Eligibility of "Second Chance" education program expenditures and application of proportionality principle in fiscal recovery.

Şedinţa publică din data de 27 noiembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 16 februarie 2017 sub nr. x/2017 pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal reclamanta Comuna Blăgeşti, jud. Bacău a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educaţiei Naţionale şi Cercetării Ştiinţifice - Direcţia POSDRU anularea deciziei POSDRU 01/2341/ES din 27.12.2016 şi, implicit a procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului "Convergenţă" nr. 01/2165 din 19.09.2016 îndreptat prin nota privind îndreptarea erorii materiale nr. x din 19.09.2016 pentru proiectul POSDRU 163/2.2/G/136307 cod SMIS 50583, precum şi obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 15/2018 pronunţată în data de 31 ianuarie 2018, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Comuna Blăgeşti, în contradictoriu cu pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul operaţional regional "Capital Uman" din cadrul Ministerului Educaţiei Naţionale, a anulat decizia nr. OI/2341/ES din 27.12.2016 de soluţionare a contestaţiei administrative, emisă de pârâtă, a anulat, în parte, procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului "Convergenţă" înregistrat la emitenta pârâtă sub nr. x din 19.09.2016, astfel cum a fost îndreptat prin nota privind îndreptarea erorii materiale înregistrată la emitenta pârâtă sub nr. x din 9.11.2016, în ceea ce priveşte creanţa bugetară în sumă de 1.181.155,41 RON, în sensul diminuării creanţei bugetare stabilite în sarcina reclamantei de la suma de 1.259.899,11 RON la suma de 78.743,7 RON; în consecinţă, menţine procesul-verbal în ceea ce priveşte stabilirea unei creanţe bugetare de 78.743,7 RON şi a luat act că cheltuielile de judecată vor fi solicitate pe cale separată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 15/2018 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Direcţia Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei şi Cercetării care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, pe fond, respingerea acţiunii ca netemeinică.

În dezvoltarea motivelor de recurs, a învederat că în mod greşit prima instanţă a apreciat că avizul inspectoratului şcolar nu a fost necesar pentru cele cinci clase din învăţământul secundar.

Conform art. 2 alin. (1) din Anexa 1 la Ordinul nr. 5248/2011, avizul este necesar pentru clasa de 11 elevi din învăţământul primar dar, referitor la cele 5 clase din învăţământul secundar, nu a fost luat în considerare şi nu a făcut obiectul analizei faptul că, în vederea promovării învăţământului gimnazial pentru persoane care depăşesc cu peste 4 ani vârsta corespunzătoare clasei şi care, din diverse motive, nu au absolvit învăţământul secundar, gimnazial, organizarea programelor educaţionale de tip "A doua şansă" se face prin intermediul inspectoratelor şcolare, astfel cum rezultă din art. 30 alin. (2) din Legea nr. 1/2011.

Referitor la concluzia reţinută de prima instanţă cu privire la situaţia neconformităţii documentelor administrative, precizează că în mod incorect a apreciat că aceasta a fost acoperită.

Referitor la adeverinţele pentru persoanele participante la program, din moment ce acestea nu au fost emise de instituţia de învăţământ în cadrul căreia a fost organizat programul, ci de Primăria Blăgeşti, folosind antetul Şcolii Gimnaziale "A.", consideră că au fost încălcate prevederile art. 3 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 5565/2011.

Îşi menţine opinia conform căreia refacerea ulterioară, în urma primirii proiectului de proces-verbal, a documentelor cu semnătura secretarului şi a directorului şcolii nu acoperă neregula iniţială.

De asemenea, consideră nejustificată decizia primei instanţe de a considera că obligaţiile asumate pe întregul proiect au fost realizate în proporţie de 93,75% din moment ce activitatea de evaluare şi recunoaşterea competenţelor nu a fost realizată corespunzător.

Îşi menţine opinia referitoare la deficienţele constatate privind modul de înfiinţare şi completare a registrului matricol.

În consecinţă, solicită admiterea recursului.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-reclamantă a depus întâmpinare în cuprinsul căreia a invocat, în principal, excepţia nulităţii căii de atac pentru neîncadrarea motivelor în motivele de casare şi în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Excepţia nulităţii recursului a fost respinsă prin încheierea de şedinţă din data de 17.11.2020.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, potrivit considerentelor ce urmează.

Prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului "Convergenţă" înregistrat sub nr. x din 19.09.2016 s-au constatat cheltuieli neeligibile în valoare de 1.285.611,34 RON, valoarea creanţei bugetare stabilite în sarcina reclamantei fiind de 1.259.899,11 RON. În cuprinsul procesului-verbal s-au reţinut următoarele:

Activităţile de tip "A doua şansă" au demarat încă din anul 2014, în baza contractului de finanţare, în cadrul Centrului de Educaţie Remedială pentru Tineri şi Adulţi, înfiinţat în cadrul Şcolii Gimnaziale "A." din comuna Blăgeşti, însă I.S.J. Bacău a fost informat asupra acestui fapt abia la data de 5.08.2015 prin adresa nr. x prin care s-a solicitat, de asemenea, aprobarea înscrierii elevilor grupului ţintă în registrul matricol al şcolii şi eliberarea adeverinţelor de studii. Prin adresa nr. x/5.08.2015, I.S.J. Bacău a comunicat de luarea la cunoştinţă privind derularea programului de tip "A doua şansă", însă a anunţat beneficiarul că s-a omis completarea machetei cu datele elevilor înscrişi, macheta fiind postată pe site-ul Inspectoratul Şcolar Judeţean Bacău la data de 28.01.2015, cu termen de completare la 12.02.2015.

Prin adresa nr. x/11.07.2016 au fost solicitate de la I.S.J. Bacău informaţii privind aceste aspecte, însă nu s-a primit niciun răspuns.

Persoanele participante la program au beneficiat de certificate de absolvire chiar dacă nu au finalizat toate nivelurile corespunzătoare învăţământului primar sau toate modulele din program pentru învăţământul secundar inferior. Astfel, s-a constatat încălcarea art. 16 alin. (3) şi (4) şi art. 4 din anexa 1, respectiv art. 21 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) din anexa 2 la Ordinul nr. 5248/2011. Acestor persoane li s-au tipărit adeverinţe, în luna septembrie 2015, care nu sunt emise de instituţia de învăţământ în cadrul căreia a fost organizat programul, ci sunt emise şi ştampilate de Primăria Blăgeşti cu antetul Şcolii gimnaziale "A.", contrar art. 3 alin. (3) din Regulamentul privind actele de studii şi documentele şcolare în învăţământ preuniversitar, aprobat prin Ordinul nr. 5565/2011.

Faţă de aceste aspecte, beneficiarul nu a oferit un punct de vedere, ci a transmis adeverinţe refăcute la data de 13 septembrie 2016, diferenţa fiind aceea că acestea poartă semnătura secretarului şi a directorului şcoli, nemaifiind însă ştampilate. La nivelul OIPOCU - MEN nu este acceptată refacerea documentelor originale.

De asemenea, au fost refăcute şi certificatele care însoţesc adeverinţele menţionate, însă aceste certificate sunt emise de Primăria Blăgeşti, contrar prevederilor art. 3 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 5565/2011.

Contrar art. 3 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 5565/2011, Primăria Blăgeşti a înfiinţat registrul matricol; acest registru începe de la numărul 1, nu este numerotat în continuarea numerelor matricole existente anterior, nu este semnat de persoanele cu atribuţii în acest sens şi nici de cadrele didactice care au derulat efectiv activitatea.

Niciunul dintre actele de studii emise nu este ştampilat de unitatea de învăţământ. Nu au fost respectate dispoziţiile art. 1 alin. (1) din anexa 1 la Ordinul nr. 5248/2011, în sensul că doar unităţile de învăţământ pot înfiinţa clase în programul "A doua şansă", cu avizul inspectoratului şcolar judeţean, aviz care, în cauză, lipseşte.

Întrucât s-a constatat lipsa avizului I.S.J. Bacău şi dată fiind neconformitatea administrativă a documentelor care atestă îndeplinirea indicatorilor asumaţi prin cererea de finanţare, rezultă neeligibilitatea activităţilor şi a grupului ţintă, impunându-se recuperarea tuturor cheltuielilor efectuate şi rambursate beneficiarului.

Împotriva procesului-verbal nr. OI/8165/SJCSN din 19.09.2016, reclamanta a formulat contestaţie administrativă care a fost respinsă prin decizia nr. OI/2341/ES din 27.12.2016.

Un prim motiv de recurs constă în susţinerea că instanţa de fond a apreciat în mod incorect faptul că avizul nu a fost necesar pentru cele cinci clase din învăţământul secundar.

Recurenta susţine că, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din Anexa 1 la Ordinul nr. 5248/2011, avizul este necesar penru clasa de 11 elevi din învăţământul primar dar, referitor la cele cinci clase din învăţământul secundar, nu a fost luat în considerare şi nu a făcut obiectul analizei faptul că, în vederea promovării învăţământului gimnazial pentru persoane care depăşesc cu peste 4 ani vârsta corespunzătoare clasei şi care, din diferite motive, nu au absolvit învăţământul secundar, gimnazial, organizarea programelor educaţionale de tip "A doua şansă" se face prin intermediul inspectoratelor şcolare, astfel cum rezultă din art. 30 alin. (2) din Legea nr. 1/2011.

Anexa 1 la Ordinul nr. 5248/2011 reglementează metodologia privind organizarea procesului de învăţământ în cadrul Programului "A doua şansă" pentru învăţământul primar.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din Anexa 1 la Ordinul nr. 5248/2011, "Unităţile de învăţământ interesate pot înfiinţa clase în Programul "A doua şansă" pentru învăţământul primar cu avizul inspectoratelor şcolare judeţene, respectiv al Inspectoratului Şcolar al Municipiului Bucureşti" (s.n.).

Astfel cum corect a reţinut instanţa de fond, prin procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 8165/19.09.2016, la rubrica nr. 7 intitulată "Temeiul de drept", emitentul actului a reţinut că au fost încălcate dispoziţii cuprinse în cadrul Anexei 1 şi Anexei 2 la Ordinul nr. 5248/2011.

Or, Anexele 1 şi 2 reglementează METODOLOGIA privind organizarea procesului de învăţământ în cadrul Programului "A doua şansă" pentru învăţământul primar, respectiv PLANUL-CADRU DE ÎNVĂŢĂMÂNT pentru Programul "A doua şansă" pentru învăţământul primar.

În consecinţă, judecătorul fondului a observat în mod corect faptul că aceste două anexe se referă doar la învăţământul primar.

Mai mult, în cadrul procesului-verbal au fost menţionate articole cuprinse în Anexa 2, care nu este structurată pe articole şi nu se poate reţine existenţa unor erori materiale, cât timp recurenta nu a emis un act de rectificare a acestor erori.

Dispoziţiile din Legea nr. 1/2011 cu privire la cele două forme de învăţământ, primar şi gimnazial, pentru care se pot organiza programe educaţionale de tip A doua şansă, au reglementare diferită, prin art. 29 şi 30, atât în ceea ce priveşte cel care organizează aceste programe, cât şi în ceea ce priveşte durata acestui învăţământ care, cu referire la învăţământul gimnazial, este de 4 ani.

În consecinţă, nu se va reţine ca fiind întemeiat primul motiv de recurs avansat de pârâtă, nefiind încălcate prevederile art. 30 alin. (2) din Legea nr. 1/2011.

Referitor la concluzia reţinută de prima instanţă cu privire la situaţia neconformităţii documentelor administrative, recurenta susţine că, în mod incorect instanţa de fond a apreciat că aceasta a fost acoperită.

Prima instanţă a reţinut că, suspiciunea de neregulă care a constituit punctul de plecare al verificărilor finalizate prin procesul-verbal nr. OI/8165/SJCSN din 19.09.2016 a fost reprezentată de constatarea că un număr de 91 de persoane din cele 98 participante la program au beneficiat de certificate de absolvire, chiar dacă nu au finalizat toate nivelurile corespunzătoare învăţământului primar şi toate modulele corespunzătoare învăţământului secundar inferior.

Recurenta a menţionat că, în procesul-verbal de control, echipa de control a susţinut încălcarea de către intimată a prevederilor art. 16 alin. (3) din Anexa 1 şi respectiv art. 21 alin. (1) şi art. 22 alin. (1) din Anexa 3 la Ordinul Ministerului Educaţiei, Cercetării, Tineretului şi Sportului nr. 5248/2011, însă din sentinţa recurată, nu ar rezulta, în opinia recurentei, dacă instanţa a luat în calcul aceste aspecte invocate în titlul de creanţă.

Instanţa de recurs constată că, prin hotărârea recurată au fost analizate toate aspectele de fapt şi de drept relevante în cauză, contrar susţinerilor recurentei.

De altfel, în cuprinsul procesului-verbal de constatare a neregulilor s-a menţionat doar faptul că "nu este acceptată refacerea documentelor originale", fără a fi indicat temeiul de drept din care să rezulte dacă se impune sau nu acceptarea refacerii documentelor originale.

Beneficiarul a transmis adeverinţele refăcute cu data emiterii 13 septembrie 2016, diferenţa faţă de adeverinţele eliberate în anul 2015 fiind că documentele poartă semnăturile secretarului şi a directorului şcolii, fără a mai fi ştampilate.

Menţiunea emitentului actului potrivit căreia "la nivelul OIPOSDRU-MENCS nu este acceptată refacerea documentelor originale" nu poate echivala cu menţionarea unui temei de drept, ci are valoarea unei aprecieri pur subiective, întrucât nu a fost indicată nicio normă de drept din care să rezulte motivul pentru care nu ar putea fi acceptată refacerea documentelor.

În consecinţă, în mod corect prima instanţă a apreciat că nu poate constitui o neregulă faptul că intimata a refăcut documentele.

Referitor la adeverinţele pentru persoanele participante la program, recurenta consideră că, din moment ce acestea nu au fost emise de instituţia de învăţământ în cadrul căreia a fost organizat programul, ci de Primăria Blăgeşti, folosind antetul Şcolii Gimnaziale "A.", au fost încălcate prevederile art. 3 alin. (3) din Regulamentul aprobat prin Ordinul nr. 5665/2001. De asemenea, şi-a menţinut opinia referitoare la deficienţele constatate privind modul de înfiinţare şi completare a registrului agricol.

Consideră nejustificată decizia instanţei de a considera că obligaţiile asumate pe întregul proiect au fost realizate în proporţie de 93,75%, din moment ce activitatea de evaluare şi recunoaşterea competenţelor nu a fost realizată corespunzător.

Instanţa de recurs apreciază că judecătorul fondului a aplicat în mod corect principiul proporţionalităţii astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din O.U.G. nr. 66/2011, ca fiind: "orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit, atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli, ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respective".

De asemenea, art. 17 din acelaşi act normativ prevede că "Orice acţiune întreprinsă în sensul constatării unei nereguli şi al stabilirii creanţelor bugetare rezultate din nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, ţinându-se seama de natura şi de gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia"

Prima instanţă a realizat o corectă aplicare a acestor criterii legale, raportându-se la situaţia de fapt din cauză, ţinând seama, în concret, de elementul obiectiv rezultat din probele administrate, respectiv de concluzia expertului că obligaţiile asumate pe întregul proiect au fost realizate în proporţie de 93,75%.

Având în vedere aceste considerente, apreciind că, în raport de criticile invocate nu este incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., se va respinge recursul declarat ca nefondat, în baza prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta DIRECŢIA ORGANISMUL INTERMEDIAR PENTRU PROGRAMUL OPERAŢIONAL CAPITAL UMAN - MINISTERUL EDUCAŢIEI ŞI CERCETĂRII împotriva sentinţei nr. 15/2018 din 31 ianuarie 2018 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 noiembrie 2020.