Suspendability of preparatory administrative acts versus final termination notices; requirement of apparent illegality and imminent harm for interim relief

Şedinţa publică din data de 16 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal la data de 10 martie 2020, sub nr. x/2020, reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva prin Direcţia Silvică Alba, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor şi Garda Forestieră Cluj, în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, a solicitat: suspendarea executării acordului nr. 1159/26.02.2020 de reziliere a contractului nr. x/08.08.2011 şi a adresei nr. x/27.02.2020 de punere în aplicare a acordului nr. 1159/26.02.2020, emise de Ministerul Apelor şi Pădurilor, a efectelor adresei, implicit a măsurii de reziliere a contractului nr. x/08.08.2011 pentru fondul cinegetic nr. 1 Arieşul Mare Superior din jud. Alba, a măsurii de predare a gestiunii faunei din cuprinsul fondului cinegetic, a măsurii de încasare a sumei din scrisoarea de garanţie bancară de bună execuţie, aferentă contractului nr. x/08.08.2011, a măsurii de virare integrală a sumei la bugetul de stat, a demersurilor în vederea demarării procedurii de atribuire directă a dreptului de gestionare a faunei cinegetice, suspendarea notificării de reziliere nr. x/03.03.2020, emisă de Garda Forestieră Cluj, suspendarea executării efectelor acestei notificări şi implicit a măsurii de reziliere a contractului de gestionare nr. x/08.08.2011, suspendarea executării măsurii predării faunei cinegetice şi a măsurii semnării contractului de gestiune temporară, precum şi a încheierii procesului-verbal de predare-primire a gestiunii.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 45 din 9 aprilie 2020, Curtea de Apel Cluj a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva prin Direcţia Silvică Alba, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Apelor şi Pădurilor şi Garda Forestieră Cluj, ca inadmisibilă, în ceea ce priveşte acordul, adresa şi măsurile solicitate, şi ca neîntemeiată, în ceea ce priveşte notificarea de reziliere.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate la pct. I.2 a declarat recurs reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva prin Direcţia Silvică Alba, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării, aşa cum a fost formulată.

O primă critică vizează soluţia inadmisibilăţii cererii de suspendare a acordului, adresei şi măsurilor solicitate. Instanţa de fond a apreciat eronat că acordul nr. 1159/26.02.2020 nu ar produce efecte juridice, întrucât în absenţa acestuia nu ar putea exista celelalte acte atacate, respectiv adresa de reziliere nr. x/27.02.2020 şi notificarea de reziliere nr. x/03.03.2020.

Recurenta-reclamantă susţine că acordul este un act administrativ, producător de efecte juridice prin faptul că, bazându-se pe el şi dându-i eficienţă, Garda Forestieră Cluj a procedat la rezilierea contractului şi a executat măsurile dispuse. Acest acord este vătămător pentru reclamantă, întrucât nu este un simplu aviz consultativ, ci este unul conform, rezilierea neputând interveni în lipsa acestuia. În plus, chiar Ministerul Apelor şi Pădurilor a arătat, prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, că acordul nr. 1159/26.02.2020 este un act administrativ.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată pe cererea de suspendare a notificării, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond a interpretat şi a aplicat greşit prevederile art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, reţinând neîndeplinirea condiţiei referitoare la existenţa unui caz bine justificat.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că reclamanta nu a adus critici de nelegalitate a actului administrativ care să conducă la concluzia că rezultă cu evidenţă o nelegalitate vădită a acestui act fără a se intra în cercetarea fondului cauzei, întrucât încălcarea dispoziţiilor art. 7 alin. (6) din contractul de gestiune ar rezulta din procesul-verbal de control nr. x/17.01.2020, act care a fost semnat şi de reprezentanţii reclamantei fără obiecţii, menţionând doar că s-a strecurat o eroare de calcul cu privire la cantităţile de hrană ce trebuie asigurate.

Această reţinere a instanţei este greşită, susţine recurenta-reclamantă, întrucât, prin procesul-verbal de control s-au dispus cu totul alte măsuri, cele care au determinat rezilierea contractului de gestionare de către Garda Forestieră Cluj, cu avizul MAP, fiind dispuse ulterior, fără cunoştinţa Direcţiei Silvice Alba. Având în vedere că măsura rezilierii nu a fost menţionată în procesul-verbal de control nr. x/17.01.2020, recurenta-reclamantă arată că nu putea face obiecţii cu privire la aceasta.

Recurenta-reclamantă reia prezentarea motivelor de nelegalitate din cuprinsul cererii introductive pentru care apreciază că aparenţa dreptului este în favoarea sa. În acest sens, arată că există o mare deosebire între neasigurarea hranei care să prevină producerea unei pierderi faunei de interes cinegetic şi neîntocmirea documentelor financiar contabile cu privire la asigurarea hranei complementare, susţinându-se că hrana a fost recoltată şi asigurată, doar documentele nu au fost prezentate. Nu i se poate imputa, aşadar, neîndeplinirea obligaţiilor contractuale în sensul invocat de către Garda Forestieră Cluj, întrucât hrana complementară a fost recoltată şi asigurată. De asemenea, solicitarea Gărzii Forestiere nu a ţinut seama de termenul impus pentru remedierea deficienţelor stabilite în procesul-verbal de control, recurenta-reclamantă arătând că termenele au fost respectate în totalitate, iar măsurile au fost duse la îndeplinire. În acest sens, în actul adiţional nr. x la contractul de gestiune a faunei cinegetice din fondul cinegetic nr. 1 Arieşul Mare Superior din judeţul Alba nr. 36/08.08.2011, s-a menţionat la art. 18 alin. (4) că, pentru situaţiile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) şi g) se acordă un termen de 30 de zile pentru remedierea deficienţelor. Măsura rezilierii de drept putea fi eventual dispusă doar în ipoteza în care, în urma termenului de remediere nu erau îndeplinite obligaţiile stabilite de către organele de control a Gărzii Forestiere. Toate aceste elemente demonstrează existenţa cazului bine justificat, iar instanţa a reţinut greşit că nu ar fi îndeplinită această condiţie.

Referitor la paguba iminentă, instanţa de fond în mod greşit a considerat că această condiţie nu este îndeplinită, deoarece gestionarea temporară a fondului cinegetic se realizează tot de către Direcţia Silvică Alba, iar pierderea dreptului de gestionare a fondului de vânătoare se realizează doar în cazul atribuirii unei alte persoane juridice în baza art. 17 alin. (2) din Ordinul nr. 2020/2016.

Este real că, până la atribuirea fondului de vânătoare către alte persoane, acest fond se află în gestionarea temporară tot a Direcţiei Silvice Alba, însă, susţine recurenta-reclamantă, instanţa de fond nu a avut în vedere că cel mai grav efect al actelor contestate îl reprezintă faptul că aceasta a pierdut calitatea de gestionar consacrat în înţelesul Legii nr. 407/2006. Prin punerea în executare a actelor administrative atacate, acest beneficiu al legii îi este anulat într-o manieră nelegală. Arată că, urmare rezilierii şi implicit a dreptului de gestionare a fondului cinegetic, este în situaţia de a concedia personalul angajat în mod special pentru acest fond cinegetic. De asemenea, i se diminuează fondurile cinegetice cu 15.090 ha şi va pierde suma de 7.242,8 euro din scrisoarea de garanţie bancară de bună execuţie depusă în bancă la dispoziţia administratorului la data semnării contractului. În fine, i se va produce chiar şi o pagubă de ordin social.

4. Apărările formulate în cauză

4.1 Intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor (în prezent Ministerul Apelor şi Pădurilor) a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că prima instanţă a apreciat corect asupra neîndeplinirii celor două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

4.2. Intimata-pârâtă Garda Forestieră Cluj a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, în esenţă, reiterând apărările formulate în faţa instanţei de fond.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 30 iulie 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 16 decembrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa atacată în raport cu motivele de casare invocate, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva prin Direcţia Silvică Alba este nefondat, pentru următoarele considerente.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În cauza dedusă judecăţii, recurenta-reclamantă a sesizat instanţa de contencios administrativ cu cererea de suspendare a executării acordului nr. 1159/26.02.2020 de reziliere a contractului nr. x/08.08.2011, a adresei nr. x/27.02.2020 de punere în aplicare a acordului nr. 1159/26.02.2020, ambele emise de Ministerul Apelor şi Pădurilor, precum şi a notificării de reziliere nr. x/03.03.2020, emisă de Garda Forestieră Cluj, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare, conform art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Prin sentinţa recurată în cauză, prima instanţă a respins, ca inadmisibil, capătul de cerere privind suspendarea acordului, adresei şi măsurilor solicitate, şi ca neîntemeiat, capătul de cerere privind suspendarea notificării de reziliere.

Înalta Curte constată că soluţia pronunţată de instanţa de fond asupra cererii de suspendare a executării acordului, adresei şi măsurilor solicitate este corectă.

Ministerul Apelor şi Pădurilor a emis acordul nr. 1159/26.02.2020 cu privire la rezilierea de către Garda Forestieră Cluj a contractului de gestionare nr. x/08.08.2011, luând în considerare procesul-verbal de control nr. x/17.01.2020 şi raportul de activitate nr. 865/22.01.2020, întocmit de reprezentanţii Gărzii Forestiere Cluj, prin care s-a constatat încălcarea de către RNP - Romsilva - Direcţia Silvică Alba a prevederilor art. 7 alin. (6) din contractul nr. x/08.08.2011 de gestionare a faunei cinegetice din fondul cinegetic nr. 1 Arieşul Mare Superior, judeţ Alba.

Prin adresa de reziliere nr. x/27.02.2020, Ministerul Apelor şi Pădurilor i-a comunicat Gărzii Forestiere Cluj că i-a fost avizată favorabil solicitarea de reziliere a contractului de gestionare nr. x/08.08.2011 pentru fondul cinegetic nr. 1 Arieşul Mare Superior din judeţul Alba, încheiat cu Romsilva Direcţia Silvică Alba.

Prin intermediul notificării de reziliere nr. x/03.03.2020, Ministerul Mediului, Apelor şi Pădurilor prin Garda Forestieră Cluj, în calitate de reprezentant al administratorului fondului cinegetic naţional, a notificat reclamanta cu privire la rezilierea contractului nr. x/08.08.2011 şi, prin urmare, s-a semnat contractul de gestiune temporară a faunei cinegetice cu Direcţia Silvică Alba din cadrul RNP Romsilva pentru fondul cinegetic nr. 1 Arieşul Mare Superior, judeţul Alba.

Aşa cum a reţinut instanţa de fond şi contrar susţinerii-recurentei-reclamante, acordul nr. 1159/26.02.2020 nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (care defineşte actul administrativ ca fiind actul cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice), ci reprezintă un act premergător emiterii deciziei finale (respectiv a notificării de reziliere a contractului), care nu produce efecte juridice prin el însuşi, nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice.

Judecătorul fondului a apreciat în mod corect că actul de comunicare, respectiv adresa nr. x/27.02.2020, nu are, de asemenea, caracterul unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât scopul acestuia este doar acela de a informa solicitantul Garda Forestieră Cluj cu privire la emiterea acordului şi că este posibilă în continuare rezilierea contractului prin notificare, nefiind nici acesta un act de autoritate care să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice.

Cât priveşte celelalte măsuri a căror suspendare se cere, corect a reţinut judecătorul fondului că nici acestea nu constituie acte administrative, ci măsuri materiale tehnice care nu pot fi suspendate în procedura reglementată de art. 14 şi 15, ci doar în procedura de soluţionare a acţiunii în anularea actului administrativ, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În conformitate cu dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, actele şi operaţiunile administrative care au stat la baza emiterii unui act administrativ, astfel cum este acesta definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pot fi supuse controlului de legalitate numai odată cu actul final (în speţă, notificarea de reziliere nr. x/03.03.2020 constituie un act administrativ, întrucât stinge efectele unui contract administrativ - contractul de gestiune nr. x/2011 pentru fondul cinegetic nr. 1 Arieşul Mare Suerior din jud. Alba).

Prin urmare, Înalta Curte constată că, în ceea ce priveşte inadmisibilitatea cererii de suspendare a acordului, a adresei şi a măsurilor solicitate, soluţia pronunţată de prima instanţă este corectă, iar criticile aduse de recurenta-reclamantă sub acest aspect sunt neîntemeiate.

Cât priveşte criticile formulate de recurenta-reclamantă pe fondul cererii de suspendare, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că sunt neîntemeiate, de asemenea.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, la care face trimitere art. 15 din aceeaşi lege, suspendarea executării actului administrativ poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cumulativ două condiţii de fond, şi anume existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea prevenirii unei pagube iminente.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamant şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actelor administrative, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului. Pe cale de consecinţă, împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a actelor administrative contestate, ce reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probator mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actelor administrative a căror executare s-a cerut a fi suspendată.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamantă, în mod corect prima instanţă a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ (notificarea de reziliere) .

Motivele detaliate prezentate în cererea introductivă şi în cererea de recurs nu se pretează analizei sumare care are loc în procedura referitoare la suspendarea actului administrativ, făcând exclusiv obiectul analizei de legalitate şi temeinicie pe fond, specifică acţiunii în anularea actului administrativ.

Motivele de nelegalitate circumscrise de reclamantă cazului bine justificat (referitoare, în esenţă, la existenţa în cuprinsul procesului-verbal de control nr. x/17.01.2020 a unor erori de calcul care ar fi generat aplicarea unei sancţiuni/măsuri mult prea drastice - rezilierea contractului, deşi, în opinia recurentei, s-ar fi impus cel mult constatarea unei abateri disciplinare) nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond, care ar depăşi limitele procedurii sumare de cercetare a suspendării executării actului administrativ contestat.

Prima instanţă nu putea aprecia, pe baza probatoriului sumar administrat în faţa sa, dacă au existat sau nu erori de calcul cu privire la cantităţile de hrană ce trebuie asigurate, aspectul de nelegalitate invocat fiind o chestiune litigioasă care poate fi tranşată exclusiv în cadrul acţiunii în anulare, pe baza unui probatoriu complex. De altfel, din moment ce procesul-verbal de control nr. x/17.01.2020 a fost semnat şi de reprezentanţii reclamantei fără obiecţii sau alte adăugiri, iar încălcarea dispoziţiilor art. 7 alin. (6) din contractul de gestiune rezultă din chiar cuprinsul actului, fiind sancţionată de art. 18 alin. (1) lit. b) din contract cu rezilierea, în mod corect a reţinut prima instanţă că, această situaţie, conduce la prima vedere la legalitatea măsurii dispuse prin actul administrativ.

În egală măsură, prima instanţă nu putea aprecia, pe baza probatoriului sumar administrat în faţa sa, dacă Garda Forestieră a respectat termenul impus pentru remedierea deficienţelor stabilite în procesul-verbal de control, respectiv dacă măsurile trasate în sarcina reclamantei au fost îndeplinite de aceasta sau nu, aspectele de nelegalitate invocate, fiind chestiuni litigioase care pot fi tranşate exclusiv în cadrul acţiunii în anulare, pe baza unui probatoriu complex. Totuşi, la nivel de aparenţă, prima instanţă a observat că remedierea deficienţelor prevăzute poate fi realizată doar pentru anul 2020 şi nu pentru anul 2018-2019, astfel încât doar pentru acesta a putut fi dispusă o astfel de remediere dat fiind faptul că este vorba de asigurarea hranei pentru animalele sălbatice de pe fondul cinegetic.

Singurul motiv de nelegalitate ce poate fi analizat şi în cadrul cererii de suspendare a executării actului administrativ îl constituie lipsa motivării actului administrativ, cerinţă de formă a cărei neîndeplinire naşte o îndoială justificată asupra legalităţii actului administrativ. În cauză, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, notificarea de reziliere contestată este motivată, cel puţin la nivel formal (prin menţionarea temeiul de fapt şi de drept), iar caracterul succint ori necorespunzător al motivării, criticat de recurenta-reclamantă, nu poate fi analizat decât în cadrul acţiunii în anulare.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că prima instanţă a concluzionat, cu interpretarea şi aplicarea corectă a Legii nr. 554/2004, că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, care ar fi permis suspendarea efectelor notificării contestate.

Înalta Curte reţine că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente şi, implicit, motivul de recurs invocat sub acest aspect, nu se mai impun a fi analizate, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva prin Direcţia Silvică Alba, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Regia Naţională a Pădurilor Romsilva prin Direcţia Silvică Alba împotriva sentinţei civile nr. 45 din 9 aprilie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 decembrie 2020.