Suspendation of administrative fiscal act: well-justified case based on exclusive reliance on third-party audit without prior party hearing

Şedinţa publică din data de 3 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea incidentală cererii principale înregistrate pe rolul Curţii de Apel Oradea sub nr. x/28.05.2020, reclamanta S.C. Offensive S.R.L. a chemat în judecată pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Competitivitate, solicitând instanţei să pronunţe o hotărâre prin care să dispună, în baza art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/16.03.2020, emis de pârât, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 50/CA/2020 - PI din 18 iunie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă cererea formulată de reclamantă.

S-a dispus suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/16.03.2020, emis de pârât, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare ce face obiectul prezentului dosar şi s-a luat act că nu au fost solicitate cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs Ministerul Fondurilor Europene, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în urma rejudecării, respingerea cererii de suspendare ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de legea contenciosului administrativ. În ceea ce priveşte cazul bine justificat, instanţa de fond a expus considerente care nu susţin aparenţa de nelegalitate a actului administrativ a cărui suspendare se solicită şi, mai mult, a reţinut considerente care antamează fondul cauzei. Faptul că argumentele OLAF au fost considerate ca fiind corecte a condus, în mod necesar şi suficient, în opinia recurentului, la preluarea lor în motivarea procesului-verbal, fără ca acest lucru să însemne însuşirea de către recurent a unei anumite conduite sau să echivaleze cu superficialitate sau dezinteres în activitatea de control efectuată.

Totodată, autoritatea de management a procedat la efectuarea propriei verificări documentare a proiectului, constatând la rândul său încălcarea legislaţiei în ceea ce priveşte procedura ce a stat la baza atribuirii contractului de furnizare, constatări consemnate în procesul-verbal şi menţinute în mod legal prin decizia de soluţionare a contestaţiei.

A mai arătat recurentul că instanţa de fond, luând în considerare în mod exclusiv criticile reclamantei şi fără să se aplece asupra cercetării actului administrativ atacat de o manieră care să nu inducă ideea antamării fondului, în mod greşit a apreciat faptul că nu ar fi fost efectuate verificări concrete din partea pârâtului. Astfel, pentru a se concluziona că actul administrativ contestat ar fi fost întocmit fără a se acorda în prealabil reclamantei posibilitatea de a-şi prezenta apărările, instanţa de fond a intrat în cercetarea fondului pe aspecte vizând legalitatea controlului, fapt nepermis în cadrul verificărilor efectuate într-o cerere de suspendare a actului administrativ.

A susţinut, totodată, că instanţa de fond a înţeles să introducă o cerinţă suplimentară în analiza cererii de suspendare, respectiv evaluarea intereselor comparative ale părţilor, faţă de cele reţinute în jurisprudenţa ICCJ, dar a analizat numai interesul reclamantei, reţinând că acesta ar fi profund lezat prin executarea actului, făcând abstracţie vădită de cealaltă parte.

În ceea ce priveşte reţinerea îndeplinirii condiţiei pagubei iminente, recurentul a arătat că instanţa de fond în mod greşit s-a raportat la elemente legate de faptul că executarea actului administrativ ar conduce la falimentul societăţii reclamante şi la disponibilizarea celor 118 angajaţi, existenţa societăţii înseşi putând fi compromisă, acestea fiind elemente pur ipotetice, induse de reclamantă şi însuşite fără rezerve de prima instanţă.

4. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamanta Offensive S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în baza art. 15 din Legea 554/2004, suspendarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/16.03.2020, emis de pârât, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Soluţia primei instanţe de admitere a acţiunii este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, "suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond."

Conform dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Astfel, pentru a se dispune măsura de suspendare a executării actului administrativ, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune două condiţii cumulative, şi anume: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din lege, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În dreptul administrativ român operează, cu titlul de principiu, prezumţia de legalitate a actelor administrative, care sunt executorii din oficiu, iar cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin sensul lor restrictiv imperativ, denotă caracterul de excepţie al măsurii suspendării executării actului normativ, presupunând dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil, care să fie de natură a argumenta existenţa unui caz bine justificat şi iminenţa producerii pagubei.

Înalta Curte apreciază că în mod corect prima instanţă a reţinut că, în speţă, având în vedere circumstanţele de fapt ale cauzei, sunt îndeplinite atât condiţia cazului bine justificat, cât şi condiţia referitoare la paguba iminentă.

În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, identificarea elementelor de nelegalitate a actului administrativ ce pot fi subsumate acestei condiţii trebuie să se facă în urma unei analize sumare a legalităţii actului administrativ, soluţionarea unei cereri de suspendare a executării nepermiţând examinarea legalităţii actului, pentru că aceasta ar echivala cu prejudecarea fondului cauzei.

În speţă, se constată că în argumentarea condiţiei cazului bine justificat prima instanţă a reţinut că aparenţa dreptului este în favoarea reclamantei şi a avut în vedere împrejurarea că, în aparenţă, actul administrativ contestat se întemeiază exclusiv pe constatările din raportul OLAF nr. x/15.07.2019, fără verificări concrete din partea pârâtului. A mai reţinut prima instanţă că împrejurarea de fapt menţionată creează o îndoială serioasă asupra legalităţii actului contestat, întrucât din constatările cuprinse în raportul OLAF, preluate în procesul-verbal contestat, rezultă că controlul OLAF a vizat furnizoarea reclamantei, iar nu în mod direct reclamanta, rezultând cel puţin în aparenţă că actul administrativ contestat a fost întocmit fără a se acorda în prealabil reclamantei posibilitatea de a-şi prezenta apărările.

Înalta Curte constată, contrar celor invocate de către recurentul-pârât, că aspectele procedurale reţinute de către prima instanţă se circumscriu cerinţei de verificare doar la nivel aparent a legalităţii actelor administrative atacate, prin această analiză nefiind antamat fondul cauzei, respectiv legalitatea sumelor stabilite în sarcina intimatei-reclamante, ci au fost verificate doar aspecte formale, fără a se face o analiză de fond a raportului juridic, respectiv fără a se intra pe fondul verificării aspectelor de legalitate a actului administrativ.

În ceea ce priveşte susţinerile recurentului în sensul că instanţa de fond a înţeles să introducă o cerinţă suplimentară în analiza cererii de suspendare, respectiv evaluarea intereselor comparative ale părţilor, faţă de cele reţinute în jurisprudenţa ICCJ, Înalta Curte apreciază că verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a cererii de suspendare a executării actului administrativ trebuie realizată de judecător fără o interpretare restrictivă a temeiurilor de fapt care justifică suspendarea, pentru că altfel scopul măsurii nu mai poate fi atins.

În acest sens, va fi avută în vedere jurisprudenţa europeană în materie, respectiv cauza T-184/01 R, A.. şi Comisia CE, prin care s-a reţinut că cerinţa cazului bine justificat este îndeplinită atunci când se relevă existenţa "cel puţin a unei dispute serioase cu privire la corectitudinea fundamentului legal al deciziei atacate", iar în cauza de faţă instanţa constată existenţa unei astfel de dispute.

Printre principiile menţionate în Recomandarea nr. R(89)8 adoptată de Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei la 13.09.1989 referitoare la suspendarea executării unui act administrativ, ca măsură de protecţie jurisdicţională provizorie, se regăseşte şi cel conform căruia autoritatea jurisdicţională chemată să decidă o atare măsură trebuie să aprecieze ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente, adică să efectueze o evaluare comparativă a intereselor părţilor în cadrul cererii de suspendare, cu analiza implicaţiilor pe care le-ar aduce respingerea acelei cereri.

Înalta Curte reţine şi faptul că, la nivel aparent, autoritatea a răspuns obiecţiunilor formulate de reclamantă doar formal, iar potrivit precizărilor depuse în şedinţă publică de intimata-reclamantă şi care emană de la recurentul Ministerul Fondurilor Europene, raportul final OLAF nr. OCM (2019) nr. x/15.07.2019 a fost comunicat instituţiei MFE fără să fie însoţit de anexele aferente.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că şi aceasta este îndeplinită, raportat la efectul imediat al actului administrativ-fiscal, precum şi la cuantumul sumelor stabilite prin acesta.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a avut în vedere situaţia concretă a reclamantei care, în contextul eventual al popririi conturilor, nu va mai avea acces la respectivele lichidităţi şi ar ajunge în imposibilitatea de a-şi mai putea plăti furnizorii, angajaţii şi alte datorii către bugetul de stat şi bugete locale, fapt care ar însemna blocarea întregii activităţi curente, ceea ce ar pune societatea în situaţia de a nu mai putea onora obligaţiile asumate, rezultatul final fiind suspendarea/încetarea activităţii firmei.

Condiţia pagubei iminente presupune producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, dar cu toate acestea, iminenţa prejudiciului nu trebuie dovedită cu certitudine absolută, ci este suficient, mai ales atunci când realizarea prejudiciului depinde de intervenţia unui ansamblu de factori, ca acesta să poată fi prevăzut cu un grad de probabilitate suficient de mare, cum este cazul şi în situaţia dedusă prezentei judecăţi.

Prin urmare, se constată că sunt întemeiate aprecierile instanţei de fond, în sensul îndeplinirii şi a acestei condiţii, fiind de necontestat că, în condiţiile în care punerea în executare a unui act administrativ prin care a fost stabilită în sarcina societăţii reclamante o măsură care prin însăşi natura ei, conduce la diminuarea patrimoniului societăţii şi perturbarea întregii activităţi a acesteia, nu pot fi omise repercusiunile de natură economică şi financiară cauzate în acest mod.

Înalta Curte reţine şi faptul că prezumarea de către instanţa de judecată a unor consecinţe viitoare produse de actul administrativ contestat asupra activităţii reclamanţilor nu echivalează cu o motivare ipotetică, lipsită de suport probator, ci se înscrie în activitatea de analizare a caracterului previzibil al prejudiciului, astfel cum dispun dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, criticile invocate de către recurentul-pârât nu sunt în măsură să conducă la reformarea hotărârii de primă instanţă, soluţia pronunţată de aceasta fiind legală.

Prin urmare, ţinând seama de considerentele de ordin legal şi de situaţia de fapt dovedită, de Recomandarea nr. R/89/8/13.09.1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei privind protecţia jurisdicţională provizorie în materie administrativă, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ ce face obiectul cauzei este de natură a crea pagube serioase intimatei-reclamante, care poate să aibă consecinţe grave în patrimoniul acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Programe Europene Competitivitate împotriva sentinţei nr. 50/CA/2020 - PI din 18 iunie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Programe Europene Competitivitate împotriva sentinţei nr. 50/CA/2020 - PI din 18 iunie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 decembrie 2020.