Suspension of tachograph regulation enforcement denied for lack of well-justified case; appeal upheld

Şedinţa publică din data de 2 decembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel la data de 28 ianuarie 2020 reclamanta Asociaţia Naţională a Serviceurilor Auto din România - ANSAR a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor, anularea Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333 din 26 septembrie 2019, pentru modificarea Ordinului ministrului transporturilor, nr. 181/2008, pentru aprobarea Reglementarilor privind condiţiile de instalare, reparare sau inspecţie a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteza care echipează autovehiculele, precum şi autorizarea operatorilor economici care desfăşoară astfel de activităţi - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019 şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

La data de 6 februarie 2020 reclamanta a depus la dosar o cerere de modificare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat anularea art. 15 alin. (2) şi (3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2), (3) şi 4, art. 24 lit. c) şi art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condiţiile de instalare, reparare sau inspecţie a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteza care echipează autovehiculele precum şi autorizarea operatorilor economici care desfăşoară astfel de activităţi - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, aprobate prin Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333, din 26 septembrie 2019, obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

În temeiul art. 15 alin. (1) din Legea 554/2004, până la soluţionarea definitivă a cauzei, reclamanta a solicitat suspendarea art. 15 alin. (2) şi (3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2), (3) şi 4, art. 24 lit. c) şi art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condiţiile de instalare, reparare sau inspecţie a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteză care echipează autovehiculele, precum şi autorizarea operatorilor economici care desfăşoară astfel de activităţi - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 835 din 15 octombrie 2019, aprobate prin Ordinului ministrului transporturilor nr. 1.333 din 26 septembrie 2019, - obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 21 din 2 aprilie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal s-a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta Asociaţia Naţională a Service-urilor Auto din România - ANSARO, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor.

Totodată, s-au respins cererile de intervenţie accesorie în favoarea reclamantei formulate de A. S.R.L. şi S.C. B. S.R.L.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 21 din 2 aprilie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal recurenta-reclamantă Asociaţia Naţională a Service-urilor Auto din România a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond, în analizarea cazului bine justificat, s-a raportat la verificarea exclusivă a motivelor identificate pe calea practicii judiciare, fără să facă o analiză punctuală şi în concret a motivelor invocate de reclamantă.

Astfel, nu s-a arătat motivul pentru care lipsa procedurii premergătoare emiterii actului normativ nu poate reprezenta un element de fapt care să justifice existenţa cazului bine justificat.

Totodată, unul dintre principalele elemente contencioase ale speţei ce trebuia să facă obiectul analizei instanţei de fond este nerespectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 24/2000, în adoptarea actului ce formează obiectul cererii de suspendare. Din actele depuse de intimată rezultă că nu există un parcurs legal a adoptării acestui act, în condiţiile în care la baza adoptării a existat doar un raport de aprobare, aceste elemente de fapt şi de drept fiind menite să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului.

In opinia recurentei, prima instanţă a reţinut în mod greşit argumente privind existenţa pagubei iminente în motivarea soluţiei privind cazul bune justificat, precum şi faptul că reclamanta nu a invocat necompetenţa emitentului actului de a modifica prin ordin o Hotărâre de Guvern.

În fine, a apreciat recurenta că prin concluzia instanţei că lipsa studiului de impact prevăzut la art. 6 şi 7 din Legea nr. 24/2000 aspecte care vizează conţinutul ordinului, temeinicia şi legalitatea acestuia şi se analizează în acţiunea în anulare s-a făcut cu încălcarea prevederilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 şi art. 21 şi 52 din Constituţie, privind dreptul la un recurs efectiv, întrucât este adevărat că analiza trebuie să se limiteze la împrejurări care rezultă dintr-o analiză sumară, însă nu poate exclude de plano examinarea acelor împrejurări care sunt invocate în susţinerea nulităţii actului administrativ normativ.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta-reclamantă a solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată, reiterând, în esenţă argumentele prezentate prin cererea de recurs, invocând încălcarea de către RNTR 8 a prevederilor art. 288 din TFUE coroborat cu art. 148 din Constituţia României.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 1 septembrie 2019, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 2 decembrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta Asociaţia Naţională a Serviceurilor Auto din România - ANSAR a solicitat suspendarea executării prevederilor art. 15 alin. (2)-(3), art. 16, art. 17 lit. c), art. 22 alin. (2)-(4), art. 24 lit. c), art. 35 alin. (3) din Reglementările privind condiţiile de instalare, reparare sau inspecţie a tahografelor utilizate în transportul rutier ori a limitatoarelor de viteză care echipează autovehiculele, precum şi autorizarea operatorilor economici care desfăşoară astfel de activităţi - RNTR 8, publicat în Monitorul Oficial nr. 635/15.10.2019, aprobate prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 1.333/26.09.2019.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, reclamanta formulând critici de nelegalitate întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Înalta Curte nu poate reţine incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel, instanţa de control judiciar aminteşte că nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Prin urmare, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată.

În sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum, că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentei neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt nefondate şi criticile formulate de recurenta-reclamantă circumscrise motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Aminteşte instanţa de control judiciar că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.

Conform art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Deci, cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Înalta Curte constată că argumentele de ordin critic formulate de recurentă, prin prisma aceloraşi argumente invocate şi în faţa instanţei de fond, nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată, prin care s-a concluzionat că, la o analiză sumară a actului, nu se poate reţine un dubiu serios cu privire la legalitatea acestuia.

Astfel, împărtăşind opinia judecătorului fondului, Înalta Curte constată că susţinerea că aparenţa de nelegalitate a emiterii ordinului se reflectă în lipsa competenţei RAR (Registrului Auto Român) de a efectua activităţi de inspecţie a tahografelor, astfel cum a fost reglementat prin art. 3 alin. (2) în raport de dispoziţiile art. 2 şi 3 din H.G. nr. 768/1991 respectiv că, aparenţa de nelegalitate ar rezulta şi din modalitatea de respectare a normelor de tehnică legislativă conform art. 6 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 24/2000, nu oferă suficiente indicii de nelegalitate care să fie evidente pentru a putea fi identificate cu uşurinţă la nivelul aparenţelor.

În mod corect prima instanţă a observat şi faptul că prin cererea de chemare în judecată reclamanta îşi expune nemulţumirea faţă de modificările operate prin ordinul atacat, iar aspectele relevate prin notele de şedinţă şi prin cererea de recurs privesc fondul cauzei, neinvocându-se necompetenţa emitentului actului, ci extinderea competenţei R.A.R. la activitatea de a efectua inspecţia tahografelor dincolo de limitele stabilite prin H.G. respectiv lipsa studiului de impact prevăzut la art. 6 şi 7 din Legea nr. 24/2000, aspecte care vizează conţinutul ordinului, temeinicia şi legalitatea acesteia, şi se analizează în cadrul acţiunii în anulare, neputând fi subsumate condiţiei cazului bine justificat, întrucât acceptarea unui asemenea raţionament ar echivala cu o prejudecare a fondului litigiului care priveşte examinarea legalităţii.

Totodată, în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul cauzei, verificarea respectării ierarhiei actelor normative în emiterea ordinului atacat (H.G. nr. 768/1991; Legea nr. 24/2000) ţine de fondul cauzei, de aceea nici probatoriului administrat pentru stabilirea existenţei unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, nici analizei efectuate de instanţă nu li se poate pretinde amploarea şi profunzimea probelor şi raţionamentelor pe care se fundamentează o soluţie pronunţată cu privire la acţiunea în anularea actului.

În concluzie, în raport de criticile formulate de recurenta-reclamantă, în cauză nu poate fi reţinută îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, astfel cum în mod judicios a constatat prima instanţă.

Înalta Curte reţine că cele două condiţii legale, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative şi reciproc, prefigurarea unei pagube iminente reprezintă un element esenţial pentru a motiva existenţa cazului bine justificat de admitere a suspendării executării actului administrativ.

În cauză, condiţia pagubei iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării executării actului administrativ.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reţine că instanţa investită cu soluţionarea acţiunii in anulare, Curtea de Apel Târgu-Mureş, prin sentinţa nr. 55/2020, a respins acţiunea în anularea actului administrativ.

Astfel, dincolo de raţiunile primei instanţe referitoare la îndeplinirea aparenţei de nelegalitate, se constată că actul administrativ a cărui suspendare se solicită a trecut prin filtrul de judecată al instanţei, care administrând probatoriul pe fondul acţiunii, a apreciat că nu se impune anularea sa.

Această sentinţă, deşi nu este definitivă, constituie un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate, pentru că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, posibilitate pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În fine, Înalta Curte constată că prin invocarea prin memoriul de recurs a încălcării prevederilor art. 21 şi 52 din Constituţia României, respectiv prin răspunsul la întâmpinare, a încălcălcării prevederilor art. 148 din acelaşi act normativ, recurenta-reclamantă nu formulează critici de nelegalitate, ci critici de neconstituţionalitate, care nu pot fi examinate în cadrul prezentului demers judiciar.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Asociaţia Naţională a Service-urilor Auto din România împotriva sentinţei nr. 21 din 2 aprilie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 2 decembrie 2020.