Admissibility of administrative litigation: failure to exhaust mandatory pre-litigation complaint procedure bars annulment of normative administrative act

Şedinţa publică din data de 3 februarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2019, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea în parte a Ordinului MAI nr. 136 din 13.02.2004, pentru aprobarea "Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizaţiei de delegare, indemnizaţiei de detaşare şi decontarea cheltuielilor de cazare poliţiştilor, elevilor şi studenţilor din instituţiile de învăţământ pentru formarea poliţiştilor".

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 52 din 19 aprilie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, excepţie invocată de intimatul Ministerul Afacerilor Interne, s-a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi a fost anulat în parte Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 136 din 13.02.2004 pentru aprobarea "Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizaţiei de delegare, indemnizaţiei de detaşare şi decontarea cheltuielilor de cazare poliţiştilor, elevilor şi studenţilor din instituţiile de învăţământ pentru formarea poliţiştilor, respectiv dispoziţiile art. 17 alin. (2) din Ordin.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 52 din 19 aprilie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, pârâtul Afacerilor Interne a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii, în principal, ca inadmisibilă, şi, în subsidiar, ca neîntemeiată.

În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurentul-pârât a arătat că, prin raţionamentul primei instanţe de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, aceasta a încălcat dispoziţiile art. 193 din C. proc. civ. şi art. 7 din Legea nr. 544/2004 a contenciosului administrativ.

Astfel, din motivarea respingerii acestei excepţii, rezultă că instanţa de fond a ignorat neîndeplinirea de către reclamant a uneia dintre condiţiile sine qua non ale admisibilităţii în principiu a acţiunii în contencios administrativ şi fiscal, respectiv formularea plângerii prealabile.

Or, faptul că între intimatul-reclamant şi instituţia pârâtă mai există un dosar aflat pe rolul Curţii de Apel Iaşi, în stadiul procesual al recursului, ce are ca obiect solicitarea decontării unor drepturi băneşti în contradictoriu cu IPJ Iaşi, iar Ministerul Afacerilor Interne a fost atras în acest litigiu prin prisma excepţiei de nelegalitate a OMAI nr. 136/2004 invocată de reclamant, nu poate constitui un fundament sau o acoperire a neîndeplinirii condiţiei formulării plângerii prealabile prin simplul fapt că instituţia pârâtă a avut cunoştinţă de nemulţumirile reclamantului faţă de prevederile acestui ordin, iar, în cazul formulării unei plângeri prealabile, răspunsul MAI ar fi fost acelaşi ca în prezentul dosar.

Legiuitorul a stabilit în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligaţia de formula plângere prealabilă anterior învestirii instanţei cu acţiunea în anularea actului contestat.

Aşadar, instanţa sesizată cu o astfel de acţiune, are obligaţia, înainte de a soluţiona cauza pe fond, să examineze îndeplinirea procedurii prealabile, aceasta fiind o condiţie de exercitare a acţiunii.

Pe fondul cauzei, recurentul-pârât a considerat că motivele reţinute de prima instanţă sunt neîntemeiate, in opinia sa, dispoziţiile art. 17 alin. (2) din OMAI nr. 136/2004 respectând întocmai prevederile Legii nr. 24/2000, în sensul în care intenţia legiuitorului nu a fost aceea de a adăuga la actul normativ de nivel superior, ci de a identifica acele situaţii care să justifice o deplasare urgentă, care nu suferă amânare.

Cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 27 august 2019, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 3 februarie 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, cererea de preschimbare a termenului formulată de intimat fiind respinsă prin încheierea de şedinţă de la data de 15 ianuarie 2021.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia suspusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, anularea în parte a Ordinului MAI nr. 136 din 13.02.2004, pentru aprobarea "Normelor metodologice privind drepturile de transport, acordarea indemnizaţiei de delegare, indemnizaţiei de detaşare şi decontarea cheltuielilor de cazare poliţiştilor, elevilor şi studenţilor din instituţiile de învăţământ pentru formarea poliţiştilor".

Prin sentinţa recurată, s-a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât şi a fost admisă acţiunea, fiind anulat în parte Ordinul Ministrului Administraţiei şi Internelor nr. 136 din 13.02.2004, respectiv dispoziţiile art. 17 alin. (2), pârâtul formulând critici de nelegalitate din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Astfel, Înalta Curte constată că recurentul-pârât a invocat încălcarea de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 193 C. proc. civ. şi art. 7 din Legea nr. 554/2004, privind efectuarea procedurii prealabile, argumente de ordin critic pe care le apreciază ca fiind fondate, reţinând incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., ceea ce face inutilă analizarea celorlalte aspecte.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., se impune soluţia de casare în soluţionarea recursului, "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat normele de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii."

Înalta Curte observă că nulitatea actelor de procedură definită la art. 174 alin. (1) din C. proc. civ. ca fiind "sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă" se regăseşte actualmente în Capitolul III din titlul IV al Cărţii I din acelaşi Cod, care reglementează deopotrivă nulitatea absolută şi pe cea relativă, nulitatea condiţionată şi nulitatea necondiţionată de existenţa unei vătămări, totodată, statuând asupra modului în care nulităţile pot fi invocate şi efectele pe care le produce aplicarea sancţiunii.

Prin urmare, orice pretinsă încălcare a unei reguli de procedură, indiferent de regimul său juridic, va fi analizată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru a se constata dacă reprezintă sau nu un motiv de casare a hotărârii.

Instanţa de control judiciar aminteşte că, în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public."

Potrivit prevederilor art. 7 din acelaşi act normativ:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia". (…)

(11) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând."

Astfel, potrivit Legii nr. 554/2004, dreptul la acţiunea în contencios administrativ se naşte după ce s-a pronunţat autoritatea administrativă asupra reclamaţiei (recursul graţios sau, după caz, ierarhic), adică de la comunicarea soluţiei acesteia asupra reclamaţiei administrative (sau de la expirarea termenului în care aceasta era obligată să rezolve reclamaţia). Acest drept se poate exercita în termen de 30 de zile.

Cu alte cuvinte, potrivit aceluiaşi act normativ, procedura prealabilă condiţionează acţiunea în contencios administrativ.

Pe cale de consecinţă, pentru a putea declanşa acţiunea în contencios administrativ, reclamantul trebuie să facă dovada că a îndeplinit cerinţa legii (cerinţa impusă de art. 7 din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare) şi a respectat procedura prealabilă, adică s-a adresat mai întâi autorităţii emitente şi abia după refuzul acesteia, respectiv menţinerea actului, se poate adresa instanţei de judecată.

În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 193 alin. (1) C. proc. civ., aplicabil în temeiul art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora sesizarea instanţei se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta, iar dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.

Înalta Curte constată că, din interpretarea acestor dispoziţii legale, rezultă că procedura prealabilă reprezintă o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune, motiv pentru care neîndeplinirea acesteia atrage inadmisibilitatea acţiunii, potrivit art. 193 C. proc. civ.. Cu alte cuvinte, instanţa sesizată cu o cerere în anularea unui act administrativ are obligaţia, înainte de a soluţiona pe fond cauza, sa examineze îndeplinirea procedurii prealabile.

Astfel, legiuitorul a înţeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligaţia de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanţei cu soluţionarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligaţii fiind una dintre condiţiile sine qua non ale admisibilităţii în principiu a acţiunii.

Sesizarea autorităţii publice emitente sau a autorităţii ierarhic superioare este o etapă prealabilă obligatorie sesizării instanţei de contencios, reprezentând o cerinţă pentru sesizarea instanţei care se adaugă celorlalte condiţii de exercitare a acţiunii, fiind o condiţie specială care atunci când nu este îndeplinită în termenul legal, soluţia care se impune este respingerea acţiunii ca inadmisibilă, astfel cum s-a statuat atât de practica judiciară în materie cât şi în doctrină.

Astfel, Înalta Curte, constată că, din înscrisurile existente la dosarul cauzei reiese că reclamantul nu a urmat procedura prealabilă aşa cum dispoziţiile legale amintite o prevăd, întrucât acesta nu a formulat vreo plângere adresată ministerului pârât, prin care să solicite revocarea/anularea actului administrativ care, în opinia sa, i-ar fi produs o vătămare, în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ci s-a adresat direct instanţei de judecată, la data de 23 ianuarie 2019.

Nu poate fi avută în vedere împrejurarea reţinută de judecătorul fondului, în sensul că "pârâtul a cunoscut anterior declanşării prezentului litigiu criticile aduse de către reclamant actului administrativ cu caracter normativ precum şi solicitarea reclamantului de anulare a dispoziţiilor apreciate de acesta ca nelegale. Punctul de vedere cu privire la solicitarea de anulare a ordinului a fost clar exprimat de către Minister în cadrul procedurii judiciare desfăşurată în dosarul antementionat (...)", motivare din care rezultă că prima instanţă a constatat că în prezenta cauză nu a fost efectuată procedura prealabilă, însă a apreciat că această situaţie este acoperită de existenţa unui alt proces între părţile litigante, în cadrul căruia nemulţumirile reclamantului faţă de actul administrativ a cărui anulare formează obiectul prezentului demers judiciar sunt cunoscute pârâtului.

Or, îndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 193 C. proc. civ., reprezintă, astfel cum s-a reţinut anterior, o condiţie de exercitare a acţiunii, care trebuie verificată în fiecare litigiu, iar nu prin trimitere la alte diferende, deşi aceastea se poartă între aceleaşi părţi, întrucât prin acţiunea ce formează obiectul prezentului dosar s-a dedus judecăţii un raport juridic de drept administrativ concret, această procedură fiind instituită tocmai pentru a oferi persoanelor interesate posibilitatea rezolvării într-un termen mai scurt şi mai operativ a reclamaţiei lor, organul administrativ sesizat fiind, în cadrul procedurii, singurul care are posibilitatea să revină asupra actului emis, reprezentând, aşadar, un mijloc de remediere a eventualei nelegalităţi a actului administrativ atacat prin reexaminarea de către organul emitent sau de către organul superior.

În aceste împrejurări, având în vedere faptul că excepţia lipsei procedurii prealabile este o excepţie de fond, absolută, iar prin efectul pe care îl produce este o excepţie peremptorie, dirimantă, instanţa de recurs apreciază că se impune respingerea acţiunii reclamantului ca inadmisibilă, fapt care face, totodată, inutilă cercetarea în fond a pricinii.

În ceea ce priveşte apărările formulate de intimatul-reclamant, se constată că, prin întâmpinarea depusă la dosarul instanţei de recurs, acesta a prezentat, în esenţă, apărările de fond formulate în faţa primei instanţe, cărora Înalta Curte le-a răspuns, implicit, în procesul de examinare a recursului declarat de pârât.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârât, va casa, în tot, sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne şi va respinge cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei nr. 52 din 19 aprilie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în tot, sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.

Respinge cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 3 februarie 2021.