Primar's conflict of interest liability when signing employment contracts for spouse despite delegation options

Şedinţa publică din data de 05 noiembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Teleorman, secţia conflicte de muncă, asigurări sociale şi contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2016, la data de 28 iulie 2016, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/08.07.2016, întocmit de pârâtă.

Prin sentinţa civilă nr. 548/13.10.2016, Tribunalul Teleorman, secţia conflicte de muncă, asigurări sociale şi contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa soluţionării cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, dosarul fiind înregistrat pe rolul acestei instanţe la data de 02 noiembrie 2016, sub acelaşi număr.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 4141 din 20 decembrie 2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 4141 din 20 decembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ, a declarat recurs reclamantul A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată.

În motivare, recurentul a învederat că sentinţa atacată a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003, susţinând că prin emiterea Dispoziţiilor nr. 225/06.09.2013 şi nr. 74/28.04.2014, precum şi prin semnarea Contractelor individuale de muncă nr. x/06.09.2013 şi nr. y/28.03.2014, şi-a îndeplinit atribuţiile specifice stabilite prin dispoziţiile art. 74 din Legea nr. 215/2001, fără a se afla în ipostaza de a influenţa direct deciziile referitoare la angajarea soţiei sale în funcţia de asistent personal al unor persoane cu dizabilităţi.

Apreciază că instanţa de fond ar fi trebuit să analizeze, în concret, situaţia de fapt, respectiv dacă decizia luată a depins exclusiv de voinţa sa, în calitate de persoană care exercita o funcţie de demnitate publică şi dacă a avut un interes personal, ce poate fi reprezentat de un beneficiu pe care l-ar fi obţinut el sau soţia sa, ca urmare a deciziei luate.

De asemenea, prima instanţă nu a avut în vedere contextul în care au fost emise dispoziţiile de angajare şi au fost încheiate contractele de muncă, respectiv la solicitarea compartimentului de asistenţă socială care a efectuat anchetele sociale în cauză şi la opţiunea expresă a persoanelor cu dizabilităţi, exprimate în temeiul Legii nr. 448/2006.

Nu în ultimul rând, recurentul-reclamant consideră că prin raportul de evaluare contestat, nu s-a probat încălcarea principiilor prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2013, astfel încât, nu se poate reţine că s-ar fi aflat într-un conflict de interese prin emiterea Dispoziţiilor nr. 225/06.09.2013 şi nr. 74/28.04.2014 şi prin semnarea Contractelor individuale de muncă nr. x/06.09.2013 şi nr. y/28.03.2014.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 06 octombrie 2017, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Intimata-pârâtă a susţinut că instanţa de fond în mod corect a constatat legalitatea raportului de evaluare nr. x/08.07.2016, întrucât reclamantul a încălcat reglementările privind conflictul de interese aplicabile funcţionarilor publici, respectiv dispoziţiile art. 70 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003.

5. Cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

La termenul de judecată din 10 iulie 2020, recurentul-reclamant a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul dispoziţiilor art. 519 C. proc. civ., în vederea lămuririi următoarei chestiuni de drept: dacă, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 70 şi art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, primarul se găseşte în conflict de interese atunci când actul juridic pe care îl încheie are la bază hotărârea unui organ colegial, cum este Colectivul de Asistenţă Socială din cadrul Direcţiei Generale de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului - Serviciul Protecţia Persoanelor cu Handicap şi a Persoanelor Vârstnice.

6. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

La termenul din data de 10 iulie 2020, recurentul-reclamant a depus o cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu următoarele întrebări preliminare:

"1. Cu privire la interpretarea art. 49 şi art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, respectiv dacă în aplicarea acestor texte este permis statelor membre să adopte în legislaţia naţională norme prin care pentru aceeaşi faptă de conflict de interese să fie reglementate în paralel două răspunderi juridice şi mai multe sancţiuni penale şi administrative?

2. Dacă aceeaşi faptă prevăzută în două contexte, unul penal, prevăzut de art. 253 indice 1 din C. pen. de la 1968 şi art. 301 din C. pen. şi unul administrativ, prevăzut de art. 70 şi art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, precum şi de art. 25 din Legea nr. 176/2010, se circumscrie principiilor de drept ale Uniunii Europene prezentate în Tratatul Uniunii Europene şi în Directivele Consiliului European?"

În motivarea cererii, recurentul-reclamant a enunţat dispoziţiile legale interne menţionate în cuprinsul întrebărilor preliminare propuse a fi adresate Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Potrivit art. 519 C. proc. civ.: "Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al Curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

Procedura reglementată de textul de lege anterior citat reclamă verificarea, de către completul de judecată învestit cu această chestiune incidentală, a condiţiilor de admisibilitate a sesizării formulate într-o cauză pendinte.

Condiţiile de admisibilitate a cererii de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, decelate din cuprinsul art. 519 C. proc. civ. sunt următoarele:

- existenţa unei chestiuni de drept;

- chestiunea de drept să fie invocată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă;

- chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că, de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de "soluţionare pe fond" trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei (în aceste sens s-a pronunţat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin decizia nr. 1/2013, pronunţată în dosarul nr. x/2013);

- chestiunea de drept să fie nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat şi nici să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii.

Prin cererea de sesizare formulată de recurentul-reclamant, se solicită pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept referitoare la interpretarea dispoziţiilor art. 70 şi art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în sensul de a se stabili dacă primarul se află în conflict de interese, în situaţia în care actul juridic pe care îl încheie, are la bază hotărârea unui compartiment de specialitate din cadrul primăriei.

Raportând cererea de sesizare formulată de recurent, la condiţiile impuse de dispoziţiile art. 519 din C. proc. civ., se constată că există o cauză în curs de judecată, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, învestită cu soluţionarea recursului declarat împotriva sentinţei civile prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamant, judecă, potrivit legii, ca ultimă instanţă.

Cu privire la chestiunea de drept invocată, Înalta Curte constată că cererea formulată de recurentul-reclamant nu vizează o dezlegare de principiu, ci urmăreşte soluţionarea pe fond a cauzei. Aşa cum a învederat chiar recurentul prin cererea de chemare în judecată şi prin motivele de recurs, decizia emiterii şi a semnării dispoziţiilor şi a contractelor individuale de muncă, pe baza cărora s-a reţinut conflictul de interese, a fost luată pe baza solicitării compartimentului de asistenţă socială din cadrul primăriei, iar prin prezenta cerere de sesizare se urmăreşte a se stabili dacă acest aspect punctual al situaţiei de fapt este de natură să conducă la anularea raportului de evaluare contestat.

În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că, deşi art. 519 C. proc. civ. nu defineşte noţiunea de "chestiune de drept", pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziţii legale. Finalitatea demersului constă în împiedicarea apariţiei unei jurisprudenţe neunitare în materie, împrejurare care se analizează inclusiv prin intermediul criteriului noutăţii chestiunii de drept.

În speţă, Înalta Curte constată că nu este îndeplinită această cerinţă în privinţa chestiunii de drept ce face obiectul cererii de sesizare, care, aşa cum s-a arătat anterior, vizează aspecte punctuale din contextul faptic conturat în cauză. Aceasta nu reclamă o interpretare de către instanţa supremă a dispoziţiilor legale incidente în cauză, existând o jurisprudenţă constantă în privinţa modalităţii de interpretare a acestor norme, inclusiv prin raportare la situaţii factuale asemanătoare celei din prezentul litigiu.

Pentru aceste considerente, întrucât cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu priveşte o chestiune de drept, interpretarea textelor de lege neridicând dificultăţi de înţelegere sau aplicare a conţinutului lor, de natură a crea practică judiciară neunitară, Înalta Curte va respinge cererea formulată de recurentul-reclamant A..

II.2. Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare

Înalta Curte reţine că, în conformitate cu dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 Tratatul Comunităţilor Europene), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Alineatul 2 din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea.

Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 TCE) dă posibilitatea instanţelor statelor membre de a adresa întrebări Curţii de Justiţie, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunţa hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului, precum şi asupra conţinutului acestora, fiind judecătorul naţional.

Instanţa în faţa căreia se formulează cererea de adresare a unei întrebări preliminare, potrivit art. 267 din TFUE (fost art. 234 TCE) trebuie să aprecieze dacă o decizie îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre.

Aşa cum s-a precizat anterior, cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene se poate formula numai în situaţia în care în cursul unul litigiu aflat pe rol, se ridică problema interpretării sau validităţii unei norme comunitare.

Prin urmare, instanţa naţională este cea care stabileşte relevanţa dreptului comunitar pentru soluţionarea litigiului aflat pe rol şi dacă cererea de adresare a unei întrebări preliminare, este sau nu necesară.

Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a recunoscut instanţelor naţionale o marjă largă de apreciere a relevanţei unei hotărâri preliminare, iar instanţei naţionale îi revine obligaţia de a înainta o cerere preliminară doar atunci când consideră că există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare.

Întrebarea ce se poate adresa de către instanţa naţională vizează exclusiv probleme de interpretare, validitate sau aplicare a dreptului comunitar, iar nu aspecte legate de dreptul naţional sau elemente particulare ale speţei deduse judecăţii.

Analizând cererea formulată în speţă, Înalta Curte constată că prin maniera de formulare a solicitării, recurentul-reclamant tinde, în realitate, să obţină o veritabilă decizie de îndrumare în soluţionarea în concret a cauzei din partea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, ceea ce excede competenţei acesteia.

Totodată, în conformitate cu prevederile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 TCE), pentru situaţia dedusă judecăţii nu este suficient ca o parte să susţină că litigiul ridică o problemă de interpretare sau validitate a dreptului european, ci trebuie să aducă şi argumente în acest sens.

Or, prin cererea analizată, recurentul-reclamant doar a enunţat dispoziţiile legale interne menţionate în cuprinsul întrebărilor preliminare, fără să prezinte argumente în susţinerea unei eventuale contradictorialităţi a acestora cu norme de drept european.

În plus, întrebările formulate de către recurentul-reclamant au ca premisă reţinerea, în paralel, a două tipuri de răspundere juridică, penală şi administrativă, cu privire la aceeaşi faptă şi aplicarea unor sancţiuni atât de natură penală, cât şi de natură administrativă, aspecte care nu sunt incidente în speţă, întrucât, pe de o parte, referitor la conflictul de interese reţinut prin raportul de evaluare, nu reiese că acesta a făcut şi obiectul unei cercetări penale pentru infracţiunea de conflict de interese, iar pe de altă parte, prin raportul de evaluare nu s-au dispus sancţiuni cu privire la recurentul-reclamant.

Pentru considerentele prezentate, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare.

II.3. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt şi a realizat o încadrare juridică adecvată, criticile recurentului-reclamant referitoare la interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 70 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003, fiind nefondate.

Prin Raportul de evaluare nr. x/08.07.2016, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, s-a reţinut că reclamantul nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese întrucât, în calitate de primar, a emis Dispoziţiile nr. 225/06.09.2013 şi nr. 74/28.04.2014 şi a semnat Contractele individuale de muncă nr. x/06.09.2013 şi nr. y/28.03.2014, prin care, soţia sa, B., a fost angajată în funcţia de asistent personal al unor persoane cu dizabilităţi, încălcând astfel prevederile art. 70 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003.

Conform art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

Potrivit prevederilor art. 76 din Legea nr. 161/2003, "(1) Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I."

În cauză, este de necontestat faptul că recurentul-reclamant, în calitate de primar al comunei Drăcşănei, judeţul Teleorman, a emis Dispoziţiile nr. 225/06.09.2013 şi nr. 74/28.04.2014 şi a semnat Contractele individuale de muncă nr. x/06.09.2013 şi nr. y/28.03.2014, prin care, soţia sa, B., a fost angajată în funcţia de asistent personal al unor persoane cu dizabilităţi.

Înalta Curte reţine că situaţia factuală descrisă în cuprinsul Raportului de evaluare nr. x/08.07.2016, nu a fost contestată în cauză, chestiunea în discuţie fiind cea a calificării juridice a faptelor îndeplinite de recurentul-reclamant, în exercitarea atribuţiilor specifice funcţiei de primar al comunei Drăcşănei.

În conduita recurentului-reclamant se relevă, în raport de maniera în care acesta şi-a îndeplinit atribuţiile conferite de funcţia de primar, prin emiterea Dispoziţiilor nr. 225/06.09.2013 şi nr. 74/28.04.2014 şi semnarea Contractelor individuale de muncă nr. x/06.09.2013 şi nr. y/28.03.2014, existenţa unui interes patrimonial pe care reclamantul l-a urmărit, şi anume, obţinerea unor venituri salariale de către soţia sa, urmare a angajării în funcţia de asistent personal al unor persoane cu dizabilităţi.

Nu pot fi considerate ca având un caracter întemeiat criticile recurentului-reclamant în sensul că emiterea dispoziţiilor de angajare şi încheierea contractelor de muncă nu au fost rezultatul implicării sale directe, acesta fiind obligat să respecte dispoziţiile legale şi să pună în aplicare cele stabilite de compartimentul de specialitate, precum şi voinţa persoanelor cu dizabilităţi asistate, întrucât aceste manifestări de voinţă ale persoanei evaluate au constituit etape în procesul decizional, care au condus la constituirea folosului patrimonial în favoarea soţiei sale, fapt de natură a afecta imparţialitatea persoanei care exercită o funcţie de demnitate publică, în luarea deciziilor aflate în atribuţiile sale, cu respectarea principiilor care guvernează conduita profesională.

În plus, chiar dacă potrivit dispoziţiilor art. 74 din Legea 215/2001 reclamantului îi revenea atribuţia de a emite dispoziţiile şi de a semna contractele individuale de muncă pentru persoana angajată în funcţia de asistent pentru persoanele cu dizabilităţi, conform art. 57 alin. (2) din acelaşi act normativ, în forma în vigoare la momentul emiterii şi semnării actelor de dispoziţie care au determinat reţinerea conflictului de interese, acesta avea posibilitatea să delege această atribuţie viceprimarului.

Înalta Curte reţine că, atât timp cât exista un demers legal alternativ care asigura respectarea regimului juridic al conflictului de interese, recurentul-reclamant era obligat să respecte dispoziţiile art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi să se abţină de la emiterea deciziilor şi semnarea contractelor în discuţie, care o priveau pe soţia sa.

Susţinerile recurentului-reclamant privind eventuala încălcare a drepturilor conferite de lege persoanelor cu handicap, nu pot fi primite, în condiţiile în care atribuţia semnării dispoziţiilor şi a contractelor mai sus menţionate, putea fi delegată unei alte persoane.

Referitor la criticile recurentului-reclamant potrivit cărora prin raportul de evaluare nu s-ar fi probat încălcarea principiilor prevăzute de art. 71 din Legea nr. 161/2013, Înalta Curte reţine că scopul legiuitorului, după cum reiese din titlul Legii nr. 161/2003, a fost acela ca persoana aflată într-o funcţie publică să adopte o conduită preventivă, de natură să împiedice ajungerea acesteia într-un conflict de interese.

În consecinţă, criticile aduse sentinţei recurate sunt neîntemeiate, fiind reţinută corect existenţa conflictului de interese reglementat de prevederile art. 76 din Legea nr. 161/2003, ivit prin faptele identificate în cuprinsul raportului de evaluare, reţinute în sarcina persoanei evaluate, în calitate de primar.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la art. 488 pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 4141 din 20 decembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, formulată de recurentul-reclamant A..

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare, formulată de recurentul - reclamant A..

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 4141 din 20 decembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 05 noiembrie 2020.