fost înlăturată apărarea potrivit căreia în contextul în care organul de control a fost învestit cu suspiciunea de neregulă nr. 2993/381CCSN/19.06.2013, avea obligaţia legală de a efectua verificările necesare pentru a stabili dacă se confirmă sau nu aspectele sesizate prin respectiva suspiciune instanţă arătând că pentru reluarea activităţii de verificare nu este suficient să existe o nouă sesizare, un nou raport de control/audit intern sau extern ori o hotărâre definitivă pronunţată de instanţa de judecată, ci este necesar ca sesizarea, raportul de control/audit intern sau extern hotărârea judecătorească să conţină date, informaţii care nu au fost avute în vedere de primul control şi, deci, au caracter de noutate.

De asemenea, instanţa de fond a apreciat că actele sunt nelegale chiar şi în condiţiile în care s-ar trece peste încălcarea principiilor unicităţii controlului şi securităţii raporturilor juridice arătând că înlocuirea solicitantului iniţial Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare cu reclamanta A. s-a făcut în condiţiile şi cu respectarea Instrucţiunilor nr. 31 şi nr. 37 din anul 2010, astfel cum au fost acestea clarificate prin Clarificarea nr. x/10.06.2011, toate mai sus prezentate. În condiţiile în care nedesfiinţarea actelor administrative evocate, emise de directorul general al AMPOSDRU, are semnificaţia faptului că sunt şi rămân valabile, bucurându-se de prezumţia de legalitate, şi că au produs şi produc efecte juridice depline, nu există temei pentru a se reţine că ar constitui neregulă, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011, înlocuirea calităţii Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare din beneficiar cu cea de partener din cauza statutului acestei organizaţii şi al legislaţiei naţionale aplicabile în domeniul fondurilor nerambursabile.

În ceea ce priveşte celelalte motive de nelegalitate, prima instanţă le-a considerat neîntemeiate.

A apreciat că imunitatea de jurisdicţie nu este incidentă în situaţia reclamantei întrucât, pe de o parte, nu a prestat servicii în numele şi pentru Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare şi, pe de altă parte, specificul contractului de finanţare nr. x/10.12.2010 atrage incidenţa procedurii de acordare a fondurilor europene, atât în ceea ce priveşte finanţarea nerambursabilă, cât şi eventuala recuperare a acesteia.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la incompatibilitate, instanţa reţine că, prin prevederile art. 10 alin. (3) lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 s-a instituit interdicţia ca AMPOSDRU să poată constata nereguli în ipoteza în care poate avea calitatea de debitor în contractele în care este beneficiar, nefiind permis să aibă în acelaşi timp şi calitatea de organ de control. Or, în speţă, calitatea de debitor aparţine reclamantei A., nu AMPOSDRU, împrejurare care exclude incidenţa prevederilor invocate.

Referitor la emiterea actului administrativ peste limitele temporale ale mandatului de control şi, deci, fără a avea competenţă, instanţa reţine că întocmirea procesului-verbal de constatare a neregulilor peste termenul stabilit de lege nu este de natură să conducă la anularea lui întrucât este un termen de recomandare care ar putea atrage răspunderea disciplinară, nu anularea actului.

Referitor la critica privind semnarea deciziei de soluţionare a contestaţiei de către doi dintre cei patru membrii ai comisiei de soluţionare a contestaţiei, instanţa a apreciat că decizia nu este un act emis de comisia de soluţionare a contestaţiei, ci de autoritatea publică în cadrul căreia comisia îşi desfăşoară activitatea astfel încât, având în vedere că decizia nr. 75914/28.11.2017 a fost emisă de MDRAPFE, fiind semnată de directorul general al Direcţiei Generale Capital Uman purtând inclusiv ştampila instituţiei, nu are relevanţă juridică faptul semnării deciziei doar de doi din cei patru membri ai comisiei de soluţionare a contestaţiei.

În ceea ce priveşte nemotivarea actului contestat prima instanţă apreciază că actele sunt motivate şi reclamanta a fost în măsură să cunoască motivele pentru care au fost emise, formulând critici concrete prin acţiune. De asemene, mai arată că organul emitent nu avea obligaţia să răspundă punctual la fiecare apărare a părţii şi, în ceea ce priveşte punctul de vedere al reclamantei, acesta a fost primit cu întârziere astfel încât nu exista o obligaţie de analizare a lui.

În ceea ce priveşte cererea de suspendare, Curtea de Apel reţine, raportat la dispoziţiile art. 15 alin. (1) coroborate cu cele ale art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 că sunt îndeplinite condiţiile necesare pentru suspendarea executării procesului-verbal de constatare a neregulilor.

Astfel, în ceea ce priveşte cazul bine justificat, instanţa a constatat că soluţia de admitere a acţiunii şi de anulare a actelor atacate impune suspendarea executării procesului-verbal nr. x/16.02.2017, emis de Direcţia Generală de Control Programe Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, până la soluţionarea definitivă a litigiului.

În ce priveşte condiţia referitoare la producerea unei pagube iminente, Curtea de Apel, având în vedere că suma mare, 6566355 RON, pentru care s-a emis deja titlu executoriu, depăşeşte valoarea activelor asociaţiei afectând situaţia financiară a reclamantei şi că executarea silită are implicaţii grave pentru activitatea A. prin lipsirea acesteia de orice bun care serveşte la conceperea sau implementarea de proiecte, că suma de 103227,04 RON a fost deja executată silit, a constatat că este îndeplinită şi cea de-a doua condiţie prevăzută de lege şi, ca atare, se justifică luarea măsurii de suspendare a executării actului administrativ atacat.

3. Cererile de recurs

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, fiind criticată atât soluţia de suspendare a procesului-verbal atacat cât şi soluţia de anulare a actelor atacate.

În ceea ce priveşte soluţia de suspendare a procesului-verbal nr. x/16.02.2017, emis de Direcţia Generală de Control Programe Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, până la soluţionarea definitivă a litigiului recurentul-pârât afirmă că nu erau îndeplinite cele două condiţii impuse de art. 14 şi 15 din legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

În ceea ce priveşte cazul bine justificat, recurentul arată că în mod greşit instanţa de fond s-a raportat la motivele care au fundamentat soluţia de anulare a actelor întrucât măsura suspendării este o măsură de excepţie care se dispune fără prejudecarea litigiului, motivele de îndoială serioasă cu privire la legalitatea actului neputând coincide cu cele de nulitate. În opinia recurentului-pârât, motivele care pot fundamenta soluţia de suspendare se referă la emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, recurentul-pârât arată că executarea unei obligaţii bugetare nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă întrucât paguba reprezintă doar o diminuare ilicită a patrimoniului. Or împrejurarea că punerea în executare ar conduce la perturbarea activităţii reclamantei nu este în măsură să dovedească caracterul ilicit al diminuării patrimoniului.

În drept s-au invocat prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte soluţia de anulare a actelor contestate recurentul-reclamant a arătat următoarele:

O primă critică se referă la analizarea de către instanţa de fond a motivelor de nelegalitate care nu au fost invocate prin contestaţie. Recurentul-reclamant arată că prin contestaţia care face obiectul prezentei cauze intimata-reclamantă a adus noi critici procesului-verbal, înţelegând astfel să supună direct analizei primei instanţe procesul-verbal, astfel cum reţine şi prima instanţă în cuprinsul hotărârii pronunţate. În raport de prevederile O.U.G. nr. 66/2011 care prevede o anumită procedură de urmat pentru contestarea unui proces-verbal de corecţii în mod greşit a considerat instanţa învestită cu soluţionarea pe fond a cauzei că solicitarea intimatei-reclamante de anulare a unor acte administrative pe argumente invocate direct în faţa primei instanţe ar putea fi primită, atâta vreme cât un astfel de demers este inadmisibil. Singurul act care se poate contesta este decizia de soluţionare a contestaţiei astfel încât instanţa nu mai poate analiza alte critici decât cele analizate deja de organul de soluţionare a contestaţiei. Afirmaţia potrivit căreia organul administrativ ar avea posibilitatea să pună capăt litigiului prin achiesarea la pretenţiile persoanei este lipsită de temei legal şi, oricum, nu reprezintă o alternativă a procedurii speciale reglementate de O.U.G. nr. 66/2011.

O a doua critică se referă la aprecierea instanţei de fond privind încălcarea principiului unicităţii controlului.

Recurentul-pârât arată că în speţă, în baza Direcţiei de Luptă Antifraudă (DLAF) - adresa nr. x/08.04.2013 -OLAF THOR 8229/03.04.2013, a fost întocmită Suspiciunea de neregulă nr. 2996/384CCSN/19.06.2013. Or, din economia prevederilor art. 18 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011 rezultă că autorităţile cu competenţe în gestionarea fondurilor europene au obligaţia primirii, înregistrării, analizării tuturor sesizărilor pe care le primesc. De asemenea, potrivit art. 21 alin. (13) din O.U.G. nr. 66/2011. verificările se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare, astfel cum s-a realizat şi în speţă prin emiterea Procesului-verbal nr. x/16.02.2017. Or, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, în perioada 15-16.05.2013 a avut loc o verificare a proiectului derulat de intimata-reclamantă din prezenta cauză de către echipa de control din cadrul organismului intermediar, finalizată prin emiterea minutei nr. 360/16.05.2013.

Ulterior, la nivelul anului 2017 a fost emis Procesul-verbal nr. x/16.02.2017 ca urmare a suspiciunii de neregulă nr. 2993/381CCSN/19.06.2013. Recurentul-pârât afirmă că nu a mai existat o altă suspiciune de neregulă emisă în afara celei din anul 2017 şi că în anul 2013 a avut loc o verificare a proiectului la nivelul organismului intermediar, în urma căreia a fost încheiată o minută, astfel că la acel moment nu a fost finalizată procedura prevăzută de legea specială în materie, respectiv O.U.G. nr. 66/2011.

Or, prin art. 21 alin. (19) din O.U.G. nr. 66/2011, legiuitorul nu a conferit minutei calitate de act administrativ în lumina dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, ci procesului-verbal, astfel că doar acesta produce efecte juridice, contrar ipotezei pe care încearcă să o acrediteze instanţa.

În concluzie, recurentul-pârât apreciază că este fără echivoc că instanţa învestită cu soluţionarea pe fond a cauzei s-a aflat în eroare la momentul la care a apreciat că în speţă, în baza suspiciunii de neregulă nr. 2993/381CCSN/19.06.2013 au fost emise două acte administrative, fără a exista elemente noi faţa de cele existente la nivelul anului 2013.

În fine, recurentul-pârât critică considerentul instanţei de fond potrivit căruia nu ar exista neregulă pentru că ar fi fost respectate prevederile Instrucţiunilor nr. 31 şi nr. 37 din anul 2010, astfel cum acestea au fost clarificate prin Clarificarea nr. x/10.06.2011.

Recurentul-pârât arată că, într-adevăr, AM POSDRU a emis o Instrucţiunea nr. 31/28.09.2010 (modificată şi actualizată prin Instrucţiunea nr. 37/26.10.2010) concepută pentru a permite beneficiarului unui contract de finanţare să schimbe locul cu unul din partenerii săi dar Misiunea permanentă a PNUD nu a fost beneficiară deoarece înlocuirea s-a făcut înaintea semnării contractului de finanţare, iar un solicitant devine beneficiar al finanţării POSDRU doar după semnarea unui contract de finanţare POSDRU

Mai mult, se arată că nu erau îndeplinite condiţiile pentru înlocuirea unui beneficiar întrucât nici statutul internaţional al PNUD, nici normele din legea română privitoare la înfiinţarea şi funcţionarea sa, nu s-au schimbat în vreun fel în anii 2009 sau 2010. Nu există niciun document din care să rezulte cine a solicitat înlocuirea aplicantului iniţial cu o altă entitate, cu justificarea aferentă, care să demonstreze îndeplinirea condiţiilor stabilite în Documentul Cadru de Implementare sau a uneia dintre cele 2 condiţii din Instrucţiunea 31/28.09.2010, antemenţionate.

De asemenea, recurentul-pârât arată că pe lângă faptul că înlocuirea beneficiarului finanţării în conformitate cu prevederile Instrucţiunii nr. 31/28.09.2010 se putea face în anumite condiţii, acest lucru nu semnifică nici că solicitantul finanţării putea fi înlocuit cu un alt solicitant care să devină şi semnatar al contractului de finanţare, în condiţiile în care acesta din urmă nu a depus cererea de finanţare şi nu a fost supus verificărilor administrative prevăzute de reglementările legale în vigoare. În opinia părţii a susţine o astfel de idee reprezintă o modalitate de eludare a prevederilor care stipulau condiţiile de eligibilitate pe care trebuia să le îndeplinească solicitanţii sprijinului financiar din fonduri nerambursabile.

Referitor la Clarificarea 1, recurentul-pârât arată că această clarificare a fost emisă la şase luni după semnarea contractului de finanţare, iar prin conţinutul ei, se modifica şi se completează Instrucţiunea nr. 31/28.09.2010 (modificată şi actualizată prin Instrucţiunea nr. 37/26.10.2010), astfel încât nu se poate vorbi despre o simplă clarificare a unor noţiuni sau concepte şi, în consecinţă, Clarificarea nr. 1 produce efecte doar de la data emiterii, respectiv 10.06.2011 şi nu produce efecte retroactive.

În ceea ce priveşte situaţia PNUD, recurentul-pârât arată că în Ghidul Solicitantului era prevăzut ca "Pentru a fi consideraţi eligibili, în calitate de solicitanţi trebuie să îndepliniţi toate criteriile menţionate anterior", iar "Pentru depunerea unei cereri de finanţare puteţi avea parteneri naţionali şi/sau transnaţionali. Partenerii trebuie să fie organizaţii legal constituite în ţara de origine. Partenerii transnaţionali trebuie să fie organizaţii din statele membre ale Uniunii Europene." Or, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare (PNUD) în calitate de organizaţie de drept internaţional - ORGANISM ONU- nu s-a aflat printre categoriile eligibile menţionate în Ghidul Solicitantului. Prin adresa PNUD nr. x/22.11.2017, înregistrată la MDRAPFE cu nr. 74653/23.11.2017, respectiv nr. 439/MN/23.11.2017, PNUD susţine faptul că a aplicat pentru proiectele POSDRU în calitate de furnizor de servicii sociale publici/private, însă furnizorii publici şi privaţi de servicii sociale trebuie să se încadreze şi să respecte condiţiile impuse de legislaţia în materie la acea dată respectiv de prevederile O.G. nr. 68/2003, cu modificările şi completările ulterioare, în cauză nefiind îndeplinite aceste condiţii. PNUD nu putea avea calitatea de solicitant eligibil în conformitate cu prevederile legale aplicabile la data selectării proiectului, deoarece această entitate nu este o organizaţie legal constituită în România ci o organizaţie de drept internaţional public iar Misiunea permanentă în România a PNUD nu a fost în niciun moment eligibilă ca solicitant, astfel că faţă de toate cele anterior menţionate este fără echivoc că neregula a existat.

În concluzie, în condiţiile în care avantajul de care a beneficiat partea a fost nelegal acordat se impunea recuperarea ajutorului neaplicarea sancţiunii prevăzute de lege lăsând fără conţinut chiar dispoziţiile normative, înlăturând inclusiv caracterul preventiv al acestora, în condiţiile în care finanţarea se acordă sub condiţia respectării integrale şi riguroase a prevederilor legale, iar sancţiunea pentru constatarea unei nereguli constă în rambursarea de către beneficiar a sumelor primite necuvenit, sancţiune prevăzută atât de dispoziţiile naţionale, dar şi de cele comunitare.

În drept au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

4. Apărările intimatului şi recursul incident formulat în cauză

Reclamanta a formulat întâmpinare şi, de asemenea, recurs incident, solicitând ca, în cazul admiterii criticilor pârâtului să fie reanalizate motivele de nelegalitate care au fost respinse în prima instanţă.

În ceea ce priveşte recursul incident, recurenta-reclamantă arată că instanţa în mod greşit a analizat doar unul dintre motivele de nelegalitate şi a apreciat că nu se mai impune analizarea celorlalte motive.

Referitor la motivul de nelegalitate decurgând din emiterea actului administrativ peste limitele temporale ale mandatului de control, şi, implicit în lipsa competenţei, recurenta-reclamantă arată că depăşirea termenului de 90 de zile impus de art. 21 alin. (23) din O.U.G. nr. 66/2011 ar fi trebuit să atragă nulitatea actului, interpretarea contrară intrând în contradicţie cu jurisprudenţa CJUE întrucât justul echilibru care trebuie să existe între drepturile şi interesele părţilor implicate în procedura prevăzută de O.U.G. nr. 66/2011 ar fi rupt în favoarea instituţiei publice care ar putea depăşi termenul stipulat pentru emiterea procesului-verbal fără nicio sancţiune acest aspect fiind surprins de CJUE în aplicarea principiului cooperării loiale.

Referitor la imunitatea de jurisdicţie, recurenta-reclamantă arată că în aplicarea Acordului Standard de Asistenţă de Bază coroborat cu Convenţia instituţiilor specializate, imunitatea de jurisdicţie acoperă şi situaţia partenerilor PNUD, invocându-se, în acest sens, art. 9 din Acordul din 1991.

În ceea ce priveşte incompatibilitatea structurilor de control, recurenta-reclamantă arată că autoritatea de management era incompatibilă să realizeze controlul, existând posibilitatea să fie chiar ea stabilită ca debitor în condiţiile în care se încercă transferul responsabilităţii deciziei privind acordarea finanţării de la MFE la A. chiar dacă respectiva eroare s-a produs înainte ca între MFE şi A. să fi existat o relaţie contractuală iar Alternative Sociale nu a avut/nu şi-a asumat astfel atribuţii de evaluare.

În ceea ce priveşte întâmpinarea, recurenta-reclamantă arată că recursul recurentului-pârât este nul întrucât nu a fost semnat de conducătorul instituţiei ci de o persoană neidentificată. Ulterior, prin concluziile orale, a arătat că renunţă la această excepţie.

Pe fond arată că cererea de suspendare a procesului-verbal atacat a fost soluţionată în mod legal de instanţa de judecată, motivele de nulitate a actului, care au condus la admiterea pe fond a cererii putând constitui un caz bine justificat iar, în ceea ce priveşte paguba iminentă, executarea actului este de natură să blocheze activitatea instituţiei, lipsind-o de toate resursele necesare unei astfel de activităţi.

În ceea ce priveşte soluţia pe fond, recurenta-reclamantă arată că primul motiv de recurs este lipsit de interes întrucât instanţa de fond nu a admis acţiunea pentru niciunul dintre motivele despre care se afirmă că nu au fost formulate prin contestaţie. Oricum acest motiv nu se încadrează la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.. Recurenta-reclamantă arată că instanţa de fond a apreciat corect atunci când a arătat că motivele nou invocate sunt doar critici privind încălcarea unor norme de ordine publică ce pot fi invocate în orice stare a pricinii.

Referitor al unicitatea controlului recurenta-reclamantă arată că problema eligibilităţii PNUD şi a înlocuirii acestui beneficiar a preocupat de la început autorităţile competente care au efectuat mai multe verificări în urma cărora au ajuns la concluzia că înlocuirea beneficiarului s-a făcut în mod legal. În aceste condiţii şi în lipsa unor date noi nu era posibilă reevaluarea situaţiei.

În ceea ce priveşte inexistenţa neregulii sunt reluate considerentele instanţei de fond pe care recurenta-reclamantă le consideră legale şi temeinice.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Recursul formulat de recurentul-pârât cu privire la soluţia de suspendare a procesului-verbal contestat este nefondat pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 14 din legea nr. 554/2004 "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate."

Aceleaşi motive sunt verificate şi în cazul formulării cererii de suspendare odată cu cererea de anulare a actului, aşa cum rezultă din prevederile art. 15 din acelaşi act normativ.

În ceea ce priveşte cazurile bine justificate art. 2 lit. t) din acelaşi acte normativ le defineşte ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;

Aşa cum s-a arătat în mod constant în doctrină şi în jurisprudenţă, aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii actului administrativ ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării. Important este ca îndoiala serioasă asupra actului administrativ să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii nu este permisă prejudecarea fondului.

Aplicarea acestor principii trebuie să se raporteze şi la momentul la care instanţa se pronunţă cu privire la cererea de suspendare. Nu există niciun impediment pentru ca instanţa să valorifice, cu ocazia soluţionării unei cereri de suspendare, aspectele deja tranşate cu ocazia soluţionării acţiunii în anularea actului în situaţia în care soluţionare cererii de suspendare intervine ulterior sau concomitent cu soluţionarea cererii de anulare. În condiţiile în care instanţa şi-a format convingerea privind nelegalitatea actului atacat cu ocazia soluţionării acţiunii în anulare cu atât mai mult este îndeplinită condiţia existenţei unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actului ca premisă pentru suspendarea executării acestuia.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, se constată că aceasta este definită de art. 2 lit. ş) din legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ca fiind "prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public;"

După cum se poate observa, iminenţa producerii unei pagube nu este condiţionată de caracterul nelegal al actului astfel încât în mod greşit recurentul-pârât încercă să deducă neîndeplinirea acestei condiţii din prezumţia de legalitate de care se bucură actul administrativ, prezumţie care, de altfel, a fost răsturnată în speţă.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va respinge recursul formulat împotriva soluţiei de suspendare a procesului-verbal atacat ca nefondat.

În ceea ce priveşte recursul formulat împotriva soluţiei de anulare a actelor atacate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată următoarele:

O primă critică a recurentului-pârât se referă la faptul că instanţa de fond a apreciat că pot fi invocate motive de nulitate a procesul-verbal de constatare a neregulii direct în faţa instanţei de judecată fără ca acestea să se regăsească în contestaţia administrativă.

Or, Înalta Curte constată că această critică este lipsită de finalitate practică în condiţiile în care instanţa de fond nu a anulat actele atacate pentru vreunul dintre motivele despre care se afirmă că nu au fost formulate în cadrul contestaţiei administrative ci toate aceste motive au fost considerate neîntemeiate. În consecinţă, chiar dacă acest susţinerile recurentului-pârât ar fi considerate întemeiate ele nu ar putea conduce la reformarea sentinţei atacate.

Referitor la aspectele de fond, se constată că prima instanţă a reţinut în mod corect că în perioada 15 - 16 mai 2013, a mai avut loc o verificare a proiectului de o echipă de control din cadrul Compartimentului Control şi Stabilire Nereguli al Organismului Intermediar Regional POSDRU - Regiunea Vest, finalizată cu minuta nr. 360/16.05.2013, în care s-a consemnat, cu referire la pct. 3 din suspiciunea de neregulă nr. 4505/635CCSN/01.10.2012 şi pct. 4 din suspiciunea de neregulă nr. 246CCSN/16.04.2013 privind neeligibilitatea Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, că înlocuirea beneficiarului iniţial, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, cu unul dintre parteneri, A., s-a făcut cu respectarea prevederilor Instrucţiunii nr. 37/2010 a Directorului general al AMPOSDRU şi că, având în vedere Statutul Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare şi domeniile principale în care se desfăşoară actuala cooperare între Guvernul României şi Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, sunt îndeplinite regulile de eligibilitate ale solicitanţilor şi partenerilor stabilite prin Ghidul solicitantului - condiţii specifice aferent cererii de propuneri de proiecte nr. 69 - Pentru o viaţă mai bună.

În anul 2017, la trei ani de la terminarea implementării proiectului, s-a efectuat un nou control, în legătură cu aceleaşi aspecte, finalizat cu procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor nr. x/16.02.2017 prin care s-a stabilit în sarcina reclamantei A. o creanţă bugetară în cuantum de 6.566.334,82 RON, reprezentând contravaloarea cheltuielilor declarate neeligibile.

În aceste condiţii prima instanţă a apreciat în mod corect în sensul că noul control efectuat în anul 2017 este nelegal întrucât prin acesta s-a încălcat principiul unicităţii controlului reglementat de prevederile art. 31 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2011 şi cel al securităţii raporturilor juridice. Articolul menţionat prevede în mod explicit că "Activitatea de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare poate fi reluată de aceeaşi sau altă structură de control prevăzută la art. 20 dacă, până la data împlinirii termenului de prescripţie, apar alte date suplimentare necunoscute la data efectuării verificărilor sau apar erori de calcul care influenţează rezultatele acestora."

Criticile formulate de recurentul-pârât pe acest aspect sunt neîntemeiate.

În primul rând se susţine că primul control nu s-a finalizat cu un proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, aşa cum impune art. 21 alin. (13) din O.U.G. nr. 66/201, minuta neavând calitatea unui act administrativ. Textul de lege invocat prevede, într-adevăr, că "Verificările se finalizează prin întocmirea unui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare sau a unei note de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare"dar acest text de lege trebuie interpretat în sensul că există obligativitatea întocmirii unui astfel de proces-verbal doar în cazul în care se constată o neregulă şi se stabilesc creanţe bugetare nu şi în situaţia în care, la finalul controlului, se ajunge la concluzia că nu a fost săvârşită nicio neregulă. Procesul-verbal de constatare a neregulii şi de stabilire a creanţelor bugetare este definit de acelaşi articol ca fiind act administrativ şi titlu executoriu rezultând că un astfel de act se întocmeşte doar în situaţia în care se iau măsuri de natură să modifice raporturile dintre părţi şi care să fie susceptibile de executare silită nu şi în situaţia în care se constată inexistenţa vreunei abateri şi nu se aplică nicio corecţie financiară.

Faptul că minuta întocmită cu ocazia primului control nu este act administrativ nu înseamnă că ar fi lipsită de semnificaţie juridică, constatările din cuprinsul acesteia fiind obligatorii pentru autorităţile publice care nu mai pot proceda la efectuarea unui nou control decât dacă deţin date suplimentare, necunoscute cu ocazia primului control, aşa cum impune articolul 31 din O.U.G. nr. 66/2011 citat mai sus.

Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, formularea unei noi suspiciuni de neregulă nu are semnificaţia unor astfel de date suplimentare cât timp noua suspiciune se întemeiază exclusiv pe aspecte cunoscute şi cu ocazia primului control.

În aceste condiţii, critica recurentului-pârât în sensul că procesul-verbal atacat a fost emis ca urmare a unei alte suspiciuni de neregulă decât cea care a stat la baza controlului din anul 2013 şi că autoritatea publică era obligată să o înregistreze şi să o soluţioneze este neîntemeiată. Contrar susţinerilor părţii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că autoritatea publică nu are obligaţia să efectueze un nou control pentru fiecare suspiciune de neregulă, o astfel de susţinere fiind contrazisă în mod vădit de prevederile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011, citat mai sus, care interzic reluarea controlului în lipsa unor date suplimentare. În condiţiile în care noua suspiciune de neregulă se întemeia pe aceleaşi date pe care s-au întemeiat şi suspiciunile soluţionate cu ocazia primului control recurentul-pârât avea obligaţia să o soluţioneze prin raportare la cele reţinute cu ocazia respectivului control neavând posibilitatea legală să procedeze la un nou control şi, în final, să ajungă la o interpretare a situaţiei de fapt contrară celor stabilite la momentul emiterii minutei din anul 2013.

Instanţa de fond nu s-a aflat în eroare atunci când a apreciat că au fost întocmite două acte care se contrazic în temeiul aceleiaşi suspiciuni de neregulă însă a avut în vedere identitatea faptică între suspiciunile de neregulă care au fost verificate cu ocazia celor două controale nu aspectul formal, sub acest ultim aspect reţinând, în mod corect, că cele două controale au avut la bază sesizări ce poartă numere diferite.

În ceea ce priveşte existenţa neregulii, recurentul-pârât susţine, în primul rând, că Instrucţiunile referitoare la posibilitatea înlocuirii beneficiarului unui contract de finanţare nu sunt aplicabile în speţă întrucât PNUD nu avea încă această calitate în condiţiile în care nu semnase contractul.

Înalta Curte constată că interpretarea pe care o dă recurentul-pârât Instrucţiunii nr. 31/28.09.2010 modificată şi actualizată prin Instrucţiunea nr. 37/26.10.2010 este una excesiv formalistă, străină de voinţa emitentului. Din analiza în ansamblu a actelor menţionate rezultă că emitentul s-a referit la beneficiarul finanţării în sensul de lider al parteneriatului fără a se face distincţia între momentul anterior semnării contractului şi momentul ulterior semnării. Odată ce proiectul a fost considerat eligibil exista obligaţia semnării contractului de finanţare or, în condiţiile în care existau unele necorelări între statutul partenerului principal şi normele naţionale şi rezolvarea acestei situaţii a fost reglementată de Instrucţiunile menţionate în sensul posibilităţii înlocuirii acestui lider cu unul dintre parteneri nu exista nicio justificare ca respectiva soluţie să nu fie implementată chiar înainte de semnarea contractului.

Referitor la legalitatea înlocuirii liderului PNUD, recurentul-pârât afirmă că nici statutul internaţional al PNUD nici normele din legea naţională nu s-au modificat în perioada 2009-2010 astfel încât nu erau întrunite condiţiile pentru înlocuirea beneficiarului.

Cu privire la acest argument Înalta Curte constată că, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, la data de 28.09.2010 a fost emisă Instrucţiunea nr. 31 a directorului general al AMPOSDRU referitoare la modul de înlocuire a partenerilor în cadrul proiectelor finanţate din POSDRU 2007-2013, care stabileşte la art. 3, că se poate admite, cu caracter excepţional, înlocuirea beneficiarului finanţării nerambursabile şi în situaţiile în care beneficiarii/partenerii principali sunt instituţii/structuri cu statut internaţional confirmat de Ministerul de Externe (exemple - Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare, Crucea Roşie, Semiluna Roşie, OIM, etc.), în cazul modificării statutului internaţional al acestor organizaţii care ar afecta statutul reprezentanţei cu personalitate juridică din România sau al existentei unei necorelări între statutul reglementat al acestor organizaţii şi legislaţia naţională aplicabilă.

În temeiul acestei Instrucţiuni, prin adresa din data de 30.09.2010, Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare i-a solicitat autorităţii de management substituirea Programului Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare România din calitatea de aplicant şi nominalizarea unuia dintre partenerii existenţi ca şi beneficiari/aplicanţi ai acestor fonduri, arătând că solicitarea nu afectează rezultatul evaluării proiectelor puse în discuţie, substituirea vizând organizaţii/entităţi din aceeaşi structură de parteneriat evaluată iniţial şi că în acest fel se asigură pe de o parte, respectarea procedurilor programelor de finanţare iar, pe de altă parte, premisele unei implementări şi gestionări corespunzătoare a acestor proiecte. În concret, a solicitat ca structura de parteneriat propusă conform cererii de finanţare: Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare România - aplicant, Universitatea Alexandru Ioan Cuza - partener 1, Academia de Studii Economice Bucureşti - partener 2 şi A. - partener 3 să fie modificată în sensul de a i se atribui A. rolul de aplicant, urmând ca programul Naţiunilor pentru dezvoltarea România să devină partener 3.

Faţă de această cerere, la data de 10 decembrie 2010, s-a încheiat contractul de finanţare înregistrat la numărul E 9503 prin care i s-a acordat A., în calitate de beneficiar al finanţării, finanţare nerambursabilă pentru implementarea proiectului intitulat Modelul Economiei Sociale în România.

Motivul solicitării înlocuirii liderului asocierii a fost legat tocmai de statutul particular al PNUD, aşa cum rezultă el din H.G. nr. 113/1991, existând îndoieli rezonabile în legătură cu posibilitatea accesării fondurilor europene de către această instituţie. Nu a fost vorba de o modificare a statutului sau a legislaţiei naţionale ci de o necorelare "între statutul reglementat al acestei organizaţii şi legislaţia naţională aplicabilă". În condiţiile în care soluţia pentru acest impediment, aşa cum a fost ea reglementată de Instrucţiunea nr. 31/2010, a fost aceea de înlocuire a beneficiarului cu unul dintre parteneri şi, în condiţiile în care, aşa cum a menţionat şi instanţa de fond, Instrucţiunea nr. 31/2010 nu a fost anulată bucurându-se de prezumţia de legalitate, decizia de înlocuire a PNUD cu unul dintre parteneri apare ca legală şi temeinică.

Criticile recurentului-pârât referitoare la posibilitatea PNUD de accesare a fondurilor europene nu pot fi primite de Înalta Curte tocmai datorită faptului că această necorelare între statutul reglementat al acestei organizaţii şi legislaţia naţională aplicabilă a fost rezolvată legal în sensul preconizat de Instrucţiunea nr. 31/2010.

Înlocuirea partenerului principal s-a făcut în cadrul acordului de parteneriat iniţial, fiind înlocuit PNUD cu recurenta-reclamată care avea iniţial calitatea de partener. În consecinţă nu se poate susţine că în acest mod au fost eludate prevederile care stipulau condiţiile de eligibilitate pe care trebuia să le îndeplinească solicitanţii sprijinului financiar din fonduri nerambursabile. Totodată, faţă de acest aspect reţinut de instanţa de fond şi care nu mai poate fi contestat în cadrul căii extraordinare de atac a recursului, criticile recurentului-pârât referitoare la inaplicabilitatea Clarificării nr. x/2011 la Instrucţiunea nr. 31/2010 astfel cum a fost modificată prin Instrucţiunea nr. 37/2010 sunt lipsite de relevanţă, această Clarificare referindu-se la posibilitatea înlocuirii unui beneficiar în situaţia în care acesta nu a participat la procedura de selecţie în parteneriat. Or, în speţă, aşa cum am menţionat mai sus, PNUD participase, încă de la început, într-un parteneriat din care făcea parte şi recurenta-reclamantă.

Faţă de toate aceste considerente Înalta Curte constată că recursul recurentului-pârât este nefondat.

În ceea ce priveşte recursul incident, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă critică modalitatea în care instanţa de fond a soluţionat o parte dintre motivele de nelegalitate invocate în cuprinsul acţiunii.

Referitor la emiterea actului peste termenul prevăzut de art. 21 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011 Înalta Curte constată că instanţa de fond a dat calificarea corectă acestui termen, apreciind că este vorba de un termen de recomandare a cărui depăşire nu poate atrage nulitatea actului. Lipsa unei sancţiuni exprese în norma legală justifică o astfel de interpretare iar, în ceea ce priveşte jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, invocate de recurenta-reclamantă acesta se referă la raporturile dintre Uniune şi Statele Membre astfel încât considerentele instanţei europene nu pot fi translatate la raporturile dintre Autoritatea de Management şi beneficiarii unor fonduri nerambursabile.

Referitor la imunitatea de jurisdicţie, se constată că la momentul semnării contractului de finanţare calitatea de beneficiar a fost atribuită recurentei-reclamante nu PNDU care a dobândit calitatea de partener al A.. În aceste condiţii în mod corect prima instanţă a apreciat că recurenta-reclamantă nu a prestat servicii în numele şi pentru Programul Naţiunilor Unite pentru Dezvoltare astfel încât nu se poate bucura de imunitatea recunoscută în favoarea acestei organizaţii internaţionale şi partenerilor ei în cadrul proiectelor pe care le realizează. Interpretarea pe care încearcă să o dea recurenta-reclamantă situaţiei, în sensul că, deşi a devenit partener principal de fapt proiectul continuă să fie un proiect al PNUD, care se bucură de toate privilegiile specifice proiectelor realizate de această organizaţie, tinde să nege însuşi rostul modificării realizate cu ocazia înlocuirii liderului proiectului. Tocmai particularităţile statutului PNUD au constituit impedimente în calea semnării contractului cu aplicantul iniţial şi substituirea PNUD a avut menirea să înlăture astfel de impedimente.

Referitor la incompatibilitatea structurilor de control se constată că, în măsura în care neregula ar fi fost corect reţinută, aceasta ar fi afectat eligibilitatea proiectului astfel încât sancţiunea nu putea fi decât aceea de retragere a sprijinului de la beneficiar. Faptul că autorităţile ar fi avut propria culpă decurgând din acordarea eronată a finanţării nu era de natură să exonereze de răspundere pe cel care a beneficiat de finanţarea nelegală şi nu ar fi putut conduce, în niciun caz, la recuperarea finanţării de la autoritatea de management.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Faţă de toate aceste considerente, în baza art. 496 şi 497 din C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile principale formulate de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinţei nr. 82 din 19 iunie 2018 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Respinge recursul incident formulat de reclamanta A. împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 decembrie 2020.