Appeal against integrity report dismissed: no conflict of interest in vice-mayor election under pre-2017 rules

Şedinţa publică din data de 3 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 6 iulie 2018, sub nr. x/2018, reclamantul A., în temeiul dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din Legea 176/2010, a formulat contestaţie împotriva "Raportului de evaluare din data de 13.06.2018 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, solicitând anularea acestuia.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 38 din 19 martie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 38 din 19 martie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

În contextul prezentării detaliate a situaţiei de fapt şi a considerentelor sentinţei recurate, recurentul-reclamant a susţinut că prima instanţă nu a analizat susţinerile sale de la termenul la care au avut loc dezbaterile pe fondul cauzei, consemnate în încheierea din 12.03.2019, prin care a argumentat de ce veniturile salariale obţinute în baza unui contract de muncă nu pot fi considerate interese patrimoniale personale.

Astfel, în opinia sa, chestiunea care trebuia analizată era dacă funcţionarul public sau salariatul bugetar, aflat în serviciul unităţii administrativ-teritoriale şi care pentru această activitate primeşte o indemnizaţie lunară, indemnizaţie care în esenţă constituie un venit salarial, venit care, în principiu, constituie pe durata exercitării demnităţii publice, ca şi pentru funcţionarii publici, singurul ori principalul mijloc de trai, poate fi considerat un venit patrimonial personal, mai ales după intrarea în vigoare a titlului IV (cartea I) a Legii nr. 161/2003, cu privire la acest aspect făcând trimitere la Decizia nr. 16/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să soluţioneze recursul în interesul legii, care clarifică situaţia primarilor şi viceprimarilor care obţin venituri salariale pentru munca prestată în folosul comunităţii.

În fine, recurentul-reclamant a invocat garantarea dreptului la vot prin art. 36 din Constituţie, modificarea art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, prin Legea nr. 32/2017, precum şi faptul că la şedinţa extraordinară a Consiliului local Gorban din 05.07.2012, în urma căreia a fost ales viceprimar, au participat secretarul Primăriei şi un reprezentant al Consiliului Judeţean Iaşi, care nu au reclamat vreo interdicţie privind dreptul la vot al persoanelor care candidau, Hotărârea nr. 23/05.07.2012 fiind validată de Instituţia Prefectului Iaşi.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziaţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate nu a formulat întâmpinare, însă a depus la dosar concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 28 august 2019, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 3 februarie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate şi a dispoziţiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

1.1 În fapt, prin raportul de evaluare din data de 13.06.2018 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate s-a reţinut faptul că A. nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese, încălcând dispoziţiile art. 70, 71 şi 77 din Legea nr. 161/2003 coroborate cu dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi cu dispoziţiile art. 75 şi 77 din Legea nr. 393/2004, întrucât în perioada exercitării mandatului de consilier local în cadrul Consiliului Local Gorban, respectiv mandatul 2012 - 2016, a votat adoptarea Hotărârii Consiliului Local Gorban nr. 23/05.07.2012 privind alegerea viceprimarului Comunei Gorban, în urma căreia a fost ales în funcţia de viceprimar.

Astfel, la data de 19.06.2012, prin Hotărârea 20 a Consiliului Local al Comunei Gorban jud. Iaşi s-a validat alegerea membrilor Consiliului Local al Com. Gorban compus din 11 consilieri, printre care şi reclamantul A..

La data de 5 iulie 2012 a avut loc şedinţa extraordinară a Consiliului Local Gorban la care participă 11 consilieri, toţi consilierii în funcţie. În cadrul şedinţei se suspuse spre aprobare ordinea de zi care cuprinde şi alegerea viceprimarului. Rezultă din procesul-verbal al şedinţei faptul că viceprimarul se va alege urmare a votului secret, că au fost nominalizaţi pentru funcţie de viceprimar patru consilieri; B., C., D. şi A. şi că la vot au participat toţi cei 11 consilieri locali. În turul doi în urma voturilor exprimate A. a obţinut 6 voturi iar C. 5 voturi. În urma rezultatului votării este declarat viceprimar consilierul A..

Aşadar, prin Hotărârea nr. 23/2012 a Consiliului Local, având în vedere votul exprimat de către membrii consiliului local cu privire la alegerea viceprimarului în şedinţa din 05.07.2012 s-a hotărât ca începând cu 05.07.2012 d-l A. îndeplineşte funcţia de viceprimar al comunei Gorban, situaţie în raport cu care s-a întocmit raportul de evaluare de către Agenţia Naţională de Integritate.

1.2 Cadrul legal aplicabil în speţa dedusă judecăţii

A. Legea nr. 161/2003 cu modificările şi completările ulterioare

Art. 70 "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative";

Art. 71 "Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public";

Art. 77 "Conflictele de interese pentru preşedinţii şi vicepreşedinţii consiliilor judeţene sau consilierii locali şi judeţeni sunt prevăzute în (...) Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare".

B. Legea nr. 393/2004 cu modificările şi completările ulterioare

Art. 75 "Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine (...)".

Art. 77 "(1) Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii.

(2) În situaţiile prevăzute la alin. (1), consilierii locali şi consilierii judeţeni sunt obligaţi să anunţe la începutul dezbaterilor interesul personal pe care îl au în problema respectivă.

(3) Anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei".

C. Legea nr. 215/2001 în forma în vigoare la momentul reţinerii existenţei conflictului de interese

Art. 46 (1) "Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.

(2) Hotărârile adoptate de consiliul local cu încălcarea dispoziţiilor alin. (1) sunt nule de drept. Nulitatea se constată de către instanţa de contencios administrativ. Acţiunea poate fi introdusă de orice persoană interesată."

Aminteşte Înalta Curte că situaţia conflictului de interese, ca instituţie juridică, atât administrativă cât şi penală, are în vedere modul în care o persoană îşi exercită atribuţiile pe care le deţine, în temeiul unei funcţii/calităţi pe care o deţine, relativ la eventuala creare a unui context favorabil, a unui beneficiu ori a unui avantaj, pentru sine, pentru soţ, sau pentru o serie de alte persoane fizice sau juridice cu care dezvoltă diferite relaţii.

Funcţia de autoritate publică este o funcţie specială, persoana care o deţine trebuind să fie aptă să participe la luarea deciziilor în cadrul acelei autorităţi, şi respectiv este o funcţie electivă, care presupune reprezentarea cetăţenilor ce şi-au exprimat acordul, prin vot, în sensul atribuirii către o persoană a respectivei calităţi.

Aşa cum s-a reţinut constant în practica judecătorească, raţiunea instituirii acestei stări de conflict de interese, ca şi în cazul celorlalte reglementate de Legea nr. 161/2003, precum şi de alte acte normative, este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuţiilor şi competenţelor legale de către funcţionarii publici şi de către demnitari, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, a unui prejudiciu produs în patrimoniul instituţiilor publice sau a bugetului statului.

Aşadar, avantajul patrimonial, chiar şi eventual sau viitor fiind, se circumscrie sintagmei de interes personal, mai ales că legiuitorul nu distinge cu privire la faptul că acest interes personal trebuie, în mod obligatoriu, să fi fost materializat.

2. Analiza criticilor de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant

În acest context factual şi juridic, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită de reclamantul A., în temeiul dispoziţiilor art. 22 alin. (1) din Legea 176/2010, cu contestaţia împotriva "Raportului de evaluare din data de 13.06.2018 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, prin care a solicitat anularea acestuia.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, reclamantul formulând critici de nelegalitate, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a invocat, în esenţă, aceleaşi aspecte din faţa primei instanţe, pivind inexistenţa conflictului de interese prin raportare la modificarea art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 şi la Decizia nr. 16/2016 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să soluţioneze recursul în interesul legii, care clarifică situaţia primarilor şi viceprimarilor care obţin venituri salariale pentru munca prestată în folosul comunităţii, critici pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Astfel, instanţa de control judiciar constată că reclamantului, în calitatea sa de consilier local, îi sunt aplicabile dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 215/2001 în forma în vigoare la momentul reţinerii existenţei situaţiei ce poate constitui conflict de interese, dispoziţii legale care prevedeau în mod expres faptul că un consilier local care are un interes patrimonial în legătură cu chestiunea supusă dezbaterii, nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârii.

Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 215/2001, respectiv ale Legii nr. 393/2004, antereferite, consilierilor locali nu le este permis a participa la deliberare şi a la adoptarea hotărârilor în toate ipotezele în care aceştia au un interes patrimonial, respectiv în ipoteza anticipării existenţei unui interes personal în problema supusă dezbaterii, consilierii locali sunt obligaţi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal pe care îl au în problema respectivă, iar anunţarea interesului personal şi abţinerea de la vot se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei.

Or, reclamantul a încălcat aceste prevederi legale, din procesul-verbal al şedinţei din 05.07.2012 rezultând participarea la vot a reclamantului, vot în urma căruia acesta a fost ales viceprimar al comunei, aspect pe care, de altfel, recurentul-reclamant nu îl contestă.

Prin urmare, în mod corect, prima instanţă a reţinut că situaţia reţinută anterior se circumscrie ipotezei prevăzute de dispoziţiile art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, reclamantul având un interes personal în a dobândirea funcţia de viceprimar, neputând fi reţinute alegaţiile acestuia din cererea de recurs, în sensul că faptul că secretarul Primăriei nu a precizat că persoanele care candidează la funcţia de viceprimar nu au drept de vot este de natură a înlătura existenţa conflictului de interese în persoana reclamantului, în condiţiile în care dispoziţiile art. 46 din Legea nr. 215/2001 şi ale art. 75 şi 77 din Legea nr. 393/2004 sunt prezumate a fi cunoscute de către reclamant, căruia îi revine obligaţia de adaptare a conduitei la norma legală.

Instanţa de recurs observă că, în analiza constituţionalităţi dispoziţiilor art. 46 alin. (1) din Legea 215/2001, a dispoziţiilor art. 75 lit. b) din Legea 393/2004 şi a dispoziţiilor art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, Curtea Constituţională a reţinut în considerentele Deciziei 291/04.05.2017 următoarele:

"17. Astfel, referitor la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 46 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, Curtea a reţinut, în jurisprudenţa sa, că prevederile legale criticate reprezintă garanţii ale imparţialităţii autorităţilor publice şi a membrilor consiliilor locale în exercitarea atribuţiilor lor. Potrivit art. 16 alin. (3) din Constituţie, funcţiile şi demnităţile publice pot fi ocupate doar "în condiţiile legii". Raţiunea pentru care legiuitorul a prevăzut pentru consilierul local interdicţia de a participa la dezbaterea şi la adoptarea acelor hotărâri care au ca obiect probleme ce prezintă un interes patrimonial pentru el ori pentru soţul (soţia), afinii sau rudele sale până la gradul al patrulea inclusiv este aceea de a se asigura eliminarea subiectivismului şi a interesului particular ori de grup în adoptarea hotărârilor consiliului local. Este cazul "conflictului de interese", pe care art. 70 din Legea nr. 161/2003 îl defineşte ca fiind situaţia în care persoana ce exercită o demnitate sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin."

De asemenea, Curtea reţine că prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004 definesc noţiunea de "interes personal într-o anumită problemă", noţiune care este cuprinsă în art. 74 referitor la obligaţia tuturor aleşilor locali de a depune declaraţia pe propria răspundere privind interesele personale. (…) De asemenea, art. 77 alin. (1) din aceeaşi lege reglementează o sancţiune specifică pentru consilierii judeţeni şi cei locali, şi anume "Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii", iar potrivit art. 81 din aceeaşi lege, "Hotărârile adoptate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 77 sunt nule de drept, potrivit dispoziţiilor art. 47 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 150 din 17 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 397 din 25 mai 2016).

22. În aceste condiţii, Curtea reţine că prevederile art. 75 lit. b) din Legea nr. 393/2004 sunt redactate cu suficientă precizie şi claritate pentru a permite destinatarilor lor - aleşii locali - să îşi conformeze conduita şi să anticipeze consecinţele ce pot rezulta din propriile acte "Interesul personal" - noţiune cuprinsă de prevederile art. 75 din Legea nr. 393/2004 se referă în mod complex la natura interesului alesului local care ar putea determina lipsa de obiectivitate a acestuia în adoptarea deciziilor de autoritate, circumscriindu-se sferei interesului şi posibilitatea anticipării unui beneficiu sau a unui dezavantaj, chiar, pentru sine sau pentru orice persoană fizică sau juridică cu care are o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia."

Prin urmare, interdicţia consilierului local de a participa la deliberarea şi adoptarea de hotărâri în ipoteza în care acesta poate anticipa existenţa interesului în problema suspusă dezbaterii, este reglementată, potrivit considerentelor Curţii Constituţionale mai sus enunţate, general obligatorii, prin dispoziţii legale redate cu suficientă precizie, astfel că obligaţia de conformare să nu poată fi pusă la îndoială.

Înalta Curte mai constată că, în speţa de faţă, sunt lipsite de suport susţinerile recurentului-reclamant privind apariţia Legii nr. 32/2017, prin care a fost modificat art. 46 din Legea nr. 215/2001, în sensul că "Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local, cu excepţia situaţiilor prevăzute la art. 57 alin. (4)1 şi art. 101 alin. (3) 1", în mod judicios, judecătorul fondului concluzionând că opţiunea legiuitorului de a exclude din sfera situaţiilor în care consilierul local nu poate participa la vot ipoteza specifică a alegerii viceprimarului prin modificările legislative aduse Legii nr. 215/2001 în anul 2017 nu este aplicabilă litigiului de faţă, legea neputând fi aplicată retroactiv situaţiei din anul 2012.

Nu există nici un temei legal pentru care instanţa ar putea aprecia, retroactiv, că reclamantul nu ar fi fost în stare de incompatibilitate anterior modificării aduse Legii nr. 215/2001. La data de 05.07.2012, când reclamantul a participat la deliberarea şi la adoptarea hotărârii prin care acesta a fost desemnat viceprimar al Comunei Gorban, legiuitorul nu prevăzuse ca excepţie de la regula obligaţiei de abţinere, ipoteza în care consilierii participă la şedinţa de alegere a viceprimarului.

Aşadar, opţiunea legiuitorului nu poate fi interpretată în sensul arătat de reclamant, respectiv ca reprezentând o clarificare a situaţiei aleşilor locali în sensul că participarea la şedinţa în care este ales viceprimarul este permisă de legiuitor, neintrând în sfera de aplicare a dispoziţiilor art. 46 în forma anterioară modificării, ci doar începând cu intrarea în vigoarea a dispoziţii legii 32/2017, prin excepţie de la obligaţia impusă de art. 46 consilierii locali pot participa la aceste şedinţe.

Cu privire la acest aspect, este relevantă Decizia nr. 816/2006 a Curţii Constituţionale, prin care s-a statuat că "ori de câte ori o lege nouă modifică starea legală anterioară cu privire la anumite raporturi, toate efectele susceptibile a se produce din raportul anterior, dacă s-au realizat înainte de intrarea în vigoare a legii celei noi, nu mai pot fi modificate ca urmare a adoptării legii noi, care trebuie să respecte suveranitatea legii anterioare".

În fine, Înalta Curte constată că Decizia nr. 16/2016 pronunţată de Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii din cadrul instanţei supreme invocată de recurentul-reclamant nu poate fi aplicată în speţa de faţă prin analogie şi pentru identitate de raţiune, întrucât această decizie a vizat interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1, art. 231 şi art. 278 alin. (2) din Codul muncii, art. 55 din Legea nr. 393/20004, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 şi art. 109 din Legea nr. 188/1999, şi lămureşte care legislaţie se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ teritorială, pentru situaţia exclusivă în care legile speciale nu conţin dispoziţii specifice, inclusiv după încetarea mandatelor, fiind vorba, aşadar, de alte situaţii decât cea care formează obiectul prezentului demers judiciar.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurent, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 38 din 19 martie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 februarie 2021.