Prosecutors' salary equalization upheld; Ministerial appeals rejected, salary orders reinstated with interest from 2015.

Şedinţa publică din data de 27 noiembrie 2020

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamanţii A., B., C., D., E., F. au chemat în judecată pe pârâţii Procurorul General al Parchetului de pe lângă ÎCCJ şi Ministerul Public-Parchetul de pe lângă ÎCCJ, Ministerul Finanţelor Publice pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea parţială a Ordinului nr. 332/27.01.2017 al Procurorului general al Parchetului de pe lângă ÎCCJ şi obligarea acestui pârât să emită în ce-i priveşte pe reclamanţi noi ordine de salarizare începând cu 09.04.2015 potrivit disp. O.U.G. nr. 83/2014, modificată prin Legea nr. 71/2015, potrivit disp. O.U.G. nr. 57/2015, modificată prin O.U.G. nr. 20/2016, cu referire la disp. 293/2015; obligarea pârâtului Ministerul Public-Parchetul de pe lângă ÎCCJ la repararea prejudiciului ce le-a fost creat prin neaplicarea Legii nr. 71/2015 şi OPUG nr. 20/2016, respectiv restituirea pentru fiecare lună până la recunoaşterea efectivă a drepturilor prin emiterea unor noi ordine de salarizare, plata diferenţei dintre venitul pe care le-ar fi obţinut potrivit Legii nr. m71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016, cu indemnizaţia calculată prin raportare la o valoare de referinţă sectorială de 405 RON pentru perioada 09.04.2015-01.12.2015 şi respectiv 445,50 RON ulterior datei de 01.12.2015 şi venitul efectiv plătit sumă care va fi actualizată cu indicele de inflaţie şi la care se va aplica dobânda legală penalizatoare calculată de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare de plată şi până la data plăţii efective; obligarea pârâtului MFP să deschidă creditele bugetare necesare cu titlu de cheltuieli de personal.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 4801 din 7 decembrie 2017, a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului MFP şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile şi excepţia inadmisibilităţii vizând depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, ca neîntemeiate, a respins excepţia inadmisibilităţii formulată de pârâtul Ministerul Public-Parchetul de pe lângă ÎCCJ, ca neîntemeiată, a admis acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C., D., E. Şi F., în contradictoriu cu pârâţii Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Finanţelor Publice, a anulat parţial Ordinul nr. 332/27.01.2017 al Procurorului General al Parchetului de pe lângă ÎCCJ şi obligă pârâtul să emită fiecăruia dintre reclamanţi noi ordine de salarizare începând cu data de 09.04.2015 potrivit disp. art. 1 alin. (5) indice 1 şi art. 5 alin. (1) indice 1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modif. prin Legea nr. 71/2015, respectiv potrivit disp. art. 3 indice 1 alin. (1) şi (3) din O.U.G. nr. 57/2015, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 20/2016 cu referire la disp. Legii nr. 293/2015, în sensul stabilirii drepturilor salariale prin aplicarea în mod corespunzător a salariului de bază, a procentelor, a claselor de salarizare şi a sporurilor care fac parte potrivit legii din salariul brut lunar, la nivelul maxim prevăzut de lege pentru funcţii similare, pentru aceleaşi condiţii de studii, vechime şi condiţii de muncă, prin raportare la valoarea de referinţă sectorială 405 aflată în plată în cadrul familiei ocupaţionale "justiţie" până la data de 01.12.2015 şi, respectiv 445,5, ulterior acestei date, prin luarea în considerare a nivelului maxim al indemnizaţiei brute lunare, precum şi al cuantumului sporurilor de risc şi suprasolicitate neuropsihică, de confidenţialitate şi pentru condiţii deosebite de muncă, cuvenite.

De asemenea, a obligat pârâtul Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să plătească fiecăruia dintre reclamanţi, pentru fiecare lună, până la recunoaşterea efectivă a drepturilor prin emiterea unor noi ordine de salarizare a diferenţei dintre venitul pe care l-ar fi obţinut potrivit Legii nr. 71/2015 şi a O.U.G. nr. 20/2016 şi venitul efectiv plătit, sumă care va fi actualizată cu indicele de inflaţie, la care se va aplica dobânda legală penalizatoare calculată de la data exigibilităţii fiecărei obligaţii lunare de plată şi până la data plăţii efective şi a obligat Ministerul Finanţelor Publice să deschidă în acest sens creditele bugetare necesare, cu titlu de cheltuieli de personal.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi Ministerul Finanţelor Publice au declarat recurs.

I. Pârâtul Ministerul Public-Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie arată că, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 71/2015 (9 aprilie 2015), s-a creat posibilitatea ca personalul încadrat în instituţiile şi autorităţile publice, care avea un nivel al salariului de bază şi al sporurilor mai mic decât cel stabilit la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, să fie salarizat la nivelul maxim dacă îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii (medii, superioare, postuniversitare, doctorale), de vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii.

Prin admiterea acţiunii se încalcă principiul neretroactivităţii legii.

Principiul neretroactivităţii legii este ridicat la rang constituţional.

Potrivit art. 15 alin. (2) din Constituţie: "Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile."

Art. 6 alin. (1) din noul C. civ. prevede că legea civilă este aplicabilă cât timp este în vigoare, aceasta neavând putere retroactivă.

Astfel, neretroactivitatea legii, ca principiu constituţional, este obligatorie pentru toate ramurile de drept, fără excepţie, nu numai pentru acelea care îl prevăd explicit. In afara excepţiei stabilite prin Constituţie, care priveşte legea penală sau contravenţională mai favorabilă, nicio altă excepţie nu poate aduce limitări acestui principiu constituţional. Acest principiu se prezintă ca o garanţie fundamentală a drepturilor constituţionale, îndeosebi a libertăţii şi siguranţei persoanei. Aşa cum se reţine în literatura juridică, principiul neretroactivităţii legii civile constă în aceea că legea civilă se aplică numai situaţiilor juridice care iau naştere după intrarea ei în vigoare, aplicându-se doar pentru viitor, nu şi pentru trecut.

Cu privire la data de la care se acordă drepturilor salariale pretinse prin cererea de chemare în judecată, aceasta se raportează la Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curţii Constituţionale.

Având în vedere Decizia nr. 794 din 15 decembrie 2016 a Curţii Constituţionale referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 31 alin. (11) - (l4) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 57/2015 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2016, prorogarea unor termene, precum şi unele măsuri fiscal -bugetare, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a emis Ordinul nr. 2536 din data de 21 decembrie 2016, potrivit cu care, începând cu data de 1 august 2016, procurorii şi personalul de specialitate juridică asimilat judecătorilor şi procurorilor din cadrul parchetelor de pe lângă curţile de apel, parchetelor de pe lângă tribunale şi parchetelor de pe lângă judecătorii beneficiază de drepturile salariale majorate în acord cu nivelul maxim de salarizare pentru funcţia de procuror, prin aplicarea la indemnizaţia de încadrare brută lunară a valorii de referinţă sectorială majorată cu 18%.

Aşadar, la mijlocul lunii ianuarie 2017 au fost plătite aceste drepturi, retroactiv, începând cu data de 1 august 2016, astfel încât acţiunea este lipsită de obiect.

Instanţa de fond, în mod greşit a admis cererile accesorii privind actualizarea sumelor cu indicele de inflaţie şi dobânda legală.

Fondurile alocate Ministerului Public pentru plata drepturilor de personal sunt aprobate anual, prin Legea Bugetului de stat, lege care nu cuprinde un capitol distinct pentru acordarea ulterioară a unei sume de bani peste cea datorată, chiar reprezentând indicele de inflaţie.

Imposibilitatea aplicării indicelui de inflaţie se datorează şi faptului că, în conformitate cu dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, nici o cheltuială nu poate fi înscrisă în buget şi nici angajată şi efectuată din acesta dacă nu există bază legală pentru respectiva cheltuială. Totodată, în conformitate cu prevederile art. 29 alin. (3) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice:

"cheltuielile prevăzute în capitole şi articole au destinaţie precisa şi limitată", iar potrivit art. 47 alin. (4) teza a doua:

"creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finanţarea altui capitol".

Prin urmare, din dispoziţiile legale precizate anterior reiese că angajarea cheltuielilor din bugetul de stat se poate face numai în limita creditelor bugetare anuale aprobate. întrucât Ministerul Public este o instituţie bugetară, fondurile salariale sunt stabilite de legiuitor prin legea bugetului de stat.

Ministerul Public nu are alte surse de finanţare în afara celor alocate prin lege, plata sumei reprezentând indicele de inflaţie putându-se face numai prin intervenţia legiuitorului, iar obligarea la plata acesteia reprezintă stabilirea în sarcina instituţiilor pârâte a unei obligaţii imposibile.

Având în vedere că între reclamanţi şi pârât nu este încheiată nici o convenţie care să determine angajarea unei eventuale răspunderi civile contractuale, nu se pune problema analizei întrunirii condiţiilor existenţei acestui tip de răspundere.

Astfel, după cum rezultă din normele legale la care am făcut referire, termenul de "dobândă" este definit în două moduri, ca dobândă remuneratorie sau ca dobândă penalizatoare, însă ambele au ca factor comun preexistenta unei convenţii încheiate între părţi.

Chiar dacă textul din noul C. civ., respectiv art. 1535 alin. (1) arată că cel prejudiciat poate pretinde daune moratorii, fără să dovedească un prejudiciu, şi în acest caz condiţia sine qua non o constituie existenţa unui contract ("In cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadentă, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadenţă până în momentul plăţii, în cuantumul convenit de părţi sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege...").

Din textele legale citate rezultă, fără putinţă de tăgadă, ca şi condiţie a acordării daunelor interese moratorii (dobânda legală) preexistenta unei convenţii încheiate între părţi.

II. Ministerul Finanţelor Publice, în motivarea recursului, arată că hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material (art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.).

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, în raport de capătul de cerere prin care aceştia solicită obligarea Ministerului Finanţelor Publice să deschidă Ministerului Public credite bugetare pentru plata sumelor solicitate prin acţiune, apreciem că la analizarea acesteia, instanţa de fond nu a ţinut cont de Prevederile Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice, care stipulează faptul că solicitarea fondurilor pentru plata drepturilor salariale se efectuează de către ordonatorul principal da credite, în speţă fiind vorba despre Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, reprezentat prin procurorul general.

Prin urmare, în raport de prevederile legale anterior rubricate, reclamanţii nu au calitate procesual activă în ceea ce priveşte capătul de cerere prin care se solicită obligarea pârâtului Ministerul Finanţelor Publice la alocarea fondurilor necesare în vederea efectuării plăţii drepturilor salariale.

Referitor la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Finanţelor Publice, în mod greşit a fost respinsă de instanţa de fond în considerarea faptului că ".., acest pârât are obligata alocării fondurilor către Ministerul Public pentru plata drepturilor salariate ale reclamanţilor.", precum şi a faptului că "... acest pârât nu este într-adevăr ordonator de credite pentru reclamanţi, neavând incidenţă astfel Decizia nr. 10/2011 a ÎCCJ".

Nu în ultimul rând, în ceea ce priveşte respingerea excepţiei inadmisibilităţii capătului de cerere privind obligarea Ministerului Finanţelor Publice să asigure în bugetul Ministerului Public creditele bugetare necesare efectuării plăţii sumelor datorate, faţă de lipsa procedurii prealabile cu Ministerul Finanţelor Publice, instanţa a aplicat în mod greşit prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 193 alin. (1) C. proc. civ., în conformitate cu care "Sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, daca legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată".

Prin urmare, reclamanţii aveau, obligaţia de a se adresa Ministerului Finanţelor Publice cu o plângere prealabilă, însă, în ceea ce priveşte acest pârât, acţiunea a fost introdusă direct la instanţa Judecătorească, fără respectarea procedurii administrative prealabile obligatorii, motiv pentru care cererea este inadmisibilă.

Prin urmare, pentru rectificarea bugetului Ministerului Public -Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ca şi a altor instituţii, iniţiativa trebuie să aparţină acestor instituţii şi nu Ministerului Finanţelor Publice.

4. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a dispoziţiilor legale incidente pricinii, Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Cu toate că au fost formulate motive de recurs distincte, Înalta Curte le va analiza şi va răspunde criticilor formulate prin considerente comune.

În ceea ce priveşte lipsa calităţii procesuale active a reclamanţilor şi lipsa calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanţelor Publice, Înalta Curte constată că pârâtul Ministerul Finanţelor Publice, are potrivit dispoziţiilor Legii nr. 500/2002 responsabilităţi în elaborarea proiectelor bugetare.

Deci, acest pârât are obligaţia alocării fondurilor către Ministerul Public pentru plata drepturilor salariale ale reclamanţilor.

De asemenea, în mod corect s-a apreciat că excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată este neîntemeiată, dat fiind faptul că reclamanţii au formulat plângere împotriva ordinului contestat în prezenta cauză, fiindu-le emis răspunsul nr. x/2017 din 15.03.2017.

Şi excepţia inadmisibilităţii vizând depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti în mod corect a fost respinsă având în vedere faptul că instanţa de judecată a fost sesizată în prezenta cauză cu cererea reclamanţilor de a obliga pârâţii la respectarea legislaţiei drepturilor salariale, iar instanţa s-a pronunţat în limitele competenţelor sale date de C. proc. civ. şi Legea nr. 304/2004.

Pe fondul cauzei, instanţa reţine următoarele:

Dispoziţiile art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014 sunt în sensul următor:

"(1) În anul 2015, cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014, în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii şi nu se aplică valoarea de referinţă şi coeficienţii de ierarhizare corespunzători claselor de salarizare prevăzuţi în anexele la Legea cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările ulterioare.

(2) În anul 2015, cuantumul sporurilor, indemnizaţiilor, compensaţiilor şi al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut, solda lunară brută/salariul lunar brut, indemnizaţia brută de încadrare se menţine la acelaşi nivel cu cel ce se acordă personalului plătit din fonduri publice pentru luna decembrie 2014, în măsura în care personalul îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii". Conform art. 1 alin. (5) din acelaşi act normativ, "prin excepţie de la prevederile alin. (1) şi (2), în anul 2015 personalul din cadrul sistemului public sanitar şi sistemului public de asistenţă socială beneficiază de drepturile salariale stabilite conform prevederilor O.U.G. nr. 70/2014 privind salarizarea personalului din cadrul sistemului public sanitar şi sistemului public de asistenţă socială în anul 2015".

La data de 09.04.2015 a intrat în vigoare Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, prin care s-a introdus alin. (51) la art. 1, care prevede că, "prin excepţie de la alin. (1) şi (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului şi din celelalte instituţii şi autorităţi publice, salarizat la acelaşi nivel, precum şi personalul din cadrul Consiliului Concurenţei şi al Curţii de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituţii, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, va fi salarizat la nivelul maxim, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii".

Practic, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 71/2015, s-a creat posibilitatea legală ca personalul încadrat în instituţiile şi autorităţile publice, care avea un nivel al salariului de bază şi al sporurilor mai mic decât cel stabilit la nivel maxim în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie, să fie salarizat la acest nivel maxim, dacă îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii, eliminându-se astfel diferenţele salariale rezultate, în anumite cazuri, în urma aplicării Legii nr. 284/2010 (spre exemplu, magistraţii care au avansat în gradaţia aferentă vechimii în muncă/funcţie după 01.01.2011 au beneficiat de o majorare cu 2,5% pentru fiecare gradaţie, pe când magistraţii care au îndeplinit aceste condiţii înainte de 01.01.2011 beneficiază de drepturi salariale într-un cuantum mărit).

De altfel, prin raportul comun din data de 17.03.2015 al Comisiei pentru muncă şi protecţie socială şi al Comisiei pentru buget, finanţe şi bănci din cadrul Parlamentului asupra proiectului de Lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, s-a prevăzut că amendamentul, devenit alin. (51) al art. 1 la O.U.G. nr. 83/2014, a fost propus pentru eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleaşi funcţii, în aceleaşi condiţii de studii şi vechime.

Potrivit art. 5 alin. (11) din O.U.G. nr. 83/2014, "prin nivel de salarizare în plată pentru funcţiile similare se înţelege acelaşi cuantum al salariului de bază cu cel al salariaţilor având aceeaşi funcţie, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum şi sumele aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat, numit sau promovat îndeplineşte aceleaşi condiţii de studii şi de vechime şi îşi desfăşoară activitatea în aceleaşi condiţii, specifice locului de muncă la data angajării sau promovării". Conform art. 5 alin. (12), "prevederile alin. (11) se aplică şi pentru calculul indemnizaţiei de încadrare pentru persoanele care sunt demnitari, ocupă funcţii publice şi de demnitate publică, ca unică formă de remunerare a activităţii corespunzătoare funcţiei."

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a constatat că dispoziţiile art. 1 alin. (51) din O.U.G. nr. 83/2014 se aplică şi magistraţilor aflaţi în situaţia prevăzută de ipoteza normei legale, respectiv celor care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază şi al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim, în cadrul aceleiaşi instituţii sau autorităţi publice, pentru fiecare funcţie/grad/treaptă şi gradaţie. Prin urmare, refuzul pârâtului de soluţionare favorabilă a cererii reclamanţilor are caracter nejustificat.

De asemenea, Înalta Curte constată că şi celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

5. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de recurenţii- pârâţi Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de Ministerul Finanţelor Publice, împotriva sentinţei civile nr. 4801 din 7 decembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 noiembrie 2020.