Statute of limitations for administrative liability vitiating an incompatibility evaluation report of a local elected official

Şedinţa publică din data de 7 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul pe rolul Tribunalului Giurgiu, secţia Civilă la data de 07.03.2016, reclamantul A. a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/16.02.2016 întocmit de pârâta Agenţia Naţională de Integritate (ANI), solicitând instanţei, în contradictoriu cu această pârâtă, ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea raportului de evaluare prin care s-a constatat că se află în stare de incompatibilitate.

Prin Raportul de evaluare întocmit de Agenţia Naţionala de Integritate, nr. x 06 2016, în urma verificărilor efectuate pentru mandatele de primar 2008-2012 şi 2012-2016, s-a apreciat că în mandatul trecut (2008-2012), prin încălcarea dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, s-a aflat în stare de incompatibilitate, în sensul că a deţinut în paralel funcţia de primar şi cea de administrator al S.C. B. S.R.L., în perioada 17 06 2008 - 22 01 2009. Reclamantul a avut calitatea de primar al comunei Prundu, jud. Giurgiu, în mandatul 2008-2012, iar în urma alegerilor din vara anului 2012 a redobândit aceasta calitate, fiind primar lşi la data învestirii instanţei.

Prin sentinţa civilă nr. 477 din data de 10 noiembrie 2016 pronunţată de Tribunalul Giurgiu, secţia Civilă s-a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei in favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VllI-a contencios administrativ şi fiscal.

Prin sentinţa civilă nr. 2372 din 15 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VlII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins ca neîntemeiată acţiunea în contencios administrativ privind anularea Raportului de evaluare întocmit de ANI cu nr. 6382/16.02.2016, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul A.

Prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea dosarului a fost fixat termen de judecată pe fond a recursului, constatându-se că nu mai subzistă motivele care au determinat fixarea termenului de judecată pentru examinarea recursului, prin prisma exigenţelor dispoziţiilor art. 493 alin. (5) - (7) din C. proc. civ., faţă de Hotărârea Colegiului de Conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de Hotărârea Plenului Judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispoziţiile art. 493 din C. proc. civ. este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ şi fiscal.

Asupra recursului declarat în cauză Curtea constată următoarele:

Împotriva sentinţei menţionate, reclamantul A. a declarat recurs criticând soluţia de respingere a acţiunii în raport cu dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. şi arătând că sentinţa de fond este dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 26 alin. 3 din Legea nr. 176/2010 şi a dispoziţiilor art. 87 (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

În cadrul recursului întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ. se invocă două aspecte de nelegalitate.

Primul vizează nelegala soluţionare a excepţiei prescripţiei răspunderii disciplinare în ceea ce priveşte situaţia de incompatibilitate reţinută prin raportul de evaluare nr. x/16.02.2016 pentru încălcarea dispoziţiilor art. 87 alin. 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Se arată faptul că, deşi a invocat excepţia prescripţiei răspunderii disciplinare în raport de dispoziţiile art. 29 alin. 5 din Legea nr. 176/2010, în mod nelegal prima instanţă nu a constatat intervenită prescripţia în raport cu situaţia de fapt, în condiţiile în care termenul de trei ani a început să curgă de la data de 20.01.2009 şi s-a împlinit la data de 20.01.2012, anterior sesizării autorităţii intimate.

Se arată că în cauză prima instanţă a aplicat greşit dispoziţiile art. 11 (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010 şi nu a reţinut incidenţa Deciziei Curţii Constituţionale nr. 449/2015.

Se arată că în mod nelegal prima instanţă nu a reţinut prescripţia răspunderii disciplinare ca motiv de nulitate a raportului de evaluare, apreciind că aceasta poate fi verificată ulterior rămânerii definitive a acestui raport când s-ar impune a fi verificate distinct excepţia prescripţiei răspunderii disciplinare respectiv cu ocazia acţiunii în anulare a ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept a mandatului de primar ca urmare a constatării situaţiei de incompatibilitate reţinută în raportul de evaluare contestat.

Legat de acestaspect, se invocă faptul că prima instanţă nu a analizat excepţia lipsei de interes, ţinând cont de faptul că reclamantul se afla în exercitarea celui de-al doilea mandat de primar la data emiterii raportului de evaluare contestat, iar situaţia de incompatibilitate reţinută pentru perioada 17.06.2008-22.01.2009 viza primul mandat de primar al comunei Prundu - jud. Giurgiu.

Al doilea motiv de nelegalitate priveşte faptul că prima instanţă a reţinut greşit îndeplinirea condiţiilor prevăzute de art. 87 alin. 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003, în condiţiile în care recurentul arată că în temeiul legal a optat şi a renunţat la funcţia de administrator al S.C. B. S.R.L. calitate de natură a-i atrage incompatibilitatea cu funcţia de primar. Arată că nu-i este imputabil faptul că menţiunea în Registrul Comerţului a fost înregistrată la data de 22.01.2009.

Solicită admiterea recursului casarea sentinţei atacate şi rejudecarea cauzei în sensul admiterii acţiunii şi anulării raportului de evaluare emis de pârâta - intimată la data de 16.02.2016.

Intimata-pârâtă a depus la dosar, concluzii scrise prin care solicită respingerea recursului ca nefondat.

În recurs, Curtea a încuviinţat pentru recurent, în şedinţa publică din 23.06.2020, proba cu înscrisuri, legat de aspectul de nelegalitate care priveşte data manifestării de voinţă a reclamantului în sensul renunţării la calitatea de administrator al S.C. B. S.R.L.. În acest sens s-a depus răspuns la dosar - dosar recurs.

Analizând recursul declarat în raport de aspectele de nelegalitate invocate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., Curtea apreciază, pentru următoarele considerente, că recursul este fondat, în cauză sentinţa atacată fiind dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a legii în ceea ce priveşte prima critică de nelegalitate, având ca obiect soluţionarea excepţiei prescripţiei atragerii sancţiunii disciplinare, în raport de dispoziţiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Fiind reţinut ca întemeiat acest aspect de nelegalitate intrinsec al raportului de evaluare contestat, bazat pe incidenţa Deciziei Curţii Constituţionale nr. 449/2015, Curtea nu va mai analiza al doilea aspect de nelegalitate invocat, care priveşte îndeplinirea pe fond a condiţiilor situaţiei de incompatibilitate reglementate de dispoziţiile art. 87 alin. 1 lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Curtea apreciază că în mod nelegal prima instanţă a soluţionat motivul de nelegalitate invocat de reclamant atât în fond cât şi în recurs, respectiv incidenţa prescripţiei dreptului pârâtei ANI de a constata existenţa situaţiei de incompatibilitate reţinute în raportul de evaluare contestat, în condiţiile în care recurentul a invocat acest motiv de nelegalitate al raportului de evaluare şi prin prisma incidenţei Deciziei Curţii Constituţionale nr. 449/2015, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 625 din 18 august 2015, anterior întocmirii raportului de evaluare contestat.

Astfel, deşi a constatat corect situaţia de fapt, în sensul că starea de incompatibilitate a încetat la data de 20.01.2009, prima instanţă a înlăturat aplicarea prescripţiei răspunderii administrative şi a prescripţiei dreptului pârâtei de a constata existenţa situaţiei de incompatibilitate, aplicând cu prioritate dispoziţiile art. 11 alin. 1 din Legea nr. 176/2010, pe motiv că reclamantul se află în exercitarea celui de al doilea mandat de primar, iar procedura de evaluare poate fi efectuată timp de trei ani după încetarea mandatului.

În esenţă instanţa de fond a apreciat că Decizia Curţii Constituţionale nr. 449/2015, privind incidenţa prescripţiei răspunderii administrative, nu poate conduce la însăşi anularea raportului de evaluare, ci produce efecte exclusiv în planul răspunderii, în ceea ce priveşte sancţiunea subsecventă constatării stării de incompatibilitate, reglementată în art. 25 alin. (3) din Legea nr. 176/2010.

Contrar opiniei primei instanţe, Înalta Curte, ca instanţă de recurs, are în vedere aplicarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 449/2015 în prezenta cauză, cu efectul anulării raportului de evaluare, urmare constatării împlinirii termenului de prescripţie a răspunderii administrative anterior sesizării Agenţiei naţionale de Integritate .

În ce priveşte corelaţia instituţiei juridice a prescripţiei cu prevederile art. 11 din Legea nr. 176/2010, instanţa de contencios constitutional a reţinut că textul normativ fixează un termen înlăuntrul căruia Agenţia are dreptul de a efectua evaluarea într-un un interval de timp egal cu durata mandatului alesului local, la care se adaugă încă 3 ani de la momentul încheierii mandatului, fără a conţine vreo reglementare referitoare la prescripţia răspunderii persoanei asupra căreia a purtat evaluarea (par. 27 din decizie).

Curtea Constituţională a mai reţinut că "Normele, regulile şi termenele în care răspunderea civilă (delictuală, pentru fapta proprie), penală sau administrativă (disciplinară) se prescrie, nemaiputând fi angajată, sunt reglementate de normele specifice acestor materii. Astfel, în materie civilă, care acoperă şi sfera administrativă, se aplică termenul general de prescripţie de 3 ani, prevăzut de art. 2.517 din C. civ., sau, după caz, în funcţie de momentul săvârşirii faptei şi implicit a legii aplicabile, de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripţia extinctivă, republicat în Buletinul Oficial al Republicii Socialiste România, Partea I, nr. 11 din 15 iulie 1960, abrogat prin Legea nr. 70/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 10 iunie 2011. În materie penală, răspunderea pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese, incriminat ca atare la art. 301 din C. pen., se prescrie în termen de 5 ani, conform art. 154 alin. (1) lit. d) din acelaşi cod.

28. (…) Cu prilejul analizării legalităţii raportului de evaluare, faţă de data săvârşirii faptei cu privire la care se apreciază că ar fi de natură să atragă incompatibilitatea sau să reprezinte un conflict de interese, instanţa de contencios administrativ va verifica dacă nu s-a împlinit termenul general de prescripţie a răspunderii civile, care guvernează inclusiv raporturile de natură administrativă, în lipsa unui termen stabilit expres în legea specială sau, după caz, penale. Termenul de prescripţie a răspunderii, civilă sau penală, începe să curgă, evident, de la data săvârşirii faptei susceptibile de a fi considerată conflict de interese ori cauză de incompatibilitate.

29.(…) Agenţia Naţională de Integritate desfăşoară exclusiv o activitate administrativă de evaluare a intereselor şi a incompatibilităţilor pentru persoanele prevăzute de lege, constând în întocmirea de rapoarte care evidenţiază fapte ori situaţii cu semnificaţie juridică, a căror finalitate conferă dreptul de sesizare a instanţelor de judecată sau, după caz, a altor autorităţi şi instituţii competente în vederea dispunerii măsurilor prevăzute de lege. Ca atare, Agenţia Naţională de Integritate nu face altceva decât să semnaleze existenţa unor potenţiale nesocotiri ale prevederilor legale referitoare la conflictele de interese şi compatibilităţi. Ulterior revine instanţei de contencios administrativ chemată să se pronunţe asupra legalităţii raportului de evaluare, atunci când fapta nu are valenţe penale, sau celei care judecă procesului penal declanşat ca urmare a finalizării urmăririi penale cu întocmirea unui rechizitoriu ca act de învestire a instanţei şi trimitere în judecată a persoanei evaluate obligaţia de a se pronunţa, cu precădere, cu privire la intervenirea prescripţiei răspunderii. Verificarea normelor referitoare la prescripţia răspunderii pentru fapta în discuţie va fi făcută de instanţa de judecată indiferent dacă, în virtutea prevederilor art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, acţionând în interiorul termenului pe care legea i-l acordă, Agenţia Naţională de Integritate a întocmit un raport de evaluare cu privire la o faptă pentru care, potrivit reglementărilor aplicabile, răspunderea nu mai putea fi angajată, fiind deja prescrisă."

În cauza de faţă, Curtea apreciază că este incident termenul general de prescripţie de 3 ani prevăzut în art. 3 din Decretul nr. 167/1958, termen aplicabil în raport cu considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 449/2015 (par. 27), care a început să curgă cel mai târziu de la data de 22.01.2009, data încetării situaţiei de incompatibilitate prin efectuarea menţiunilor în Registrul Comerţului, faţă de faptul că în dosar nu a fost probată o altă dată certă. Acest termen de prescripţie s-a împlinit la data de 22.01.2012.

Agenţia Naţională de Integritate s-a sesizat din oficiu la 12.09.2013, dată la care, în raport cu data încetării situaţiei de incompatibilitate (22.01.2009) era împlinit termenul de prescripţie de 3 ani în ceea ce priveşte dreptul ANI de a constata situaţia de incompatibilitate, corelativ cu incidenţa prescripţiei răspunderii administrative urmare a situaţiei de incompatibilitate reţinute, aspect ce atrage însăşi nulitatea raportului de evaluare.

În acest sens, prin prisma deciziei Curţii Constituţionale citate mai sus, Înalta Curte reţine că respectarea dispoziţiilor art. 11 alin. 1 din Legea nr. 176/2010 cu privire la desfăşurarea activităţii administrative de evaluare a incompatibilităţii nu înlătură de plano incidenţa prescripţiei, în condiţiile în care încetarea mandatului primarului, ca ales local, urmare a unei situaţii de incompatibilitate definitiv constatate, este o formă a răspunderii administrative, supuse prescripţiei.

În sensul aplicării termenului general de 3 ani prevăzut, în funcţie de legea aplicabilă în timp, în art. 2517 din C. civ., şi al faptului că excepţia prescripţiei nu poate fi valorificată ulterior, în raport cu data ordinului emis de prefect în aplicarea art. 25 alin. 3 din Legea nr. 176/2010 este şi interpretarea dată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 74/16. XI.2020, pronunţată în dosarul nr. x/2020 (nepublicată la data pronunţării prezentei decizii), conform căreia:

În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 26 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, cu modificările şi completările ulterioare, art. 2.517 şi următoarele din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, stabileşte că:

În acţiunea în anulare a ordinului prefectului prin care se constată încetat de drept mandatul alesului local ca urmare a constatării situaţiei de incompatibilitate sau existenţa unui conflict de interese, printr-un raport de evaluare definitiv întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, nu pot fi valorificate ca motive de nelegalitate prescripţia răspunderii administrative, respectiv a dreptului Agenţiei Naţionale de Integritate de a-şi exercita prerogativele legale de evaluare a intereselor şi a incompatibilitaţilor pentru persoanele prevăzute de lege, sau decăderea din dreptul da a angaja răspunderea disciplinară.

În consecinţă numai odată cu acţiunea în anulare a raportului de evaluare a stării de incompatibilitate sau a conflictului de interese se poate invoca şi examina, ca motiv de nelegalitate intrinsec, prescripţia răspunderii administrative, respectiv prescripţia dreptului ANI de a-şi exercita atribuţia de a evalua incompatibilităţile (sau conflictele de interese, după caz).

Faţă de cele expuse mai sus, fiind găsit întemeiat primul aspect de nelegalitate invocat în recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. 1 pct. 8 C. proc. civ., în baza art. 496-497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea formulată de reclamantul A. şi va anula ca nelegal raportul de evaluare nr. x/16.02.2016, emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurent-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 2372 din 15 iunie 2017 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VlII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând cauza:

Admite acţiunea formulată de reclamantul A..

Dispune anularea Raportului de evaluare nr. x/16.02.2016 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Definitivă

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 7 decembrie 2020