Sufficiency of legislative impact assessments and clarity of public health norms in administrative civil proceedings seeking suspension of enforcement

Şedinţa publică din data de 18 noiembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la data de 21.02.2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta Direcţia de Administrare a Unităţilor de Învăţământ Sector 4, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, a solicitat suspendarea executării dispoziţiilor art. 6 şi art. 14 alin. (2) din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 542 din data de 03 iulie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de către reclamanta Direcţia de Administrare a Unităţilor de Învăţământ Sector 4, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 542 din data de 03 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta Direcţia de Administrare a Unităţilor de Învăţământ Sector 4.

În dezvoltarea motivelor de recurs se arată că, hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 31, art. 6 alin. (1) raportat la art. 7, art. 20 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Art. 20 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 prevede că "elaborarea proiectelor de acte normative trebuie precedată, în funcţie de importanţa şi complexitatea acestora, de o activitate de documentare şi analiză ştiinţifică, pentru cunoaşterea temeinică a realităţilor economico-sociale care urmează să fie reglementate, a istoricului legislaţiei din acel domeniu, precum şi a reglementărilor similare din legislaţia străină, în special a ţărilor Uniunii Europene".

Totodată, art. 7 din Legea nr. 24/2000 stabileşte că, de regulă, evaluarea preliminară a impactului presupune identificarea şi analizarea efectelor economice, sociale, de mediu, legislative şi bugetare pe care le produc reglementările propuse şi trebuie realizată înainte de adoptarea actelor normative, aceasta fiind modalitatea de fundamentare pentru soluţiile legislative propuse.

Nu în ultimul rând, trebuie însoţite în mod obligatoriu, de o evaluare preliminară a impactului noilor reglementări asupra drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.

Or, actul normativ contestat nu are la bază o evaluare preliminară constând într-o activitate de documentare şi analiză ştiinţifică din care să fi rezultat necesitatea adoptării dispoziţiilor prevăzute în cuprinsul acestuia în contextul realităţii sociale, precum şi impactul acestor dispoziţii.

Art. 31 din Legea nr. 24/2000 stabileşte elementele pe care referatul de aprobare trebuie sa le cuprindă.

Astfel, apreciază că referatele nu îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 31 alin. (1) lit. a)z, b)3, d)4, e)5.

Cerinţa de motivare inclusiv a actelor normative nu este una superfluă, fiind prevăzută în mod expres de prevederile art. 30-32 ale Secţiunii 4 - Motivarea proiectelor de acte normative din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu încalcarea dispoziţiilor art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, având în vedere că a reţinut că în cuprinsul referatelor de aprobare sunt menţionate şi elemente specifice unui studiu de impact, cu încalcarea dispoziţiilor art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Însă, dispoziţiile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 24/20006, prevăd expres condiţia existentei unui studiu de impact, alături de referatul de aprobare.

Aşadar, dispoziţiile legale prevăd existenţa a două acte distincte: referat de aprobare şi studiu de impact.

Acest aspect reiese inclusiv din folosirea de către legiuitor a conjuncţiei "şi"- "[...] referat de aprobare, precum şi de un studiu de impact"

Totodată, studiul de impact este prevăzut distinct de către legiuitor (art. 33 din Legea nr. 24/2000).

În consecinţă, referatul de aprobare nu poate substitui lipsa studiului de impact, cum în mod nelegat a reţinut instanţa de fond.

Hotărârea instanţei a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 52/2003 deoarece, instanţa de fond a reţinut în mod nelegal, că din documentaţia depusă la dosarul cauzei, ar rezulta că anterior adoptării, proiectul de ordin a fost afişat pe pagina de internet a Ministerului, iar părţile interesate au formulat propuneri ce au fost avute în vedere la elaborarea proiectului.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, din actele depuse la dosarul cauzei nu reiese dovada publicării pe website-ul intimatei-pârâte a proiectului.

Chiar si in ipoteza in care s-ar aprecia contrar, din dosarul administrative nu reiese nici faptul ca proiectul a fost publicat la sediul acesteia si in mass-media, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 52/2003.

Hotărârea a fost pronunţata cu incalcarea dispoziţiilor art. 13 lit. a), art. 14, art. 15 şi art. 17 din Legea nr. 24/2000 deoarece, ordinul conţine limitări aduse domeniului activităţii desfăşurate în unităţile de învăţământ, în condiţiile în care normele specifice acestei activităţi sunt reglementate de alte dispoziţii, respectiv Ordinul nr. 1955/1995 pentru aprobarea Normelor de igiena privind unităţile pentru ocrotirea, educarea şi instruirea copiilor şi tinerilor şi contravine dispoziţiilor unor acte cu forţă juridică superioară.

Astfel, în motivarea cererii de chemare în judecată, recurenta-reclamantă a învederat faptul actul normativ special care reglementează normele de igienă privind unităţile de învăţământ este Ordinul nr. 1955/1995 şi nu Ordinul contestat.

De asemenea, a susţinut faptul că Ordinul contestat se află în contradicţie cu Ordinul nr. 1955/1995 care reglementează norme de igienă în desfăşurarea activităţii de invatamant.

Instanţa de fond a reţinut că stabilirea Ordinului care se aplică cu prioritate în privinţa condiţiilor de desfăşurare a activităţii în unităţile de învăţământ, precum şi verificarea caracterului eventual contradictoriu a normelor cuprinse în cele două ordine, implică cercetarea pe fondul cauzei, care nu poate fi realizată în procedura suspendării Ordinului.

Însă, împrejurarea că Ordinul nr. 1955/1995 reprezintă legislaţia specifică în materia desfăşurării activităţilor de învăţământ rezultă chiar din denumirea/domeniul reglementat, respectiv "Normele de igienă privind unităţile pentru ocrotirea, educarea şi instruirea copiilor şi tinerilor".

Totodată, art. 2 din Ordinul nr. 1955/1995 prevede că:

"Normele de igienă aprobate prin prezentul ordin sunt obligatorii, potrivit legii, pentru toate unităţile pentru ocrotirea, educarea, instruirea, odihna şi recreerea copiilor şi tinerilor, din sistemul public şi privat".

Din contră, spre exemplu, dispoziţiile art. 23 lit. g) din Ordinul nr. 1955/1995 prevăd că:

"amplasarea sălilor de grupă pentru copiii de 1-2 ani se va face numai la parterul clădirii".

Totodată, dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Ordinul nr. 1955/1995 sunt în acelaşi sens:

"Unităţile pentru anteprescolari (creşe, leagăne) şi pentru preşcolari (grădiniţe, case de copii) vor fi prevăzute cu încăperi pentru primire (filtru-vestiar), situate Ia fiecare nivel al clădirii [...]".

Aşadar, Ordinul vine în contradicţie cu Ordinul nr. 1955/1995 care reglementează modalitatea în care unităţile de învăţământ trebuie amenajate, amplasate şi care nu conţine dispoziţii sau limitări de natura celor prevăzute în Ordinul contestat.

Aşadar, Ordinul a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor art. 13 lit. a) din Legea nr. 24/2000, care prevăd că actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care:

a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune.

Ordinul nu este corelat şi prezintă dispoziţii contradictorii în raport cu Legea nr. 50/1991, contrar celor reţinute de instanţa de fond.

Dispoziţiile Legii nr. 50/1991 prevăd că se poate schimba destinaţia sau tema spatiilor, iar prin Ordin se reţine faptul că la parterul unui imobil pot fi organizate spaţii comerciale.

În cazul de faţă, unităţile de învăţământ au fost amenajate prin schimbarea destinaţiei, din spaţii comerciale în unităţi de învăţământ, sens în care au fost obţinute certificate de urbanism şi ulterior autorizaţii de constuire (schimbare pe care inclusiv Direcţia de Sănătate Publică a avut-o în vedere la emiterea avizelor).

În consecinţă, de vreme ce dispoziţiile Legii nr. 50/1991 prevăd posibilitatea schimbării destinaţiei/temei unor spaţii (aşadar, inclusiv schimbarea dintr-un spaţiu comercial într-o altă destinaţie), pe de altă parte, dispoziţiile Ordinului (într-o interpretare restrânsă) ar putea fi considerate că împiedică funcţionarea unor alte unităţi, cu excepţia celor menţionate în cuprinsul art. 6 din Ordin.

Hotărârea instanţei a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 8 alin. (3) si alin. (4), art. 24 alin. (1) şi art. 23 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, deoarece, în mod greşit a reţinut prima instanţă că dispoziţiile Ordinului sunt clare şi previzibile.

Contrar celor reţinute de instanţa de fond, recurenta-reclamantă consideră că dispoziţiile art. 6 din Ordin nu respectă standardele de precizie şi predictibilitate, cu nerespectarea dispoziilor art. 8 alin. (4)11 şi la alin. (3)12 din Legea nr. 24/2000.

În susţinerea acestui argument, învederează că obligaţia organului emitent este nerespectată sub aspectul stabilirii categoriilor de spaţii care se pot amplasa/amenaja la parterul/demisolul sau mezaninul clădirilor.

Lipsa clarităţii şi previzibilităţii dispoziţiilor art. 6 din Ordin este de natură să deschidă calea unor interpretări/măsuri din partea organelor cu atribuţii în verificarea modalităţii de aducere la indeplinire a dispoziţiilor legale, care pot fi abuzive sau discreţionare.

În atare situaţie, destinatarul actului este constrâns să efectueze unele demersuri care ar putea fi evitate (şi care în mod evident ar putea conduce inclusiv la prejudicii în sarcina acestuia şi costuri nejustificate - imposibilitatea de a cunoaşte cu certitudine dacă se poate realiza un proiect, întârzierea investiţiei, pierderea acesteia, costuri aferente demarării litigiului) în cazul în care textul legal ar fi unul clar, precis şi previzibil.

Dispoziţiile art. 14 din Ordinul contestat sunt, de asemenea, echivoce şi lipsite de predictibilitate.

Pe de o parte se susţine că unităţilor de învăţământ trebuie să li se asigure o zonă de protecţie sanitară faţă de clădirile de locuit din vecinătate de minimum 15 m, iar pe de altă parte se menţionează că această distanţă se poate stabili prin studii de impact.

Astfel, textul nu expune în mod clar, precis, univoc limita dispoziţiilor imperative şi limita celor permisive, alternative, derogatorii, facultative, cu încălcarea dispoziţiilor art. 8 alin. (3) şi alin. (4) din Legea nr. 24/2000, respectiv: dacă studiul de impact poate stabili ca o altă distanţă situat sub cei 15 m; dacă studiul de impact poate stabili inclusiv că nu este nevoie de o zonă de protecţie sanitară.

În ce condiţii este necesar studiul de impact: Dacă rezultatele studiului de impact sunt obligatorii pentru instituţiile abilitate în domeniul igienei şi sănătăţii.

De asemenea, textul nu reglementează situaţia în care o unitate şcolară nu are în vecinătate clădiri de locuit, în contextul în care în ziua de astăzi, este de notorietate tendinţa de dezvoltare a zonelor limitrofe municipiilor, respectiv zone care nu sunt construite în totalitate.

Clădirea în care au fost amenajate Grădiniţele în cauză nu se învecinează cu alte clădiri la o distanta mai mica de 15 metri (pag. 17, penultimul paragraf din Studiul de Impact realizat de Institutul National de Sănătate Publică).

În consecinţă, lipsa reglementarii unor situaţii concrete regăsite în realitatea socială permite automat posibilitatea unor interpretări discreţionare, care ar putea veni tocmai din partea organelor/structurilor abilitate în domeniul sănătăţii - ceea ce contravine principiului previzibilităţii şi clarităţii actului normativ, fiind contrară dispoziţiilor art. 24 alin. (2) din Legea nr. 24/2000.

Instanţa de fond în mod nelegal a reţinut că nu este îndeplinită condiţia pagubei iminente, contrar dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, instanţa reţine că dispoziţiile Ordinului nu sunt apte să efecteze prin efectul lor situaţia recurentei-reclamante, întrucât efectele pretins vătămătoare s-ar produce prin actele administrative individuale emise în temeiul acestui act.

Aşa cum s-a menţionat, în cauză a fost refuzată emiterea autorizaţiilor de funcţionare sanitară, reţinându-se incidenţa dispoziţiilor art. 6 şi art. 14 alin. (2) din Ordin.

Este adevărat că efectul vătămător este produs şi de actele emise de Direcţia de Sănătate Publică, însă efectul direct este reprezentat de dispoziţiile contestate din Ordin, pe care se bazează celelalte acte individuale.

În consecinţă, de vreme ce actele individuale se întemeiază pe un Ordin emis cu nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000, pe cale de consecinţă, actele individuale se bazează pe un act nelegal care îţi produce efectele vătămătoare.

4. Apărările formulate în cauză.

Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 16 septembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererilor de recurs la data de 18 noiembrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat şi va fi respins.

Recurenta-reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării dispoziţiilor art. 6 şi art. 14 alin. (2) din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Prima instanţă a respins cererea dedusă judecăţii reţinând, pe de o parte, că nu este îndeplinită condiţia existenţei unei situaţii de caz bine justificat, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, simpla existenţă a unei îndoieli asupra legalităţii şi temeiniciei actului administrativ nefiind aptă să conducă la suspendarea executării, iar pe de altă parte, că în raport de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, care impun îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii (cazul bine justificat şi paguba iminentă) nu se mai impune şi analizarea condiţiei pagubei iminente, având în vedere că perima condiţie nu este îndeplinită.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că, deşi recurenta-reclamantă a invocat generic dispoziţiile art. 483 şi următoarele din C. proc. civ., criticile formulate pot fi încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, Înalta Curte constată că potrivit acestui motiv, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă acest motiv nu este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanţă a dat-o dispoziţiilor legale este corectă.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

În cauză, Înalta Curte apreciază că nu există elemente care să contureze îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, prima instanţă reţinând în mod corect că argumentele reclamantului cu privire la greşita întemeiere în drept a actului administrativ nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului.

Astfel, în mod corect a reţinut prima instanţă că din analiza documentaţiei care a stat la baza emiterii actului administrativ atacat, depusă la dosarul cauzei de intimatul-pârât rezultă că a fost întocmit un referat de aprobare în care au fost menţionate şi elementele specifice unui studiu de impact, astfel încât din perspectiva verificării sumare pe care o poate realiza instanţa în cadrul acestei proceduri, nu se poate reţine că ar exista o împrejurare care să dea naştere unei îndoieli puternice şi evidente asupra prezumţiei de legalitate a Ordinului.

Faptul că Direcţia de Sănătate Publică a Municipiul Bucureşti nu a dat curs solicitării de autorizare a Grădiniţelor "Avram Iancu" şi "101 Dalmaţieni" din punct de vedere sanitar, considerând că nu au fost respectate prevederile art. 6 şi 14 din Normele de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, cu modificările aduse prin Ordinul nr. 1378/2018, iar recurenta-reclamantă a invocat ca principal motiv al acţiunii deduse judecăţii faptul că prin dispoziţiile art. 6 şi 14 din Norme se împiedică autorizarea Grădiniţelor "Avram Iancu" şi "101 Dalmaţieni" pentru a funcţiona în complexul A., nu poate fi apreciat ca un caz bine justificat aşa cum este definit de art. 2 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, Înalta Curte constată că prin motivele de recurs, recurenta-reclamantă invocă motive ce ţin de fondul cauzei, argumente ce ar putea fi analizate în cadrul dosarului nr. x/2020 aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, însă în cauza de faţă aceste argumente nu pot fi analizare având în vedere că suspendarea executării actului administrativ poate interveni în cazuri bine justificate ce presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, fără o analiză pe fond a situaţiei de fapt.

În acest context, Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă nu prezintă critici concrete din care să rezulte că prima instanţă ar fi dat o interpretare greşită normelor de drept material.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu sunt întemeiate, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Direcţia de Administrare a Unităţilor de Învăţământ Sector 4 împotriva sentinţei nr. 542 din 3 iulie 2020, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 noiembrie 2020.