Classification of salary-setting government orders as normative acts and the requirement of specific injury for declassification

Şedinţa publică din data de 26 noiembrie 2020

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Argeş, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în principal, obligarea acestuia să îl informeze, în temeiul art. 31 din Constituţie şi al Legii nr. 544/2001, cu privire la conţinutul H.G. nr. 292/2011 prin publicarea acesteia în monitorul oficial, iar, în subsidiar, în temeiul art. 108 alin. (4) din Constituţie, art. 20 şi art. 24 alin. (5) din Legea nr. 182/2002, respectiv art. 13 din Legea nr. 544/2001, declasificarea H.G. nr. 292/2011, constatând că aceasta a fost clasificată în mod abuziv şi până la publicarea ei în monitorul oficial a fost inexistentă juridic, şi, totodată, să anuleze orice efecte şi orice acte juridice emise în baza ei până la momentul publicării în monitorul oficial.

Ulterior, Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernul României.

Totodată, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 292/2011şi excepţia de nelegalitate a Ordinul MAI nr. 107/2017.

Tribunalul Argeş, secţia civilă - Complet specializat contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1484/10.10.2017, a respins excepţia lipsei calităţii de reprezentant a consilierului juridic care îl reprezenta pe intervenient, invocată de către reclamant, a respins cererea reclamantului, precum şi excepţiile de nelegalitate a H.G. nr. 292/2011, a Ordinului M.A.I. nr. 107/2017 şi a dispoziţiilor art. 3 din Legea nr. 182/2002 invocate de acesta. Totodată, a admis cererea de intervenţie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Prin Decizia nr. 205 din 26 septembrie 2018, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de reclamant împotriva sentinţei nr. 1484/10.10.2017 şi a reţinut cauza spre competentă soluţionare în primă instanţă.

În faţa instanţei astfel învestite, reclamantul a precizat că nu a invocat niciodată excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 3 din Legea nr. 182/2002 şi faptul că renunţă la soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 107/2017.

Totodată, a depus la dosar cerere adiţională, prin care a arătat că îşi reduce pretenţiile din capătul al doilea al cererii de chemare în judecată, în sensul că solicită declasificarea parţială, iar nu totală, a H.G. nr. 292/2011, anume doar partea care vizează funcţionarii publici şi de penitenciare, deoarece aceştia nu sunt incluşi în enumerarea exclusivă a art. 17 din Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate.

2. Hotărârile primei instanţe

2.1. Prin încheierea de şedinţă din 7 noiembrie 2018, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a constatat renunţarea la judecata excepţiei de nelegalitate a Ordinului MAI nr. 107/2017, a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne în interesul pârâtului Guvernul României şi a amânat pronunţarea asupra sentinţei.

2.2. Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 130 din 14 noiembrie 2018, a respins excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 292/2011, invocată de reclamant.

Prin aceeaşi sentinţă, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant şi a admis cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestor hotărâri a declarat recurs reclamantul A., invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

3.1. Recurentul-reclamant consideră că încheierea de şedinţă din data de 07.11.2018 este nelegală pentru motivul prevăzut de disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., instanţa de fond admiţând, în mod greşit, cererea de intervenţie formulată de Ministerul Afacerilor Interne fără să existe o motivare în fapt şi în drept a soluţiei.

Prima instanţă a apreciat, în mod greşit că proiectul de elaborare a H.G. nr. 0292/2011 este un "proiect legislativ", în realitate este un proiect de act administrativ normativ, iar MAI nu a fost unul dintre promotorii acestuia, ci doar o instituţie consultată de guvern în procesul de elaborare, ce aparţine chiar Guvernului României.

Întrucât sunt greşite ambele premise ale admiterii cererii de intervenţie, susţine recurentul-reclamant, atunci sentinţa nu este motivată.

Mai mult, recurentul-reclamant a depus la dosar o copie a adresei nr. x/16.03.2017 emisă de Consiliul Legislativ, din conţinutul căreia reiese faptul că H.G. nr. 0292/2011 nu face parte din legislaţia oficială a României.

Se mai reţine că interesul intervenientului şi încheierea de admitere a cererii de intervenţie, ar fi trebuit să fie motivate prin raportare la cadrul procesual şi la pretenţiile reclamantului.

De altfel, intervenientul nu a motivat care este contribuţia sa la secretizarea hotărârii şi nici care este interesul legitim şi personal de a se opune declasificării şi comunicării actului către reclamant.

În cauză, interesul intervenientului este acela de a asigura punerea în executare a dispoziţiilor art. 5 lit. d) din Legea nr. 284/2010, care reglementează transparenţa mecanismului de stabilire a salariului de bază, a soldelor funcţiilor de bază/salariilor funcţiilor de bază şi a indemnizaţiilor lunare de încadrare, precum şi a celorlalte drepturi salariale, având în vedere că mai puţin de 10% din personalul MAI are acces la informaţii din clasa "secret".

3.2. În ceea ce priveşte criticile aduse sentinţei civile nr. 130F/14.11.2018, recurentul-reclamant invocă motivele de nelegalitate prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., susţinând că prima instanţă a plecat de la premisa greşită că H.G. nr. 0292/2011 este un act normativ şi a aplicat disp. art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, respingând excepţia de nelegalitate a acestui act.

Consideră recurentul-reclamant că accesul este restricţionat, astfel că regulile din cuprinsul hotărârii de guvern nu sunt "opozabile oricui", iar destinatarii normei sunt determinabili.

Mai susţine recurentul-reclamant că sentinţa recurată este nemotivată, ceea ce conduce la incidenţa disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., deoarece judecătorul fondului a invocat disp. art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001, fără a preciza norma legală de drept material care ar fi reprezentat o bază legală concretă pentru clasificarea H.G. nr. 0292/2011.

Art. 12 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 exceptează de la accesul liber al cetăţenilor, informaţiile clasificate, potrivit legii, astfel că judecătorul fondului ar fi trebuit să-şi completeze raţionamentul juridic, indicând legea aplicabilă.

Sentinţa atacată este nemotivată deoarece, judecătorul primei instanţe a reţinut, în mod greşit că accesul la informaţiile publice nu se realizează conform Legii nr. 544/2001, prin publicarea acestora în Monitorul Oficial, ci în modalităţile prevăzute de art. 3-9 din lege, însă, raţionamentul este lipsit de temei, avându-se în vedere disp. art. 5 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 544/2001, conform cărora, publicarea în Monitorul Oficial este metoda de aducere la cunoştinţă a actelor normative care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor/instituţiilor publice.

În mod greşit, prima instanţă a reţinut că reclamantul nu este vătămat şi nici nu prezintă un folos practic din "declasificare", în acest mod s-a redus un drept recunoscut de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin art. 8 şi 10, de Constituţia României, prin art. 31, de Legea nr. 182/2002, prin art. 1 şi de Legea nr. 544/2001, la "nudum jus".

Sentinţa este nemotivată, arată recurentul-reclamant, deoarece toate aserţiunile făcute de judecătorul fondului sunt făcute în lipsa H.G. nr. 0292/2011, care nu a fost depusă la dosar sau la registratura specială a instanţei.

Instanţa de fond a dovedit astfel, necunoaşterea prevederilor relative la transparenţa şi stabilitatea serviciului public prev. de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 188/1999; disp. art. 24 alin. (5) şi art. 33 din Legea nr. 182/2002, care interzic clasificarea secret de stat ori de serviciu, a informaţiilor datelor sau documentelor în scopul ascunderii încălcării legii, erorii administrative ori limitării accesului la informaţiile de interes public; transparenţa salarizării funcţiilor publice statuate de art. 5 lit. d) din Legea nr. 284/2010; Decizia nr. 351/07.05.2015 a Curţii Constituţionale a României, susţinând prioritatea clasificării H.G. nr. 0292/2011 şi încălcând disp. art. 252 C. proc. civ.

O altă critică, întemeiată pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se referă la încălcarea dreptului reclamantului la un proces echitabil, în componenţa privind principiul contradictorialităţii, nemijlocirii şi echidistanţei, rolului activ al judecătorului în aflarea adevărului, deoarece procesul a fost soluţionat în lipsa înscrisului obiect al judecăţii, H.G. nr. 0292/2011.

Mai invocă recurentul-reclamant motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8, deoarece instanţa de fond a încălcat disp. art. 425 alin. (1) lit. b) ultima teză din C. proc. civ. şi nu a adus niciun argument pentru invalidarea ori respingerea celor 13 motive prezentate în conţinutul cererii de chemare în judecată, pentru care reclamantul consideră că H.G. nr. 0292/2011 este emisă şi clasificată în mod nelegal (în continuare recurentul-reclamant inserează cele 13 puncte ale cererii introductive).

Printr-o ultimă critică, se invocă disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., deoarece instanţa de fond a ales să ignore prevederile referitoare la transparenţa stabilirii şi salarizării funcţiilor publice şi a concluzionat în sensul priorităţii clasificării actului, în contradictoriu cu prevederile Legii nr. 284/2010.

De asemenea, se reţine că prima instanţă a ales să ignore şi prevederile referitoare la transparenţa şi stabilitatea serviciului public prevăzut de art. 1 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, susţinând clasificarea H.G. nr. 0292/2011, în contradicţie cu statutul funcţionarului public.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analiza motivelor de casare

1. Cu privire la criticile aduse încheierii de şedinţă din data de 07.11.2018

Recurentul-reclamant a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., şi anume, nemotivarea hotărârii instanţei de fond cu privire la admiterea în principiu a cererii de intervenţie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

Recurentul-reclamant consideră că, în mod greşit prima instanţă a afirmat că intervenientul este promotorul proiectului legislativ, în realitate nu este vorba de un proiect legislativ, ci de un proiect de act administrativ normativ, iar interesul intervenientului şi motivarea încheierii ar fi trebuit să se axeze pe pretenţiile reclamantului.

Înalta Curte observă că, prin intermediul motivelor de nelegalitate prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., se poate obţine casarea hotărârii instanţei de fond atunci când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei".

Recurentul-reclamant, relativ la soluţia de admitere în principiu a cererii de intervenţie formulată de Ministerul Administraţiei şi Internelor a invocat prima teză prevăzută de punctul 6, şi anume, atunci când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, ceea ce echivalează cu lipsa motivării hotărârii.

Din cuprinsul cererii de recurs se constată însă că recurentul-reclamant este nemulţumit de modul în care prima instanţă şi-a argumentat soluţia de admitere în principiu a cererii de intervenţie, propunând anumite considerente pe care le presupune a fi adecvate, or, în această situaţie, motivul de casare invocat nu este incident.

Nemulţumirea părţii cu privire la considerentele instanţei de fond nu echivalează cu o lipsă de motivare a soluţiei adoptate, urmând a se respinge critica fiind nefondată.

2. Cu privire la motivele de nelegalitate invocate împotriva sentinţei civile nr. 130F-Cont/14.11.2018

Excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 0292/2011 a fost respinsă de prima instanţă ca inadmisibilă, reţinându-se natura juridică a acestuia, de act administrativ normativ şi incidenţa disp. art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată.

Motivele de nelegalitate cuprinse la art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ. şi invocate de recurentul-reclamant ca temei de drept al criticilor aduse sentinţei, nu pot fi primite.

Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant nu a dezvoltat motivele de la pct. 5, invocarea acestora fiind pur formală.

Cu privire la cele întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte urmează să le respingă ca nefondate deoarece clasificarea unor acte administrative normative nu conduce la pierderea de către acestea a naturii lor juridice (de act administrativ normativ) şi nici a opozabilităţii faţă de toate persoanele asupra cărora se aplică dispoziţiile acestora.

Actul administrativ cu caracter normativ este definit de Legea nr. 554/2004 ca fiind actul emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Or, H.G. nr. 0292/2011 privind stabilirea funcţiilor pe grade militare, respectiv grade profesionale, pe clase de salarizare şi coeficienţi de ierarhizare ai soldelor de funcţie/salariilor de funcţie pentru personalul militar în activitate, poliţişti, funcţionari publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare şi preoţi militari din instituţiile de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională este emis în baza Legii nr. 284/2010, organizând executarea legii, acesta fiind criteriul decisiv pentru încadrarea juridică a actului.

Existenţa unor destinatari determinabili nu contrazice această calificare, deoarece actul se adresează tuturor salariaţilor - personal militar, poliţişti, etc., în perioada de valabilitate a normei, iar accesibilitatea nu reprezintă o condiţie care să excludă categoria actelor clasificate din cea a actelor administrative cu caracter normativ.

Recurentul-reclamant susţine nemotivarea sentinţei primei instanţe din perspectiva lipsei/neprecizării de către judecătorul fondului a normei legale de drept material ce reprezintă totodată baza legală pentru clasificarea H.G. nr. 0292/2011.

Judecătorul fondului şi-a motivat opţiunea, indicând disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 544/2001, or, cum deja s-a reţinut, nemulţumirea părţii nu echivalează cu existenţa unei hotărâri nemotivate, care să conducă la casarea acesteia .

Aceeaşi concluzie se desprinde şi cu privire la critica prin care recurentul-reclamant se arată nemulţumit faţă de indicarea dispoziţiilor Legii nr. 544/2001 în legătură cu publicarea actelor în Monitorul Oficial.

Referitor la încălcarea de către prima instanţă a prevederilor art. 8 şi 10 din Convenţie, art. 31 din Constituţia României, art. 1 din Legea nr. 544/2001, Înalta Curte reţine că obiectul acţiunii îl reprezintă declasificarea unui act administrativ cu caracter normativ şi dreptul de a avea acces la conţinutul acestuia, or, o atare acţiune se supune regulilor impuse de dispoziţiile Legii nr. 554/2004, modificată şi completată.

În mod corect a reţinut prima instanţă că acest act normativ, impune prin dispoziţiile de la art. 1 şi art. 8, existenţa unei vătămări a drepturilor sau intereselor legitime ale reclamantului.

Recurentul-reclamant are obligaţia să dovedească vătămarea acestor drepturi sau interese legitime, deoarece declasificarea unui act se cere doar de persoana interesată şi vătămată, în conformitate cu disp. Legii nr. 554/2004, modificată şi completată.

Orice persoană are acces liber numai la informaţiile de interes public şi nu la cele clasificate, în schimb declasificarea şi accesul la informaţiile clasificate se pot cere numai dacă sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.

O altă critică are în vedere nemotivarea sentinţei, ca urmare a nedepunerii la dosar sau la compartimentul specializat a actului administrativ clasificat, în această situaţie încălcându-se şi dreptul reclamantului la un proces echitabil.

Cu privire la această chestiune, Înalta Curte constată că nedepunerea actului la dosar sau la compartimentul specializat, la prima instanţă, nu constituie un motiv de casare a hotărârii în temeiul pct. 6, mai ales că actele au fost solicitate şi depuse în calea de atac a recursului, iar dreptul la un proces echitabil comportă limitări în situaţia în care este vorba despre documente clasificate, potrivit legii.

În plus, recurentul-reclamant nu putea solicita dezvăluirea informaţiilor din cuprinsul actului, acesta fiind cercetat de judecătorii care au pronunţat prezenta decizie.

Mai susţine recurentul-reclamant şi motivele de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., ca urmare a încălcării de către prima instanţă a disp. art. 425 alin. (1) lit. b) ultima teză din C. proc. civ., respectiv nu s-au prezentat motivele pentru care au fost respinse argumentele reclamantului cu privire la cele 13 puncte din acţiunea introductivă.

Înalta Curte reţine că prima instanţă a depus ample argumente legate de publicarea actelor în Monitorul Oficial, situaţia informaţiilor clasificat, limitările aduse dreptului de acces la informaţii clasificate, respectarea legii în situaţia concretă, astfel că, în realitate, criticile vizează nemulţumirea recurentului-reclamant şi nu motive de nelegalitate întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

În fine, ultima critică, ce vizează pct. 6 şi 8, se referă la ignorarea de către prima instanţă a principiilor stabilite în Legea nr. 284/2010, şi anume, transparenţa stabilirii şi salarizării funcţiilor publice.

Prin indicarea disp. art. 12 alin. (1) din Legea nr. 182/2012, Înalta Curte constată că prima instanţă a răspuns şi la acest argument, clasificarea actelor din domeniul apărării naţionale, siguranţei şi ordinii publice, reprezentând o excepţie, prevăzută de lege, de la principiul transparenţei stabilirii şi salarizării funcţiilor publice.

Faţă de acestea, în temeiul art. 496 C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul, formulat de reclamantul A. împotriva încheierii de şedinţă din 7 noiembrie 2018 şi a sentinţei civile nr. 130 din 14 noiembrie 2018 ale Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 26 noiembrie 2020.