Proportionality of contract termination and budgetary claim recovery in EU rural investment funding under O.U.G. 66/2011

Şedinţa publică din data de 17 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 16 mai 2017, sub nr. x/2017, reclamanta PFA A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, a solicitat:

- anularea Deciziei nr. 31735/22.11.2016 de soluţionare a contestaţiei formulată împotriva Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.09.2016;

- anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.09.2016;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate în prezenta cauză.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 78 din 19 aprilie 2018, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis contestaţia formulată de reclamanta PFA A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale;

- a anulat Decizia nr. 31735/22.11.2016 de soluţionare a contestaţiei formulată împotriva procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.09.2016;

- a anulat Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.09.2016;

- a obligat pârâta la plata către reclamantă a sumei de 4.000 RON cheltuieli de judecată, reprezentând 3.900 RON onorariu redus şi 100 RON taxa timbru.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 78 din 19 aprilie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

Recurenta-pârâtă a învederat că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 3 şi ale art. 31 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi ale art. 5 (2) din contractul de finanţare, atunci când a reţinut că autoritarea pârâtă nu ar avea atribuţii privind efectuarea de controale la beneficiarii proiectelor finanţate prin FEADR, pe parcursul derulării contractului, pentru a stabili dacă eligibilitatea şi condiţiilor acordării ajutorului financiar nerambursabil continuă să fie respectate.

Recurenta-pârâtă a criticat şi aprecierile instanţei de fond referitoare la lipsa neregulii, susţinând că, contrar celor reţinute prin hotărârea atacată, a dat eficienţă clauzelor contractuale, dar şi prevederilor Ghidului solicitantului aferent măsurii 112. În acest sens, are în vedere dispoziţiile art. 1 (2), art. 1 (3), art. 8 şi ale art. 11 (3) din Anexa I - Prevederi generale la contractul de finanţare, precum şi cele ale art. 16 din Ghidul solicitantului aferent măsurii 112.

Nu în ultimul rând, recurenta-pârâtă a formulat o serie de critici privind aplicarea principiului proporţionalităţii, arâtând că a acţionat conform prevederilor contractuale, cu respectarea obligaţiilor ce îi revin în conformitate cu prevederile legale în ceea ce priveşte administrarea fondurilor europene, respectiv cele ale art. 26 din O.U.G. nr. 66/2011. A mai susţinut în acest sens că, deşi prevederile contractuale au caracter obligatoriu, reclamanta nu le-a dat relevanţă juridică, întrucât nu a realizat acţiunile din Planul de afaceri, încălcând astfel obligaţiile impuse de art. 1 (2), art. 2 şi art. 5 (2) din contractul de finanţare, art. 1 (1), art. 3 alin. 1 şi art. 3 alin. 4 din Anexa I - Prevederi generale la contractul de finanţare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 07 septembrie 2018, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, reiterând, în esenţă, apărările formulate la fondul cauzei.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale este nefondat, pentru următoarele considerente:

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material este nefondat, iar în acest sens, Înalta Curte are în vedere că potrivit acestui motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.09.2016 s-a reţinut că, în calitate de beneficiar al Contractului de finanţare x/20.06.2013 pentru investiţia "Dezvoltarea unei exploataţii în Comuna Nufărul", reclamanta PFA A. nu a respectat criteriile de eligibilitate şi a încălcat prevederile contractului de finanţare, prin nerespectarea prevederilor art. 1 din contract şi a prevederilor art. 1 alin. (1), (2), (3) şi ale art. 3 alin. (1) şi (4) din Anexa l la contract.

În acest sens, pârâta a apreciat că se impune rezilierea contractului de finanţare şi recuperarea sprijinului financiar nerambursabil acordat în prima tranşă de plată în cuantum de 106.668 RON. Împotriva acestui proces-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, reclamanta PFA A. a formulat contestaţie, ce a fost respinsă prin Decizia nr. 31735/22.11.2016, de către comisia de Soluţionare a Contestaţiilor, din cadrul Agenţiei pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale.

În esenţă, Comisia de Soluţionare a Contestaţiilor a reţinut că potrivit planului de afaceri, în anul 3 de producţie (2015), beneficiarul trebuia să deţină un număr de 21 de capete bovine şi nu doar 15 cum a declarat; în perioada 01 aprilie 2014 - 01 octombrie 2015, pe o perioadă de 18 luni, beneficiarul apare în baza de date ANSVSA cu 0 capete bovine, nerespectând planul de afaceri; a mutat animalele în localitatea Mihail Kogălniceanu, care nu este menţionată ca punct de lucru; la criteriile de selecţie S3, solicitanta a punctat 30 de puncte pentru proprietate, deşi pentru acest criteriu de selecţie a folosit 2 suprafeţe de teren aflate în exploatare şi nu în proprietate, iar conform planului de afaceri, beneficiara trebuia să achiziţioneze 5 ha şi să construiască un adăpost de animale, obiectiv neidentificat la verificarea documentară şi la vizita pe teren efectuată de experţii OJFIR Tulcea.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu cererea reclamantei de anulare a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.09.2016 şi a Deciziei nr. 31735/22.11.2016 privind soluţionarea contestaţiei.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost admisă, pârâta reiterând aspecte prezentate în faţa primei instanţe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Referitor la primul set de critici formulat de recurentă, privind atribuţiile acesteia de efectuare a controalelor la beneficiarii proiectelor pe parcursul derulării contractului, Înalta Curte le va respinge, ca nefondate.

Contrar susţinerilor recurentei-pârâte, se reţine că instanţa de fond nu a contestat atribuţiile autorităţii administrative de a efectua controale la beneficiarii proiectelor finanţate prin FEADR, pe parcursul derulării contractului, pentru a stabili dacă eligibilitatea şi condiţiile acordării ajutorului financiar nerambursabil continuă sa fie respectate şi nu s-a contestat dreptul altor instituţii cu atribuţii în domeniu de a verifica modul de implementare al proiectului, precum şi respectarea criteriilor de eligibilitate pe toată durata de desfăşurare a contractului.

Instanţa de fond în mod corect a constatat că autorităţii contractante îi revenea sarcina verificării cererilor de finanţare în vederea aprobării proiectelor finalizate în raport cu criteriile de eligibilitate şi de selecţie a proiectelor, conform art. 3 din O.U.G. nr. 66/2011. În cauză, autoritatea contractantă a verificat documentaţia prezentată de beneficiar şi a acordat punctajul cuvenit, reclamanta neavând nicio culpă în această procedură, în condiţiile în care fişa de evaluare a criteriilor de selecţie, a fost întocmită de reprezentantul autorităţii contractante, iar punctajul acordat în această etapă nu are nicio relevanţă asupra îndeplinirii ulterioare a obligaţiilor contractuale.

Totodată, Înalta Curte reţine şi că dispoziţiile art. 31 din O.U.G. nr. 66/2011 privesc controalele efectuate în perioada de derulare a contractului de finanţare, iar nu etapa selecţiei şi aprobării proiectelor ce urmează a fi finanţate, iar prevederile art. 5 alin. (2) din contractul de finanţare nu au conţinutul redat de recurentă.

Criticile formulate de recurenta-pârâtă privind aprecierile instanţei de fond referitoare la lipsa neregulii şi aplicarea principiului proporţionalităţii sunt neîntemeiate.

Potrivit art. 2 lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011 "principiul proporţionalităţii - orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv".

Conform art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011 "orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia".

De asemenea, importanţa pe care o acordă leguitorul respectării acestui principiu reiese inclusiv din preambulul O.U.G. nr. 66/2011, în cuprinsul căruia se reţine necesitatea implementării principiului proporţionalităţii, în absenţa căruia au fost deja şi pot fi în continuare stabilite debite excesive în sarcina beneficiarilor fondurilor europene, inclusiv a instituţiilor publice finanţate de la bugetul de stat.

Astfel, în ceea ce priveşte obligaţia achiziţionării terenului în suprafaţă de 5 ha, menţionată în planul de afaceri, conform contractului de vânzare-cumpărare aflat la filele x din volumul I al instanţei de fond, rezultă că reclamanta a dobândit dreptul de proprietate pentru o suprafaţă de aproximativ 4,3 ha, alături de terenul în suprafaţă de 1,670, deţinând astfel la momentul întocmirii procesului-verbal contestat, suprafaţa menţionată în planul de afaceri.

În ceea ce priveşte construirea adăpostului pentru animale, în acord cu instanţa de fond, se reţine că s-a prevăzut în planul de afaceri construirea acestuia, însă nu s-a prevăzut un termen limită de realizare şi nici nu i s-a atribuit o pondere în planul de afaceri, pentru a se putea aprecia asupra importanţei sale. Pe de altă parte, având în vedere că prin actul adiţional nr. x/10.02.2016 la contract, s-a aprobat schimbarea sediului exploataţiei agricole în localitatea Babadag, ca urmare a inundaţiilor, iar până la întocmirea procesului-verbal nu a fost suficient timpul pentru edificarea acestuia, în condiţiile în care s-a solicitat schimbarea sediului în localitatea M. Kogălniceanu la 26 aprilie 2016 (cerere însă respinsă, conform notei x/04.05.2016), se poate observa că mutarea exploataţiei a avut cauze obiective (inundare), iar ultima locaţie nu a fost agreată, chiar de către autoritatea contractantă.

În ceea ce priveşte fluctuaţia numărului de animale, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, s-a datorat unor cauze naturale, obiective (inundaţie, îmbolnăviri, dispariţii etc.), iar pe de altă parte, deşi ajutorul financiar nerambursabil nu a fost acordat cu scopul cumpărării acestor animale, la data întocmirii procesului-verbal, numărul de bovine era respectat conform planului, chiar dacă o perioadă de timp exploataţia nu a avut numărul de bovine prevăzut în planul de afaceri.

În consecinţă, contrar susţinerilor recurentei-pârâte, potrivit cărora ar fi făcut aplicarea principiului proporţionalităţii, rezultă din actele contestate că măsurile adoptate au fost luate cu încălcarea art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, precum şi a art. 6 alin. (4) din acelaşi act normativ şi că, în cauză, acest principiu nu fost respectat, având în vedere că s-a dispus rezilierea contractului în condiţiile în care cea mai mare parte a obiectivelor propuse în planul de afaceri a fost respectat.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificat motivul de casare a sentinţei prin prisma prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

În condiţiile art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurenta-pârâtă să plătească intimatei-reclamante PFA A. cheltuieli de judecată în cuantum de 3000 RON, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ., reprezentând onorariul avocaţial redus achitat în calea de atac a recursului .

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei civile nr. 78 din 19 aprilie 2018 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă să plătească intimatei-reclamante PFA A. cheltuieli de judecată în cuantum de 3000 RON, cu aplicarea dispoziţiilor art. 451 alin. (2) C. proc. civ.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 decembrie 2020.