Judicial detachment: status of Superior Council plenary decisions as normative administrative acts subject to review

Şedinţa publică din data de 10 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2017, reclamanta Asociaţia Magistraţilor din România a solicitat, în contradictoriu cu autoritatea publică pârâtă Consiliul Superior al Magistraturii ca prin hotărârea ce se va pronunţa să dispună:

- Anularea Hotărârii Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1050/12.10.2017;

- Suspendarea de îndată a executării Hotărârii nr. 1050/12.10.2017 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, până la pronunţarea, de către instanţă, a unei soluţii definitive cu privire la fondul cauzei.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 4792 din 21 noiembrie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi a respins acţiunea contestatoarei Asociaţia Magistraţilor din România, împotriva Hotărârii nr. 1050/12.10.2017, emisă de intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, ca atare.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 4792 din 21 noiembrie 2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamanta Asociaţia Magistraţilor din România .

În motivarea recursului s-a arătat că instanţa de fond a apreciat în mod greşit că acţiunea ar fi inadmisibilă. În opinia recurentei actul atacat are natura unui act administrativ normativ prin care a fost interpretată legea adică dispoziţiile art. 58 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 303/2004, art. 24 alin. (1) alin. (3) lit. a) şi alin. (4) din legea nr. 317/2004, nefiind vorba doar de un act prin care să se exprime o opinie juridică lipsită de efecte.

Raportat la conţinutul concret al hotărârii CSM contestate, recurenta arată că prin art. 1 s-a statuat cu privire la legalitatea detaşărilor dispuse anterior, dispunându-se în sensul menţinerii acestora. Consecinţa acestei dispoziţii este, în opinia recurentei, una concretă, de netăgăduit, determinând ca toate detaşările judecătorilor şi procurorilor la CSM dispuse anterior datei de 12.10.2017 să îşi producă efectele în continuare, chiar cu depăşirea termenului de 6 ani.

În art. 2 din Hotărâre s-a statuat că detaşările ulterioare datei hotărârii pot fi dispuse şi prelungite o singură dată fără ca durata maximă cumulată să depăşească termenul legal de 6 ani. Urmare a acestei prevederi toţi judecătorii care vor beneficia de detaşări vor avea dreptul la o singură prelungire a duratei respectivei detaşări cu respectarea termenului de 6 ani. Efectul hotărârii este acela că orice prelungire care depăşeşte acest termen nu va putea fi acceptată.

De asemenea, prin articolul 4 din hotărârea atacată Plenul CSM a dispus că încetarea detaşării unui judecător sau procuror ce ocupă o funcţie de conducere în aparatul propriu al Consiliului Superior al Magistraturii poate fi dispusă numai după încetarea mandatului au a delegării în funcţia de conducere. Această prevedere a avut consecinţe cu privire la situaţia judecătorilor care ocupau funcţii de conducere în cadrul CSM.

În fine, prin art. 5 din actul atacat se precizează că încetarea detaşării poate fi dispusă doar la solicitarea preşedintelui Consiliului şi a vicepreşedintelui, fiind stabilite, aşadar, punctual, persoanele care au calitatea de a solicita încetarea detaşării.

Recurenta mai arată că producerea de efecte juridice de către hotărârea nr. 1050/2017 decurge şi din recunoaşterea unor efecte juridice similare hotărârii anteriore adoptate în anul 2011. Aceeaşi calificare au primit-o şi alte hotărâri similare ale autorităţii intimate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursului ca nefondat.

În opinia intimatului, instanţa de fond în mod corect s-a raportat la considerentele Deciziei nr. 1568/19.04.2018 prin care a fost soluţionată excepţia de necompetenţă invocată în această pricină, din aceste considerente rezultând că actul atacat nu este un act producător de efecte juridice ci a fost dat în interpretarea unor dispoziţii legale. Nu sunt aplicabile în speţă considerentele din sentinţa civilă nr. 538/27.02.2015 întrucât respectiva hotărâre se referea la Hotărârea CSM nr. 846 bis din 03.07.2014 adoptată în legătură cu discutarea Raportului Inspecţiei Judiciare nr. 1527/1J/1021/2014, neexistând identitate între cele două acte sub aspectul efectelor produse.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Analizând probele administrate în cauză Înalta Curte constată că recursul este fondat urmând să fie admis cu consecinţa casării sentinţei şi trimiterii cauzei la aceeaşi instanţă pentru rejudecare.

În acest sens se constată că instanţa de fond a apreciat în mod greşit natura juridică a actului ce constituie obiectul acţiunii considerând că Hotărârea Plenului CSM nr. 1050/12.10.2017 nu este un act administrativ şi, în consecinţă, nu poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ în condiţiile art. 1 din legea nr. 554/2004.

Contrar acestor considerente, Înalta Curte constată că prin hotărârea Plenului CSM atacată în cadrul prezentei acţiuni se instituie norme abstracte menite să reglementeze de o manieră generală conduita viitoare a Consiliului în relaţia cu magistraţii. Scopul declarat al acestui act, acela de interpretare a legii, nu trebuie înţeles într-un sens restrictiv întrucât, în fapt, prin modalitatea de redactare a dispozitivului hotărârii interpretarea pe care o face Plenul CSM se materializează în norme susceptibile să dobândească forţa juridică specifică legislaţiei secundare.

Astfel, se constată că prin art. 2 din Hotărârea Plenului CSM nr. 1050/12.10.2017 s-a statuat, cu titlu general, că "Detaşările ulterioare datei prezentei hotărâri pot fi dispuse şi prelungite o singură dată, fără ca durata maximă cumulată să depăşească termenul legal de 6 ani." Caracterul de normă juridică al acestui articol este de necontestat, fiind stabilite reguli generale aplicabile tuturor detaşărilor ulteriore datei la care a fost adoptată hotărârea.

Prin articolul 1 din aceeaşi hotărâre se prevede că "Detaşările în curs dispuse anterior prezentei hotărâri, sunt legale şi se menţin". Acest articol trebuie înţeles în opoziţie cu articolul 2 în sensul că prin acesta se statuează că regula instituită pentru detaşările ulterioare momentului adoptării hotărârii nu este aplicabilă şi detaşărilor în curs. Sub acest aspect articolul dobândeşte natura unei norme generale, fiind susceptibil să reglementeze modalitatea de soluţionare a unor cereri viitoare cu privire la detaşările în curs la data hotărârii.

Potrivit articolului 3 din hotărârea atacată " Actul administrativ care a intrat în circuitul civil prin care s-a dispus detaşarea unui magistrat poate fi anulat doar de instanţa de judecată, în condiţiile art. 1 alin. (6) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare". Acest articol conţine, în aparenţă, doar o opinie referitoare la competenţa instanţei de a se pronunţa cu privire la anularea actului de detaşare după momentul intrării lui în circuitul civil dar, de fapt, se tinde la reglementarea remediilor posibile în situaţia emiterii unui act de detaşare nelegal, excluzându-se, de o manieră generală, orice remediu administrativ după momentul la care actul a intrat în circuitul civil. Aşadar şi acest articol este susceptibil să influenţeze raporturile viitoare ale Consiliului cu magistraţii sau cu alţi subiecţi de drept având, în consecinţă, un caracter normativ.

De asemenea, este evidentă natura normativă a articolelor 4 şi 5 din hotărârea atacată, prin acestea reglementându-se momentul de la care poate interveni încetarea detaşării unui judecător sau procuror ce ocupă o funcţie de conducere în aparatul propriu al Consiliului Superior al Magistraturii şi persoana care poate solicita încetarea unei detaşări. Restricţiile instituite prin aceste articole se vor impune, în viitor, emitentului actului care va fi ţinut să respecte aceste reguli atunci când va avea de hotărât cu privire la încetarea detaşării unui judecător sau procuror, ceea ce conferă articolelor menţionate caracterul de act administrativ normativ.

Menţiunea din cuprinsul hotărârii prin care Înalta Curte şi-a declinat competenţa de judecare a pricinii în favoarea Curţii de Apel Bucureşti în sensul că prin hotărârea Plenului CSM atacată emitentul "şi-a exprimat o opinie rezultată din interpretarea dispoziţiilor legale…" nu trebuie scoasă din context şi nu poate fi înţeleasă într-un sens restrâns, aşa cum a făcut instanţa de fond.

Se observă că Înalta Curte a mai reţinut, în paragrafele anterioare celui citat şi faptul că prin hotărârea atacată intimatul a interpretat, în principal, dispoziţiile art. 58 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 cu privire la durata detaşării şi prelungirea termenului şi că intimatul s-a preocupat, în cuprinsul hotărârii atacate, de aspecte de principiu, ce vizează condiţiile detaşării magistraţilor, desfiinţarea unor asemenea acte, situaţia magistraţilor ce ocupă o funcţie de conducere în aparatul propriu şi calitatea de a solicita încetarea detaşării acestora.

De altfel, prin acelaşi paragraf Înalta Curte reţinea şi faptul că în speţă sunt aplicabile prevederile art. 1 din legea nr. 554/2004, rezultând, de aici, că instanţa nu a tranşat problema existenţei sau inexistenţei unor efecte juridice şi, deci, a naturii juridice a actului atacat.

Considerentele hotărârii de declinare a competenţei trebuie interpretate prin raportare la ceea ce a avut de stabilit Înalta Curte în acel stadiu al procedurii respectiv dacă prin acte care privesc cariera magistratului se înţeleg doar actele individuale prin care, spre exemplu, se dispune cu privire la detaşarea unui judecător sau procuror şi dacă hotărârea atacată constituie un astfel de act individual. Analiza Înaltei Curţi nu a fost una exhaustivă, de natură să lămurească în mod univoc natura actului atacat ci a fost vorba de o analiză în linii generale menită strict să excludă posibilitatea calificării actului atacat ca act de detaşare a unui magistrat şi, mai de parte, ca hotărâre a Plenului privind cariera judecătorilor şi procurorilor în sensul art. 29 din legea nr. 317/2004.

În concluzie, Înalta Curte constată că actul atacat are natura unui act administrativ normativ fiind supus cenzurii instanţei de contencios administrativ în condiţiile legii nr. 554/2004 astfel încât instanţa de fond a procedat în mod greşit respingând acţiunea ca inadmisibilă.

2 Temeiul de drept al hotărârii

Faţă de toate aceste considerente, în baza art. 496 şi 497 din C. proc. civ. coroborate cu art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ. Înalta Curte va casa sentinţa şi va retrimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta Asociaţia Magistraţilor din România împotriva sentinţei nr. 4792 din 21 noiembrie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 10 decembrie 2020.