Revocation of agricultural subsidies based on unproven signature falsifications: insufficiency of informal evidence and proportionality of administrative sanctions

Şedinţa publică din data de 3 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 3 aprilie 2017, reclamanta A. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plaţi şi Intervenţie pentru Agricultură, anularea Deciziei nr. 352/21.12.2015 ca nelegală şi netemeinică şi anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/10.09.2015, ca tardiv încheiat.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 5081 din 20 decembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă acţiunea în contencios administrativ şi fiscal formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (aparat central).

Au fost anulate Decizia nr. 352/21.12.2015 şi procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/10.09.2015, emise de către APIA.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei invocate, iar pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a pronunţat sentinţa cu încălcarea dispoziţiilor legale cuprinse în Legea nr. 554/2004, art. 11 alin. (1) lit. c), în) Ordinul MADR nr. 246/2008 art. 5 alin. (1) şi (4), în O.U.G. nr. 125/2006, art. 7 alin. (1) lit. c) şi f), în Regulamentul (CE) nr. 1122/30.11.2009, art. 80 alin. (1), O.U.G. nr. 66/2011.

Totodată, sentinţa cuprinde atât motive contradictorii, cât şi motive străine de natura cauzei.

În ceea ce priveşte modul de soluţionare a excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune prin încheierea din 11.10.2017, recurenta a arătat că instanţa de fond nu a avut în vedere dovezile depuse la dosar din care reiese faptul că decizia de soluţionare a contestaţiei a fost comunicată intimatei-reclamante. Astfel, titlul de creanţă a cărui anulare se solicită a fost comunicat intimatei-reclamante la adresa menţionată în cererea de plată şi a fost primită de aceasta, iar la aceeaşi adresă a fost trimisă şi decizia de soluţionare a contestaţiei, în termen legal.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, a arătat recurenta că cererea unică de plată pe suprafaţă este o declaraţie pe proprie răspundere, sub semnătura privată a fermierului, iar conform art. 7 alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 125/2006 coroborat cu art. 3 lit. b) şi c) din Legea nr. 1/2004, fermierii au obligaţia de a depune cereri de sprijin corect întocmite, datele să fie exacte, complet valabile, APIA având numai rolul de a verifica aceste date raportat la celelalte cereri de sprijin gestionate de instituţie, prin metode specifice şi cu instrumentele gestionate de aceasta.

Pentru a beneficia de acordarea de plăţi în cadrul schemelor de plată unică pe suprafaţă, solicitanţii trebuie să fie înscrişi în Registrul fermierilor, să depună cerere de solicitare a plăţilor la termen şi să îndeplinească anumite condiţii, printre care şi să înscrie, sub sancţiunea legii penale, date reale, complete şi perfect valabile în formularul de cerere de plată directă pe suprafaţă şi în documentele anexate, inclusiv lista suprafeţelor, să prezinte documentele necesare care dovedesc dreptul de folosinţă şi să poată face dovada că utilizează terenul pentru care s-a depus cererea.

A menţionat recurenta că instanţa de fond a constatat în mod greşit că singurele probe avute în vedere de către pârâtă la emiterea actelor contestate sunt susţinerile persoanelor, fără ca realitatea acestora să fi fost confirmată prin alte probe, în măsură a înlătura neechivoc semnificaţia semnăturilor iniţiale contestate la nivel verbal ulterior. Au fost încălcate prevederile art. 5 alin. (4) din OMADR nr. 246/2008 şi instanţa de fond a admis acţiunea neţinând cont că în speţa de faţă nu există o singură persoană care nu şi-a dat acceptul, ci şase persoane au declarat că nu l-au împuternicit pe dl B. să depună cererea în numele lor la APIA.

În ceea ce priveşte motivarea instanţei de fond în sensul că pârâta trebuie să se asigure dincolo de orice dubiu că persoanele respective au fost semnate în fals în tabele, a arătat recurenta că APIA nu ar fi putut face alt fel de cercetări mai mult decât declaraţiile depuse de persoanele în cauză.

A susţinut recurenta că, pentru documentarea modului în care a fost obţinută, respectiv acordată plata către intimata-reclamantă în cadrul schemelor de sprijin pe suprafaţă - campania 2010, echipa de control a analizat documentele puse la dispoziţie de către APIA - Centrul judeţean Teleorman şi de Primăria Comunei Plosca. În perioada 23-24.06.2015, echipa de verificare s-a deplasat în comuna Plosca şi s-au solicitat şi obţinut note de relaţii de la un număr de 19 persoane ce figurau înscrise în declaraţiile depuse de reprezentantul asociaţiei, emiţându-se ulterior Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare din 10.09.2015.

A mai arătat recurenta că sentinţa instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 80 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 1122/30.11.2009 şi că instanţa de fond nici nu a făcut referire la normele legale care reglementează sprijinul financiar obţinut în mod necuvenit de asociaţie.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă a formulat concluzii scrise, solicitând respingerea recursului.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea Deciziei nr. 352/21.12.2015 şi a Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/10.09.2015, ca tardiv încheiat.

Soluţia primei instanţe de admitere a acţiunii şi de anulare a actelor contestate este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că, deşi recurenta invocă şi motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., nu formulează critici concrete şi nu aduce argumente în susţinerea acestuia, criticile fiind formulate exclusiv în susţinerea cazului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este întemeiat şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Prin cererea unică de plată pe suprafaţă 2010 nr. 25823/16.05.2010, depusă pentru suprafaţa de 538 ha păşune şi teren necultivat (din care teren necultivat de 112,38 ha), situată pe arealul comunelor Plosca şi Peretu, jud. Teleorman, reclamanta a solicitat sprijin pentru SAPS şi PNDC1.

Prin Decizia de plată nr. x/14.03.2011, emisă după analizarea cererii şi efectuarea controalelor de către consilierii APIA Centrul Judeţean Teleorman, s-a aprobat acordarea plăţilor în cadrul schemelor de sprijin pe suprafaţă - campania 2010 pentru suprafaţa de 519,13 ha, în sumă de 155.733,77 RON.

În urma verificărilor efectuate de pârâtă şi a notelor de relaţii întocmite, s-a constatat că în campania 2010 un număr de 6 persoane nu l-au împuternicit pe B. să depună cererea în numele lor la APIA Teleorman şi că semnătură nu le aparţine în tabelele ataşate de fermier la dosarul de plată, iar o persoană declară că nu a fost membru al asociaţiei reclamante, aceasta din urmă primind sprijin financiar necuvenit pentru întreaga suprafaţă determinată pentru plată.

În aceste condiţii, a fost încheiat Procesul-verbal de constatare a neregulilor si de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/10.09.2015, stabilindu-se în sarcina reclamantei o creanţă bugetară de 155.733,77 RON, reprezentând contribuţie UE încasată necuvenit.

Reclamanta a formulat contestaţie administrativă împotriva procesului-verbal menţionat, aceasta fiind respinsă prin Decizia nr. 352/21.12.2015.

În ceea ce priveşte criticile recurentei referitoare la greşita soluţionare a excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, Înalta Curte constată că instanţa de fond a soluţionat această excepţie la termenul de judecată din11.10.2017, încheierea respectivă nefiind atacată în recurs, astfel că aceste susţineri nu mai pot fi supuse analizei în prezenta cale de atac. După cum rezultă din prevederile art. 466 şi 494 din C. proc. civ., calea de atac îndreptată împotriva sentinţei nu se prezumă a fi promovată şi împotriva încheierilor premergătoare, fiind necesar ca acestea să fie atacate în mod distinct, expres.

Recurenta a mai formulat o serie de critici arătând că instanţa de fond a constatat în mod greşit că singurele probe avute în vedere de către pârâtă la emiterea actelor contestate sunt susţinerile persoanelor, fără ca realitatea acestora să fi fost confirmată prin alte probe, în măsură a înlătura neechivoc semnificaţia semnăturilor iniţiale contestate la nivel verbal ulterior. A mai susţinut că au fost încălcate prevederile art. 5 alin. (4) din OMADR nr. 246/2008 şi că instanţa de fond a admis acţiunea neţinând cont că în speţa de faţă nu există o singură persoană care nu şi-a dat acceptul, ci şase persoane au declarat că nu l-au împuternicit pe dl B. să depună cererea în numele lor la APIA.

Înalta Curte constată, astfel cum rezultă din conţinutul sentinţei atacate, că instanţa de fond a avut în vedere că în notele de relaţii s-a făcut referire la şase membri care nu şi-ar fi dat acceptul pentru solicitarea plăţilor, dar a reţinut insuficienţa probatorie a acestor note, în condiţiile în care acestea sunt singurele probe pe care s-a bazat pârâta, respectiv fără ca realitatea acestora să fi fost confirmată prin alte probe, în măsura a înlătura neechivoc semnificaţia semnăturilor iniţiale.

A mai susţinut recurenta că nu ar fi putut face alt fel de cercetări mai mult decât declaraţiile depuse de persoanele în cauză şi că sentinţa instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 80 alin. (1) din Regulamentul (CE) nr. 1122/30.11.2009. Totodată, a menţionat că instanţa de fond nici nu a făcut referire la normele legale care reglementează sprijinul financiar obţinut în mod necuvenit de asociaţie.

Înalta Curte este de acord cu opinia instanţei de fond în sensul că pârâta trebuie să se asigure, dincolo de orice dubiu, de faptul că persoanele au fost semnate în fals în tabelele respective, nefiind suficiente simplele note de relaţii întocmite.

Potrivit cuprinsului procesului-verbal de constatare contestat, presupusa neregulă constatată de pârâtă referitoare la cererea reclamantului de plată ar consta în faptul că în campania 2010 un număr de şase persoane nu au împuternicit pe B. să depună cerere în numele lor la APIA - CJ Teleorman şi că semnătura nu le aparţine în tabelele ataşate de fermier la dosarul de plată, iar o persoană declară că nu a fost membru A., în acest context apreciind pârâta că în campania 2010 fermierul a primit sprijin financiar necuvenit pentru întreaga suprafaţă de păşune.

Înalta Curte reţine că prezumtivele false semnături nu sunt constatate de pârâtă în cadrul unei proceduri contradictorii la care să participe şi reclamanta direct vizată sau printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

În cazul cererii reclamantei, în lipsa unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile care să constate falsul semnăturii pe o astfel de cerere de plată, funcţionează prezumţia legalităţii şi corectitudinii acestei cereri, pârâtă având doar suspiciuni cu privire la unele infracţiuni penale.

De altfel, Înalta Curte constată că în dosarul penal nr. x/2015, în ceea ce priveşte lucrarea nr. 385/VIII-1/2015privind nereguli în obţinerea de subvenţii pe suprafaţă din fondurile Uniunii Europene de către A., jud. Teleorman, în campaniile agricole 2010-2014, s-a dispus clasarea cauzei pentru săvârşirea a cinci infracţiuni de folosirea sau prezentarea cu rea-credinţă de documente sau declaraţii inexacte, false sau incomplete, dacă fapta a avut ca rezultat obţinerea pe nedrept de fonduri din bugetul Uniunii Europene sau din bugetele administrate de aceasta ori în numele ei prevăzute de art. 181 alin. (1) din Legea nr. 78/2000.

În ordonanţa pronunţată în dosarul penal s-a reţinut că cerinţele executării lucrărilor de întreţinere a păşunii şi a păşunării cu un număr de animale sunt îndeplinite, verificările făcute de către funcţionarii APIA relevând că cererile erau complete, iar pentru întreţinerea păşunilor existând procese-verbale de executare a lucrărilor. Totodată, s-a constatat că din probele administrate în cauză reiese că cerinţele esenţiale impuse de normele internaţionale şi naţionale pentru obţinerea subvenţiei pe suprafaţă au fost îndeplinite, respectiv menţinerea terenului în bune condiţii agricole şi de mediu şi asigurarea bunăstării animalelor prin păşunatul pe suprafeţele respective, lipsa împuternicirii exprese a unora dintre cei câteva sute de membri ai asociaţiei din care făceau parte oameni în vârstă, majoritatea neobişnuiţi cu rigorile impuse nu doar pentru obţinerea plăţilor pe suprafaţă, nu poate conduce la concluzia că depunerea unei documentaţii incomplete de această manieră a fost făcută cu intenţia de a frauda fondurile Uniunii Europene.

Totodată, pornind de la definirea noţiunii de neregulă, regăsite în dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, Înalta Curte apreciază că nu este suficientă simpla existenţă a unei abateri formale, ci identificarea consecinţei produsă de abaterea respectivă, fiind necesar, aşadar obligatoriu, ca abaterea să producă, prin ea însăşi, un prejudiciu determinabil, iar măsura administrativă aplicată să fie o adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, context în care este esenţială verificarea principiului proporţionalităţii, aşa cum este acesta reglementat de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011.

Ca atare, caracterul real al semnăturii de pe cererea de acordare a subvenţiei, ori absenţa procurii de reprezentare nu sunt apte a produce prin ele însele consecinţe patrimoniale, întrucât determinantă pentru acordarea plăţilor este îndeplinirea condiţiilor de eligibilitate, aşadar al celor ce ţin de fondul dreptului subiectiv şi care legitimează acordarea subvenţiei, legătura de cauzalitate fiind aşadar dată de existenţa condiţiilor extrinseci de eligibilitate, iar nu a celor formale intrinseci cererii. Cererea de sprijin nu are altă consecinţă juridică decât cea de investire a autorităţii cu voinţa exteriorizată a beneficiarului de a i se acorda respectivul ajutor, nefiind producătoare prin ea însăşi de consecinţe juridice materiale.

Condiţia semnăturii este una care priveşte regularitatea, conformitatea cererii de plată, iar nu eligibilitatea plăţii. Prejudiciul nu a putut fi determinat de caracterul inform al cererii beneficiarului, nefiind incidentă situaţia neregulii.

Concluzionând, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanţa de fond realizând o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva sentinţei civile nr. 5081 din 20 decembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva sentinţei civile nr. 5081 din 20 decembrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 decembrie 2020.