Public grant advance recovery: disproportionate application of strict non-fulfillment clauses when beneficiary filed within an informally agreed extension pending formal amendment

Şedinţa publică din data de 26 noiembrie 2020

Asupra recursului de faţă, din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I Cererea de chemare în judecată

1. Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 14.03.2018, sub nr. x/2018, reclamantul Ministerul pentru Românii de Pretutindeni a chemat în judecată pârâta A. pentru cultură a românilor-vlahilor din nord-estul Serbiei şi a solicitat obligarea la plata sumei de 10.410 RON, reprezentând avans plătit către aceasta în baza Contractului de finanţare nr. x/28.07.2016, la care se adaugă penalităţi zilnice calculate conform legii.

II sentinţa pronunţată de instanţa de fond

2. Prin sentinţa nr. 3282 pronunţată la data de 10 iulie 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a Vlll-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul Ministerul pentru Românii de Pretutindeni, în contradictoriu cu pârâta A., ca neîntemeiată.

III Recursul formulat de reclamant

3. Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamantul Ministerul pentru Românii de Pretutindeni, cu invocarea motivelor de casare prevăzute de art. 488 pct. 6) şi 8) din C. proc. civ., a solicitat casarea în tot a sentinţei şi obligarea pârâtei la restituirea sumei de 10.410 RON, reprezentând avans acordat în baza contractului de finanţare nr. x/28.07.2016, la care se adaugă penalităţi de întârziere de la data acordării sumei până la data achitării integrale a debitului principal.

4. A prezentat situaţia de fapt şi a arătat că în conformitate cu prevederile legislaţiei aplicabile, coroborate cu prevederile art. 6.2 lit. g) din contractul de finanţare, printre obligaţiile Beneficiarului se afla şi aceea de a prezenta până la data de 23.11.2016 Raportul final de activitate însoţit de decontul final împreună cu documentele justificative întocmite corect şi legal pentru cheltuielile efectuate.

5. La data de 11.11.2016, pârâta a solicitat în temeiul art. 7.6 din contractul de finanţare, prelungirea termenului de depunere a Raportului final de activitate, respectiv a decontului final de cheltuieli de la data de 23.11 până la data de 10.12.2016. În considerarea acestui aspect, au fost iniţiate procedurile interne de avizare şi aprobare a încheierii unui act adiţional la contractul de finanţare, ulterior acesta fiind transmis prin serviciul poştal în vederea semnării. Întrucât actul adiţional nu a fost înregistrat la finanţator până la data de 10 decembrie, raporturile contractuale dintre părţi s-au întemeiat pe forma iniţială a contractului de finanţare nr x/28.07.2016 şi pe cale de consecinţă obligaţia beneficiarului prevăzută la art. 8.1 din contract a subzistat. Faţă de acest aspect, apărările pârâtei exprimate în cadrul dezbaterilor pe fond privind o aşa zisă culpă a finanţatorului în derularea proiectului datorată semnării cu întârziere a contractului de finanţare nu pot fi reţinute. Conform art. 1270 alin. (1) C. civ., atât timp cât contractul de finanţare s-a încheiat în mod valabil între părţi, părţile contractante sunt ţinute să execute întocmai, una faţă de cealaltă, obligaţiile la care s-au îndatorat (regula conformităţii executării), deoarece "contractul valabil încheiat are putere de lege între părţile contractante".

6. În ceea ce priveşte apărarea pârâtei potrivit căreia simpla aprobare internă a finanţatorului reprezintă o prelungire tacită, iar documentele au fost depuse în termen, în condiţiile în care clauzele contractuale prevăd expres încheiere unui act adiţional la contractul de finanţare, nu poate fi reţinută. Ministerul este o instituţie publică care trebuie să respecte regulile de avizare şi aprobare ale documentelor, conform legilor în vigoare şi Regulamentului de funcţionare. Totodată, conform art. 12.1 din contract, orice modificare a acestuia se face cu acordul părţilor, prin act adiţional, fapt ce presupune că inclusiv modificarea clauzei prevăzute la art. 6.2 lit. g) din contract se face tot prin act adiţional, conform principiului simetriei actelor juridice. În lipsa semnării actului adiţional de către toate părţile, raporturile contractuale s-au întemeiat şi derulat pe forma iniţială a contractului de finanţare. Conform art. 8.1 din contractul de finanţare, beneficiarul avea obligaţia de a înregistra la Finanţator Raportul de activitate final semnat până la data de 23.11.2016, fapt ce nu s-a întâmplat, astfel devenind aplicabile dispoziţiile art. 12.4 din contractul de finanţare privind împlinirea termenului de depunere a documentelor justificative şi a Raportului final şi punerea de drept în întârziere, fără a mai fi necesară îndeplinirea vreunei formalităţi.

7. Respectarea clauzelor contractuale sunt de ordin imperativ în temeiul legii speciale nr. 321/2006. Totodată, conform art. 5.3 din Contractul de finanţare, "pentru avansul primit, Beneficiarul va prezenta documente justificative cu privire la utilizarea acestuia, odată cu transmiterea decontului final sau a deconturilor parţiale de cheltuieli". Prin notificarea nr U1-2/678 din data de 30.12.2016, pârâtei i s-a solicitat, în temeiul art. 11 alin. (2) din Legea 321/2006, coroborat cu art. 12.3 din contractul de finanţare, restituirea sumei de 10.410 RON reprezentând avansul acordat şi nejustificat în cadrul decontului final. Prin aceeaşi notificare, pârâta a fost pusă în întârziere şi în ceea ce priveşte plata penalităţilor de întârziere.

8. Având în vedere nerespectarea culpabilă a obligaţiilor asumate prin contract, în favoarea Finanţatorului s-a născut un drept de creanţă, având ca obiect avansul acordat în cuantum de 10.410 RON, la care se adaugă penalităţii de întârziere de la data acordării sumei până la data achitării integrale a debitului principal. În ceea ce priveşte modalitatea de calcul a penalităţilor, trebuie ţinut cont de faptul că este o instituţie publică care acordă finanţări din fonduri publice şi căreia i se aplică prevederile H.G. nr. 264/2003 republicată cu privire la recuperarea sumelor şi perceperea penalităţilor de întârziere, în sensul că penalităţile vor fi calculate de la data acordării avansului şi până la momentul plăţii, în speţa dedusă judecăţii data acordării avansului.

IV Apărările formulate de intimata pârâtă

9. Intimata pârâtă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

10. A invocat excepţia nulităţii recursului, cu motivarea că recurentul reia susţinerile de la prima instanţă, astfel că în cuprinsul recursului practic nu se regăseşte nicio critică a hotărârii judecătoreşti atacate, recurentul ignoră soluţia şi argumentele legale exprimate în hotărârea atacată

11. A prezentat situaţia de fapt şi a arătat, în esenţă, că cererea de finanţare s-a aprobat în luna mai, iar contractul, care este unul de adeziune în sensul descris de art. 1.175 C. civ., a fost întocmit şi semnat de toţi reprezentanţii finanţatorului la 28 iulie 2016. Astfel, momentul încheierii contractului este, conform art. 1.186 alin. (1) C. civ., cel în care acceptarea ajunge la ofertant, astfel încât se constată că data reală a încheierii contractului este cea din luna august, care nu este consemnată în cuprinsul acestuia, iar nu 28 iulie 2016; la data de 11 noiembrie 2016, a solicitat prelungirea datei de depunere a decontului final până la 10 decembrie 2016, acest document a fost depus la dosar de către recurentul-reclamant şi se poate observa cu uşurinţă că poartă pe el menţiunea "De acord". Acest act reprezintă şi consemnează voinţa expresă, scrisă, a ambelor părţi, de modificare a termenilor contractuali în sensul unei oferte de a contracta, urmată de acceptare, însă finanţatorul a apreciat că este necesar ca această voinţă să mai fie consemnată şi printr-un alt înscris, denumit act adiţional, şi purcede la întocmirea şi semnarea acestuia de către reprezentanţii săi, acest act reprezentând o nouă acceptare a ofertei de modificare a termenilor contractuali; acest document a fost redactat şi semnat de o singură parte cu mare întârziere, în data de 14 decembrie 2016 (a se vedea mesajul din acea dată pe care îl anexează) reprezentatul Asociaţiei comunică prin poşta electronică adresa la care cele două exemplare originale ale actului adiţional care urmau a fi semnate şi de către Beneficiar ar fi trebuit să fie trimise prin poştă, la această dată raportul final de activitate şi decontul final de cheltuieli fuseseră depuse la 9 decembrie 2016, în termenul modificat prin voinţa expresă a ambelor părţi, cele două exemplare ale actului adiţional nu fuseseră expediate către beneficiar.

12. În ceea ce priveşte aplicarea art. 12.7 privind încetarea "de plin drept" a contractului, se aplică numai în cazurile în care beneficiarul nu transmite deloc documentele justificative şi raportul final de activitate, iar nu în cele în care acestea se depun cu o mică întârziere care oricum este inexistentă în cauza de faţă, aşa cum am arătat anterior. în orice caz, o astfel de interpretare excesivă a prevederilor contractuale este lezionară în sensul că beneficiarul ar fi acceptat o astfel de stipulaţie, interpretată în acest mod, doar ca efect al leziunii.

V Considerentele Înaltei Curţi

13. Asupra excepţiei nulităţii recursului, în raport de dispoziţiile art. 489 C. proc. civ., potrivit cărora "(1) Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepţia cazului prevăzut la alin. (3). (2) Aceeaşi sancţiune intervine în cazul în care motivele invocate nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488.", examinând motivele de recurs, Înalta Curte constată că, deşi în cererea de recurs se enunţă faptul că hotărârea judecătorească recurată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, motiv de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., nu se invocă concret motive de recurs pentru analiza acestuia, din care să rezulte că sentinţa recurată nu ar cuprinde motivele pe care se întemeiază, ar cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, susţineri pe care instanţa să le analizeze şi care să permită examinarea hotărârii recurate prin prisma acestui motiv de casare. Motivele de recurs sunt circumscrise, însă, motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, considerente pentru care Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului şi va analizat motivul de casare menţionat.

14. Examinând sentinţa recurată prin prisma motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) C. proc. civ., hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, prin care se instituie exclusiv un control de legalitate a hotărârii judecătoreşti recurate, Înalta Curte constată următoarele:

15. În fapt, între Ministerul Afacerilor Externe - Departamentul Politici pentru Relaţia de Românii de Pretutindeni, în calitate de finanţator, şi pârâta, A., în calitate de beneficiar, s-a încheiat contractual de finanţare U1-1/2058/28.07.2016, având ca obiect acordarea finanţării nerambursabile de către finanţator către beneficiar pentru realizarea proiectului "Caravana culturii şi tradiţiilor populare româneşti în Timoc, a IV-a ediţie", perioada de derulare a proiectului fiind iunie- decembrie 2016.

16. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 din O.U.G. nr. 1/2017 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul administraţiei publice centrale şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative şi art. 13 din H.G. nr. 17/2017, reclamanta, Ministerul pentru Românii de Pretutindeni, s-a subrogat în drepturile şi obligaţiile MAE, aferente activităţii DPRRP, cu privire la contractul de finanţare x/28.07.2016.

17. Conform art. 5.1 din contractul de finanţare x/28.07.2016, care prevede că finanţatorul poate acorda un avans de maxim 30% din valoarea totală a contractului la solicitarea beneficiarului, pe bază de factură de avans emisă de beneficiar, la data de 21.09.2016 finanţatorul a dispus acordarea avansului în cuantum de 10.410 RON, reprezentând 30% din valoarea finanţării aprobate.

18. Potrivit art. 8.1 din contractul de finanţare, beneficiarul va înregistra la MAE - DPRRP, până la data de 23.11.2016, un raport de activitate final completat, semnat, iar potrivit art. 8.3 din contract, beneficiarul trebuie să depună un dosar complet, necompletarea unei părţi a raportului sau nedepunerea lui în termenul prevăzut poate conduce la returnarea totală sau parţială a sumelor primite de la finanţator.

19. Prin notificarea nr. x/30.12.2016, reclamanta a solicitat pârâtei restituirea sumei de 10.410 RON, reprezentând 30% din valoarea finanţării aprobate, acordat pârâtei la data de 21.09.2016, întrucât pârâta nu şi-a respectat obligaţia prevăzută de art. 8.1 din contractual de finanţare U1-1/2058/28.07.2016, de a înregistra la MAE - DPRRP, până la data de 23.11.2016, un raport de activitate final completat, semnat.

20. Ulterior, pentru aceleaşi motive, reclamanta a formulat cererea de chemare în judecată, respinsă prin sentinţa recurată.

21. A invocat faptul că, urmare a solicitării beneficiarului din data de 11.11.2016, în temeiul art. 7.6 din Contractul nr. Ul-1/2058/28.07.2016, au fost iniţiate procedurile de întocmire a unui act adiţional în vederea modificării termenului de depunere a Raportului final de activitate, respectiv a decontului final de cheltuieli, de la data de 23 noiembrie la data de 10 decembrie; la nivelul MAE-DPRRP a fost urmată procedura de avizare a actului adiţional, ulterior fiind transmis prin poştă în vederea semnării acestuia de către beneficiar, însă, până la data de 10 decembrie, la DPRRP nu a fost transmis actul adiţional semnat de către beneficiar, prin urmare raporturile contractuale se întemeiază pe forma iniţială a contractului de finanţare.

22. Recursul formulat de reclamantă este nefondat.

23. Dispoziţiile art. 6.2 lit. g) din Contractul de finanţare nr. x/28.07.2016 încheiat între reclamant şi pârâtă prevăd că beneficiarul se obligă să prezinte finanţatorului raportul final de activitate şi decontul final de cheltuieli până la data de 23.11.2016.

24. Art. 7.6. prevede, însă, că "În situaţia în care, din motive temeinic justificate, decontul de cheltuieli şi raportul de activitate nu pot fi prezentate conform termenelor stabilite în contractul de finanţare, beneficiarul are posibilitatea, o singură dată, să prezinte în scris, o solicitare de modificare a termenelor de raportare către responsabilul de contract din cadrul MAE - DPRRP, înainte cu cel puţin 10 zile de expirarea termenelor stabilite"

25. Beneficiarul are posibilitatea, aşadar, să solicite responsabilului de contract din cadrul MAE - DPRRP modificarea termenelor de raportare, înainte cu cel puţin 10 zile de expirarea termenelor stabilite.

26. Potrivit art. 12.1. din Contractul de finanţare, acesta poate fi modificat cu acordul părţilor prin act adiţional, cu respectarea prevederilor Ghidului de finanţare.

27. La data de 11.11.2016, în temeiul art. 7.6 din contractul de finanţare, pârâta a solicitat reclamantei prelungirea termenului de depunere a raportului final de activitate şi a decontului final de cheltuieli, de la data de 23.11.2016 până la data de 10.12.2016, aspect recunoscut de către reclamantă, care a arătat că au fost iniţiate procedurile interne de avizare şi aprobare a încheierii unui act adiţional la contractul de finanţare în vederea modificării termenului de depunere a raportului final de activitate, respectiv a decontului final de cheltuieli, ulterior acesta fiind transmis prin serviciul poştal în vederea semnării de către pârâtă.

28. În conformitate cu dispoziţiile art. 1.243 din C. civ., dacă prin lege nu se prevede altfel, orice modificare a contractului este supusă condiţiilor de formă cerute de lege pentru încheierea sa, iar potrivit dispoziţiilor Ghidului Solicitantului, pct. 5, care prevede Procedura de contractare, "În cazul în care proiectul a fost aprobat, finanţatorul va transmite solicitantului (beneficiarului) contractul de finanţare semnat în două exemplare, în original. În termen de 5 zile lucrătoare de la data primirii, beneficiarul are obligaţia de a le semna şi de a restitui un exemplar la DPRRP".

29. Reclamantul susţine că raporturile contractuale dintre părţi s-au întemeiat pe forma iniţială a Contractului de finanţare nr. x/28.07.2016, prin care obligaţia beneficiarului prevăzută la art. 8.1 din contract, de a prezenta finanţatorului raportul final de activitate însoţit de documentele justificative şi decontul final, avea ca termen limită data de 23.11.2016, întrucât actul adiţional, prin care acest termen a fost prelungit până la data de 10.12.20120, nu a fost înregistrat la finanţator până la data de 10 decembrie,

30. Din situaţia de fapt, rezultă că reclamantul a primit la data de 11.11.2016, "înainte cu cel puţin 10 zile de expirarea termenelor stabilite", solicitarea pârâtei de prelungire a termenului de depunere a raportului final de activitate şi a decontului final de cheltuieli, a fost de acord cu această prelungire a termenlui şi a iniţiat procedurile interne de avizare şi aprobare a încheierii unui act adiţional la contractul de finanţare. Actul adiţional emis în acest sens a fost semnat de finanţator şi prevede că, la capitolul VI, art. 6.2 lit. g) din contract se modifică şi va avea următorul cuprins: "Să prezinte Finanţatorului raportul final de activitate şi decontul final de cheltuieli până la data de 10.12.2016", iar la capitolul VIII, art. 8.1 se modifică şi va avea următorul cuprins: "Beneficiarul va înregistra la MAE-DPRRP, până la data de 10.12.2016, un Raport final de activitate complet, semnat."

31. Recurenta reclamantă susţine că actul adiţional nu a fost înregistrat la finanţator până la data de 10 decembrie, astfel că raporturile contractuale dintre părţi s-au întemeiat pe forma iniţială a contractului, prin urmare, deşi pârâta a transmis prin poştă electronică, la data de 9.12.2016, Raportul final de activitate însoţit de decontul final de cheltuieli, a notificat-o la 30.12.2016 pentru restituirea sumei de 30% din valoarea finanţării acordate la data de 21.09.2016, întrucât nu şi-a respectat obligaţia până la data de 23.11.2016.

32. Deşi modificarea propusă de beneficiar la data de 11.11.2016 şi acceptată de finanţator prevedea chiar modificarea datei de prezentare a raportului final de activitate şi a decontului de cheltuieli, având termen prin contractul de finanţare la data de 23.11.2016, iar reclamanta a invocat faptul că până la data de 10 decembrie 2016 nu i-a fost transmis actul adiţional semnat de către beneficiar, este de observat, pe de o parte, că reclamanta nu a indicat data la care a transmis pârâtei acest act adiţional pentru a fi semnat de aceasta şi a-i fi recomunicat, operaţiune ce se impunea a fi realizată astfel încât actul adiţional să producă efectele vizate, acest fapt nerezultând nici din probele administrate, iar pe altă parte că pârâta a precizat faptul că până la data de 9 decembrie 2016, dată la care a depus raportul final de activitate şi decontul final de cheltuieli, înainte de termenul limită de 10 decembrie, solicitat de beneficiar şi acceptat de finanţator, actul adiţional nu îi fusese expediat către beneficiar.

33. În condiţiile în care, pe de o parte, reclamanta şi-a exprimat acordul pentru modificarea contractului de finanţare, în sensul prelungirii termenului de depunere a raportului final de activitate şi a decontului final de cheltuieli de la data de 23.11.2016 până la data de 10.12.2016, însă actul adiţional nu i-a fost comunicat pârâtei pentru a fi semnat şi retransmis reclamantei până la data de 23.11.2016 menţionată în contractul de finanţare, iar pe de altă parte pârâta s-a conformat şi a depus la data de 9.12.2016, anterior datei de 10.12.2016, raportul final de activitate şi decontul final de cheltuieli, prin care a făcut dovada realizării obiectivelor asumate prin contractul de finanţare x/28.07.2016, cererea ulterioară a reclamantului, prin notificarea adresată pârâtei la data 30.12.2016, pentru restituirea finanţării acordate, cu invocarea contractului de finanţare nemodificat şi a faptului că nu a fost transmis actul adiţional semnat de către beneficiar, este disproporţionată în raport de circumstanţele de fapt şi de drept anterior prezentate şi raporturile juridice existente între părţi.

34. Orice măsură luată de o autoritate publică trebuie să fie necesară şi corespunzătoare scopului legitim urmărit şi în acelaşi timp rezonabilă, să nu depăşească ceea ce este necesar, pentru a nu deveni improprie scopului urmărit.

35. Raportat la situaţia de fapt, modalitatea de executare a contractului de finanţare şi problema intervenită în derularea acestuia, nelămurită şi nesoluţionată corespunzător de autoritatea publică, efectele produse, este disproporţionată solicitarea reclamantului de obligare a pârâtei la plata avansului plătit către aceasta în baza contractului de finanţare, cu penalităţi de întârziere.

36. Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că sentinţa recurată, prin care a fost respinsă acţiunea formulată de reclamant, este legală, fiind nefondate motivele de recurs invocate de recurentul reclamant.

VI Soluţia instanţei de recurs

37. Pentru toate aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare invocate de recurentul reclamant, prevăzute de dispoziţiile art. 488 pct. 6) şi 8) C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ şi art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimata-pârâtă A.

Respinge recursul formulat de reclamantul Secretariatul General al Guvernului pentru Departamentul pentru Românii de Pretutindeni împotriva sentinţei civile nr. 3282 din 10 iulie 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 noiembrie 2020.