Sufficiency of "serious doubt" and imminent damage in suspending execution of EU-fund recovery claims

Şedinţa publică din data de 3 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a la data de 29.05.2020, sub nr. x/2020, reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti prin Primar a chemat în judecată pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, solicitând suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare emis de MLPDA sub nr. x/23.04.2020 cu privire la proiectul cu finanţare din fonduri europene "Creşterea eficienţei energetice a blocurilor de locuinţe din sectorul 3".

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 425 din 16 iunie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă cererea de suspendare formulată de reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei - Direcţia Generală Program Operaţional Regional, ca neîntemeiată.

S-a restituit reclamantei cauţiunea în valoare de 23.814,00 de RON, consemnată la A. prin ordinul de plată nr. x din data de 11.06.2020.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamantul, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, a arătat că instanţa de fond a făcut aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 14 şi art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

A menţionat că soluţia primei instanţe este eronată, câtă vreme procesul-verbal nu relevă temeiul de drept care a stat la baza măsurilor dispuse prin actul administrativ, respectiv dispoziţiile legale care au fost încălcate prin modul de decontare a lucrărilor aferente normelor de deviz C183 şi C243, iar aceste aspecte sunt evidente şi nu necesită o analiză pe fondul legalităţii sau temeiniciei procesului-verbal.

Totodată, a arătat recurentul că nemotivarea procesului-verbal rezidă şi în faptul că structura de control a ignorat complet argumentele expuse în cuprinsul punctului de vedere formulat faţă de proiectul de proces-verbal prin care s-a argumentat în mod pertinent şi exhaustiv legalitatea modalităţilor de decontare pentru argumentele reţinute în procesul-verbal.

A mai arătat recurentul că inadvertenţele şi greşelile în modalitatea de calcul a prejudiciului reţinut se circumscriu definiţiei de caz temeinic justificat, cu atât mai mult cu cât sunt de natură să conducă la executarea silită a unei sume stabilite în mod nelegal.

Erorile de calcul indicate în cuprinsul cererii de suspendare constituie un element de nelegalitate a procesului-verbal, având în vedere că nu reflectă realitatea decontărilor efectuate, iar acest aspect rezultă dintr-o analiză sumară a procesului-verbal raportat la documentele anexate.

Recurentul a apreciat că aceste inadvertenţe nu presupun o analiză a tuturor motivelor de nelegalitate pe fond, ci reprezintă indicii serioase care creează un dubiu asupra legalităţii actului administrativ, confirmarea sau infirmarea acestora urmând a fi stabilită pe calea acţiunii în anulare.

A menţionat recurentul că motivarea necorespunzătoare a procesului-verbal constituie un caz bine justificat în sensul dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 şi că temeiurile de drept invocate în cadrul acestuia redau exclusiv cadrul legal de desfăşurare a controlului, iar nu dispoziţiile legale încălcate de către autoritatea contractantă care să releve existenţa unei nereguli sau fraude. Nu sunt indicate şi individualizate normele de drept intern şi comunitar a căror încălcare a condus la aplicarea corecţiei financiare şi stabilirea creanţei bugetare.

Procesul-verbal nu este motivat nici în sensul demontării argumentelor privind textele de lege care atestă corectitudinea decontărilor efectuate, în raport cu documentaţia de atribuire a contractului şi cu clauzele contractuale.

În ceea ce priveşte paguba iminentă, a arătat recurentul că punerea în executare a procesului-verbal ar conduce la blocaje economice şi administrative care ar pune instituţia în imposibilitatea de a presta serviciile publice la care este obligată. Totodată, recurentul a susţinut că întâmpină cheltuieli suplimentare neprevăzute, cauzate de necesitatea luării măsurilor necesare pentru prevenirea şi combaterea răspândirii infecţiilor cu COVID-19.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti prin Primar a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, prin care a solicitat suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare emis de MLPDA sub nr. x/23.04.2020 cu privire la proiectul cu finanţare din fonduri europene "Creşterea eficienţei energetice a blocurilor de locuinţe din sectorul 3".

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantei (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanţe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, în ceea ce priveşte actul administrativ a cărui suspendare s-a solicitat.

Conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la motivele invocate de reclamantă, care, la prima vedere, să constituie indicii suficiente de nelegalitate a actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenţei dreptului.

Împrejurările de fapt şi de drept care ar putea contura existenţa unui caz bine justificat nu pot coincide cu motivele de nelegalitate a deciziei contestate, ce reclamă o cercetare amănunţită, pe baza unui probatoriu mult mai complex decât cel necesar pentru decelarea facilă a elementelor care afectează forma sau conţinutul actului administrativ a cărui executare s-a solicitat a fi suspendată.

În cauză, recurentul-reclamant a invocat, drept caz bine justificat pentru temporizarea efectelor procesului-verbal, argumente ce constituite veritabile motive de nelegalitate ale actului contestat, respectiv pretinse inadvertenţe şi greşeli în modalitatea de calcul a prejudiciului reţinut, argumente ce pot forma obiectul analizei doar în cadrul unei acţiuni în anulare.

A susţinut recurentul că erorile de calcul indicate în cuprinsul cererii de suspendare constituie un element de nelegalitate a procesului-verbal, având în vedere că nu reflectă realitatea decontărilor efectuate, iar acest aspect rezultă dintr-o analiză sumară a procesului-verbal raportat la documentele anexate.

A menţionat că aceste inadvertenţe nu presupun o analiză a tuturor motivelor de nelegalitate pe fond, ci reprezintă indicii serioase care creează un dubiu asupra legalităţii actului administrativ, confirmarea sau infirmarea acestora urmând a fi stabilită pe calea acţiunii în anulare.

Contrar susţinerilor recurentului, Înalta Curte constată că examinarea elementelor de nelegalitate invocate de acesta necesită administrarea unor probatorii extinse şi complexe, precum şi verificarea unor împrejurări de fapt ce exced analizei sumare realizată în cadrul cererii de suspendare. Chestiunea litigioasă în speţă priveşte, în esenţă, cuantumul creanţei bugetare stabilite în sarcina recurentului şi revine instanţei de fond sarcina de a verifica pretinsele erori de calcul indicate în cuprinsul cererii de suspendare. O astfel de analiză excede cadrului cererii de suspendare, având în vedere amplitudinea verificărilor reclamate de parte.

Dintre argumentele expuse de intimata-reclamantă în cererea de chemare în judecată, cele pe care instanţa le poate analiza din perspectiva cazului bine justificat sunt cele privitoare la nemotivarea procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare.

Analizând cuprinsul formal al actelor administrative emise de pârâtă, Înalta Curte reţine că acestea îndeplinesc cerinţa de a fi motivate în fapt şi în drept.

În ceea ce priveşte faptul că, în elaborarea procesului-verbal, structura de control s-a limitat la indicarea unor dispoziţii legale care nu pot conduce la concluzia existenţei unor nereguli în legătură cu proiectele ce au făcut obiectul controlului, Înalta Curte apreciază că această analiză nu poate face obiectul prezentei cereri de suspendare, reprezentând o critică de nelegalitate a actelor administrative care poate fi dezlegată doar de instanţa învestită cu anularea actului administrativ.

Astfel cum a constatat şi instanţa de fond, pretinsa nemotivare a actului nu poate fi reţinută, în condiţiile în care la punctul 6 din procesul-verbal sunt menţionate motivele de fapt care au fost reţinute de echipa de control, iar la punctul 7 sunt precizate temeiurile de drept. Faptul că aceste temeiuri ar fi necorespunzătoare sau insuficiente pentru reţinerea neregulii (inclusiv din perspectiva argumentelor de drept contrare expuse de reclamant în punctul de vedere la proiectul de proces-verbal) reprezintă o chestiune de fond care excedează cadrul cererii de suspendare.

În ceea ce priveşte argumentele recurentului în sensul că procesul-verbal nu este motivat nici în sensul demontării argumentelor sale privind textele de lege care atestă corectitudinea decontărilor efectuate, în raport cu documentaţia de atribuire a contractului şi cu clauzele contractuale, argumente prezentate în cadrul punctului de vedere depus cu privire la proiectul de proces-verbal, Înalta Curte constată că nici acestea nu pot fi reţinute, având în vedere că la filele x din procesul-verbal contestat se răspunde obiecţiunilor formulate de reclamant.

În raport de aceste considerente, Înalta Curte constată că în cauză nu sunt reliefate, de către intimata-reclamantă, împrejurări care să constituie un caz bine justificat, în accepţiunea dată de legiuitor acestei cerinţe, conform definiţiei din cuprinsul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, instanţa de control judiciar reţine că îndeplinirea doar a uneia dintre cerinţele cumulative prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, nu poate conduce la admiterea cererii de suspendare. Prin urmare, în lipsa dovedirii cazului bine justificat, nu se mai impune analizarea elementelor doveditoare ale pagubei iminente, această condiţie, prin ea însăşi, în lipsa cazului bine justificat, neavând aptitudinea de a schimba soluţia pronunţată în prezentul recurs.

În concluzie, Înalta Curte reţine că, în absenţa dovedirii existenţei unui caz bine justificat, hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 425 din 16 iunie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Sectorul 3 al Municipiului Bucureşti împotriva sentinţei civile nr. 425 din 16 iunie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 3 decembrie 2020.