Admissibility of judicial challenge to Judicial Inspection closure resolution requiring prior administrative complaint to Chief Inspector

Şedinţa publică din data de 3 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, a solicitat anularea rezoluţiei emisă de pârâtă cu nr. x/2018 din 04.03.2019, prin care s-a dispus clasarea sesizării formulate de acesta, precum şi obligarea Inspecţiei Judiciare la efectuarea cercetării disciplinare a magistraţilor împotriva cărora a formulat plângerea.

Prin întâmpinare, pârâta Inspecţia Judiciară a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 540 din 4 octombrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, invocată de pârâtă şi s-a respins cererea privind pe reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 540 din 4 octombrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei aceleiaşi instanţe pentru continuarea judecăţii şi soluţionarea pe fond a acţiunii, invocând faptul că sentinţa cuprinde motive contradictorii şi străine de natura cauzei, fiind, totodată, dată cu greşita interpretare şi aplicare a legii.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond nu a motivat în mod clar cu argumente şi temeiuri juridice respingerea aspectelor invocate de acesta, prin răspunsul la întâmpinare, cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii, respectiv faptul că în cuprinsul Legii nr. 317/2004 nu este cuprinsă excepţia inadmisibilităţii formulării plângerii direct la instanţa de contencios administrativ şi fiscal a rezoluţiei de clasare, motivat de lipsa formulării plângerii la inspectorul-şef, iar în lipsa unei menţiuni exprese în acest sens, se adaugă la lege; în cuprinsul Legii nr. 317/2004 nu se menţionează că aceasta se completează cu C. proc. civ. prin dispoziţiile art. 451 alin. (3) din Legea nr. 317/2004, legiuitorul a prevăzut expres posibilitatea contestării rezoluţiei de clasare la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare, iar, dacă intenţia legiuitorului ar fi fost în sensul inadmisibilităţii acţiunii în lipsa plângerii adresată inspectorului-şef, nu ar mai fi făcut această prevedere expresă.

A mai arătat recurentul-reclamant că dispoziţiile art. 451 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 au intrat în vigoare la data de 11.10.2008, fiind introduse prin Legea nr. 234/04.10.2018, publicată în Monitorul Oficial al României la data de 08.10.2018, iar aspectele reclamate de acesta în plângerea adresată Inspecţiei Judiciare sunt anterioare intrării în vigoare a acestei legi, respectiv în perioada 25.07.2018 - 25.09.2018, astfel că, având în vedere că legea se aplică numai pentru viitor, dispoziţiile art. 451 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 nu sunt aplicabile situaţiei de faţă.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata-pârâtă Inspecţia Judiciară a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 13 aprilie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 3 februarie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte constată că, deşi recurentul-reclamant nu a indicat temeiul de drept al cererii de recurs, argumentele de ordin critic formulate de acesta privesc nemotivarea sentinţei recurate, existenţa de motive contradictorii şi străine de natura cauzei, care se circumscriu prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., precum şi greşita interpretare şi aplicare a legii, respectiv a prevederilor art. 451 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, încadrându-se în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând să fie analizate din această perspectivă.

2. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, a solicitat anularea rezoluţiei emisă de pârâtă cu nr. x/2018 din 04.03.2019, prin care s-a dispus clasarea sesizării formulate de acesta, precum şi obligarea Inspecţiei Judiciare la efectuarea cercetării disciplinare a magistraţilor împotriva cărora a formulat plângerea.

Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, ca inadmisibilă, pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile, reclamantul formulând critici de nelegalitate, din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., astfel cum s- reţinut, cu titlu preliminar.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurent circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a invocat faptul că instanţa de fond nu a motivat în mod clar cu argumente şi temeiuri juridice respingerea aspectelor invocate de acesta, prin răspunsul la întâmpinare, cu privire la excepţia inadmisibilităţii acţiunii.

Instanţa de control judiciar aminteşte că nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Cu alte cuvinte, art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

În sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum, că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurentului neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte celelalte teze ale art. 488 pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte observă că acestea se referă la situaţiile în care există contradicţie între considerente şi dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acţiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate şti ce anume a decis instanţa; există contradicţie între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată; motivarea soluţiei cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunţată soluţia respectivă, niciuna dintre aceste situaţii neidentificându-se în cauză, de altfel, nefiind indicate nici de către recurent ca atare.

Înalta Curte constată că în cauză nu sunt incidente nici dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în sensul invocat de recurentul-reclamant.

Instanţa de recurs constată că reclamantul a sesizat instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune în anularea unei rezoluţii de clasare a sesizării formulate de acesta, rezoluţie emisă de Inspecţia Judiciară în temeiul art. 45 alin. (4) din Legea nr. 317/2004.

La data iniţierii prezentului demers judiciar, respectiv 12.03.2019,art. 451 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 (introdus prin Legea nr. 234/04.10.2018, publicată în Monitorul Oficial al României la data de 08.10.2018), care reglementa normele procesual civile speciale privind soluţionarea litigiului în anularea rezoluţiei de clasare emisă de Inspecţia Judiciară, prevedea următoarele:

"(1) Împotriva rezoluţiei de clasare prevăzute la art. 45 alin. (4), persoana care a formulat sesizarea poate depune plângere adresată inspectorului-şef, în termen de 15 zile de la comunicare. Plângerea se soluţionează în cel mult 20 de zile de la data înregistrării la Inspecţia Judiciară. (...)

(3) Rezoluţia inspectorului-şef prin care au fost respinse plângerea şi rezoluţia de clasare pot fi contestate de persoana care a formulat sesizarea la secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, în termen de 15 zile de la comunicare. Soluţionarea cauzei se face de urgenţă şi cu precădere. (...)"

Totodată, aminteşte instanţa de recurs că potrivit dispoziţiilor art. 193 alin. (1) C. proc. civ., aplicabil în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta, iar dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată, art. 7 din Legea nr. 554/2004 - normă generală de procedură în litigiile de contencios administrativ - prevăzând, de asemenea, necesitatea parcurgerii procedurii administrative prealabile.

Aşa fiind, Înalta Curte constată că, în mod corect, a reţinut judecătorul fondului că necesitatea parcurgerii sau nu a unei proceduri administrative, prealabil sesizării instanţei de judecată, este stabilită prin voinţa legiuitorului, prin intermediul normelor de procedură speciale. În acest context, pentru a stabili necesitatea parcurgerii sau nu a procedurii administrative prealabile, nu prezintă relevanţă temeiul juridic indicat de parte în cuprinsul acţiunii, ci sunt relevante normele de procedură speciale aplicabile în speţă, determinate de tipul actului atacat în faţa instanţei, care dă şi natura litigiului şi procedura de contestare.

Or, aşa cum rezultă cu claritate din dispoziţiile art. 45 1 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, voinţa legiuitorului a fost aceea de a condiţiona admisibilitatea acţiunii în justiţie în anularea rezoluţiei de clasare emisă de Inspecţia Judiciară de urmarea unei proceduri administrative prealabile, prin plângerea adresată inspectorului şef al Inspecţiei Judiciare.

Prin urmare, această procedură a fost instituită tocmai pentru a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen mai scurt şi mai operativ a reclamaţiei lor, organul administrativ sesizat fiind, în cadrul procedurii, singurul care are posibilitatea să revină asupra actului emis, reprezentând, aşadar, un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat prin reexaminarea de către organul emitent sau de către organul superior.

În aceste condiţii, nu poate fi reţinută invocarea de către recurentul-reclamant a dispoziţiilor alin. (3) al aceluiaşi articol, în interpretarea proprie dată, urmare a scoaterii din context, a contestaţiei împotriva rezoluţiei de clasare care s-ar adresa instanţei de judecată.

Astfel, Înalta Curte observă că rezoluţia de clasare prevăzută la alin. (3), la care face referire recurentul, este rezoluţia de clasare prevăzută la art. 45 alin. (4), menţionată la alin. (1) al aceluiaşi articol, pentru care este prevăzută adresarea de către persoana care a formulat sesizarea cu plângere către inspectorul-şef, astfel că interpretarea dată de acesta în sensul că dacă intenţia legiuitorului ar fi fost în sensul inadmisibilităţii acţiunii în lipsa plângerii adresată inspectorului-şef nu ar mai fi făcut această prevedere expresă de contestare la instanţa de judecată este eronată.

Contestarea rezoluţiei de clasare prevăzută la art. 45 alin. (4) din Legea nr. 317/2004, la instanţa de judecată, a fost reglementată prin introducerea art. 451 prin Legea nr. 234/2018, în vederea asigurării accesului la justiţie a persoanei care a formulat sesizarea la Inspecţia Judiciară, întrucât prin Decizia Curţii Constitutţionale nr. 397 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial nr. 529 din 16 iulie 2014 s-a constatat că sintagma "rezoluţia de clasare este definitivă" din cuprinsul art. 47 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii este neconstituţională în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din aceeaşi lege.

Astfel, în considerentele acestei decizii, instanţa de contencios constituţional a reţinut că " în ipoteza prevăzută de art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, inspectorul judiciar face o cercetare a fondului sesizării pentru a constata dacă există sau nu indicii cu privire la săvârşirea unei abateri disciplinare. Or, în această situaţie, textul de lege criticat, potrivit căruia rezoluţia de clasare este definitivă şi, deci, exclusă controlului judiciar, încalcă accesul liber la justiţie, drept fundamental consacrat atât de Constituţie, cât şi de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, partea interesată fiind lipsită de accesul la o instanţă judecătorească."

Este adevărat că, deşi s-a declarat neconstituţionalitatea sintagmei "rezoluţia de clasare este definitivă", în condiţiile antereferite, textul de lege nu a fost modificat şi nu a pus în acord cu cele statuate de instanţa de control constituţional în termenul legal, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin soluţia de principiu adoptată în şedinţa Plenului judecătorilor secţiei de contencios administrativ şi fiscal din data de 13 februarie 2017, stabilind că Rezoluţia de clasare a sesizării pronunţată de Consiliul Superior al Magistraturii - Direcţia de Inspecţie Judiciară în temeiul dispoziţiilor art. 45 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 317/2004, poate fi contestată, în faţa instanţei de contencios administrativ, fără îndeplinirea unei proceduri prealabile, însă, ulterior, prin introducerea prin Legea nr. 234/04.10.2018 a art. 451, au fost reglementate normele procesual civile speciale privind soluţionarea litigiului în anularea rezoluţiei de clasare emisă de Inspecţia Judiciară, care prevăd inclusiv procedura adresării cu plângere către inspectorul-şef (alin. (1), anterior sesizării instanţei de judecată (alin. (3).

În fine, Înalta Curte nu poate primi nici interpretarea recurentului-reclamant în sensul că dispoziţiile art. 451 alin. (1) din Legea nr. 317/2004 nu sunt incidente în speţă, întrucât faptele cu privire la care a efectuat sesizarea la Inspecţia Judiciară privesc o perioadă anterioară intrării în vigoare a acestor dispoziţii, întrucât potrivit art. 24 alin. (1) din C. proc. civ. "Dispoziţiile legii noi de procedură se aplică numai proceselor şi executărilor silite începute după intrarea acesteia în vigoare."

Or, astfel cum s-a reţinut anterior, la data de 12.03.2019, la care a fost sesizată instanţa de judecată, era în vigoare art. 451 alin. (1) din Legea nr. 317/2004, care a fost introdus, astfel cum susţine recurentul însuşi, prin Legea nr. 234/04.10.2018, publicată în Monitorul Oficial al României la data de 08.10.2018, în mod corect fiind reţinută aplicabilitatea acestuia în cauza de faţă.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurent, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 540 din 4 octombrie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 februarie 2021.