Validity of unpublished EU funding guidelines as basis for denying grant eligibility

Şedinţa publică din data de 05 noiembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub numărul de dosar x/2017, la data de 09 noiembrie 2017, reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Covasna, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman, a solicitat:

- suspendarea executării Deciziei nr. 56311/19.09.2017, emisă de Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman şi a Notificării nr. x/30.06.2017, emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale;

- anularea Deciziei nr. 56311/19.09.2017;

- obligarea pârâtului la aprobarea cererii de finanţare Cod MySMIS 105494 - "CONECTEDU - Conectat la educaţie", privind conformitatea administrativă şi eligibilitatea, precum şi transmiterea cererii în etapa de evaluare tehnică şi financiară, şi evaluarea cererii în termeni legali, în aceleaşi condiţii de care au beneficiat şi ceilalţi competitori, în virtutea dreptului la un tratament egal;

- obligarea pârâtului la cheltuieli de judecată.

Prin încheierea din 01 februarie 2018, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârât, a Ministerului Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Sectorial Dezvoltarea Resurselor Umane.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 52/F/2018 din 16 martie 2018, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene (succesor al Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman, invocată de acest pârât prin întâmpinare;

- a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman, invocată de acest pârât prin întâmpinare;

- a respins excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare a executării Deciziei nr. 56311/19.09.2017, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman, şi a Notificării nr. x/30.06.2017, emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale, invocată de pârâţi;

- a respins cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Covasna, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman;

- a respins excepţia tardivităţii în ceea ce priveşte cererea modificatoare a acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman;

- a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamant şi a dispus anularea Deciziei nr. 56311/19.09.2017, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman;

- a admis excepţia inadmisibilităţii parţiale a acţiunii, invocată de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman, şi, în consecinţă, a respins ca inadmisibilă cererea modificată a reclamantului, privind obligarea pârâţilor Ministerul Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman la aprobarea cererii de finanţare sub aspectul conformităţii administrative şi a eligibilităţii.

- a obligat pârâţii la plata către reclamant a sumei de 45 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată parţiale.

3. Recursurile exercitate în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 52/F/2018 din 16 martie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Covasna şi pârâtul Ministerul Fondurilor Europene.

3.1. Reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Covasna a declarat recurs, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, în sensul respingerii excepţiei inadmisibilităţii capătului de cerere privind obligarea pârâtului la aprobarea cererii de finanţare şi, în consecinţă, obligarea pârâţilor la aprobarea cererii de finanţare şi transmiterea acesteia în etapa următoare.

În motivare, recurentul-reclamant a învederat în esenţă, că prin respingerea acestui capăt de cerere, i s-a adus atingere dreptului la un proces echitabil, iar instanţa de fond în mod greşit a respins cererea de obligare a autorităţii pârâte la executarea obligaţiei legale ce îi revine, având în vedere că singurul motiv indicat în decizia contestată, nu mai este valabil.

3.2. Pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a declarat recurs, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecarea cauzei, admiterea excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive în ceea ce priveşte cererea de suspendare a Notificării nr. x/30.06.2017, precum şi respingerea cererii în anulare a Deciziei nr. 56311/2017.

Recurentul-pârât a învederat, pe de o parte, că răspunsul la plângerea prealabilă, respectiv Decizia nr. 56311/19.09.2017, nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004 şi, pe de altă parte că, în materia contenciosului administrativ, calitatea procesuală pasivă se justifică strictă în sarcina emitentului actului administrativ contestat.

Totodată, faptul că instanţa de fond a motivat soluţia pronunţată prin reţinerea unor aspecte străine de specificul litigiului, atrage şi incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Recurentul-pârât a mai susţinut că în mod greşit instanţa de fond a anulat Decizia nr. 56311/19.09.2017, cu motivarea că ar fi avut la bază prevederi legale care nu au fost publicate în Monitorul Oficial, situaţie de natură a nu le face opozabile terţilor.

Astfel, în ceea priveşte documentul intitulat "Orientări privind accesarea finanţărilor în cadrul Programului Operaţional Capital Uman 2014-2020", care este un document destinat solicitanţilor interesaţi în accesarea fondurilor europene nerambursabile în cadrul Programului Operaţional Capital Uman 2014-2020, acesta a fost publicat pe site-ul instituţiei emitente, fiind, astfel, pus la dispoziţia tuturor persoanelor interesate.

Ghidul solicitantului - condiţii generale POCU a fost aprobat prin Ordinul ministrului fondurilor europene nr. 536/20.04.2016, ordin care a fost publicat pe pagina de internet a MFE (www.x.ro) în cadrul secţiunii "Programe/POCU".

În aplicarea prevederilor ordinului menţionat, a fost elaborat Ghidul Solicitantului - condiţii specifice de accesare a fondurilor, Programul "Şcoala pentru toţi", aferent Programului Operaţional Capital Uman, Axa prioritară 6, Obiective Specifice (O.S.) 6.2, 6.3, 6.4, 6.6, aprobat, prin Ordinul ministrului fondurilor europene nr. 1841/09.09.2016, ce a fost publicat pe pagina de internet a MFE (www.x.ro) în cadrul secţiunii "Programe/POCU".

Recurentul-pârât a mai învederat că obligaţia depunerii Declaraţiei privind eligibilitatea TVA pentru partenerul de implementare al proiectului rezidă din Anexa 5 a documentului "Orientări generale privind accesarea finanţărilor în cadrul Programului Operaţional Capital Uman 2014-2020", aprobat prin O.M.F.E. nr. 536/20.04.2016, Anexa 9 a "Ghidului solicitantului condiţii specifice de accesare a fondurilor - Programul Şcoală pentru toţi", aprobat prin O.M.F.E. nr. 1841/09.09.2016 şi din Anexa 12 - Instrucţiuni orientative privind completarea cererii de finanţare - a Condiţiilor specifice.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 13 iunie 2018, intimatul-pârât Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman a solicitat resingerea recursului formulat de recurentul-reclamant Inspectoratul Şcolar Judeţean Covasna, ca nefondat.

4.2. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 25 iunie 2018, recurentul-reclamant Inspectoratul Şcolar Judeţean Covasna a solicitat resingerea recursului formulat de recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, ca nefondat.

Recurentul-reclamant a arătat, în esenţă, că înscrisurile atacate în cauză au natura juridică a unor acte administrative, în înţelesul Legii nr. 554/2004.

4.3. Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 26 iunie 2018, recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene a solicitat resingerea recursului formulat de recurentul-reclamant Inspectoratul Şcolar Judeţean Covasna, ca nefondat, arătând, în esenţă, că motivele de recurs formulate de reclamant nu ţin cont de dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate de către părţile în proces, Înalta Curte reţine următoarele:

II.1. Criticile formulate de recurentul-pârât Ministerul Fondurilor Europene, subsumate motivului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., sunt neîntemeiate.

Hotărârea pronunţată de instanţa de fond satisface cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat, în considerentele sentinţei regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei cu privire la soluţia pronunţată, fiind examinate, efectiv, aspectele esenţiale invocate de părţi.

Instanţa de control judiciar apreciază că motivarea clară şi accesibilă a primei instanţe răspunde şi exigenţelor impuse de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care obligă tribunalele să-şi motiveze deciziile, dar nu le poate impune să dea un răspuns detaliat la fiecare argument, întinderea obligaţiei de motivare putând să varieze în funcţie de natura deciziei şi trebuind analizată în lumina circumstanţelor fiecărei speţe (Hotărârea din 9 decembrie 1994, pronunţată în cauza Ruiz Torja contra Spaniei, Hotărârea din 28 iulie 2005, pronunţată în cauza Albina contra României).

În aceste condiţii, împrejurarea că recurentul-pârât nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu poate conduce la incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat.

În ceea ce priveşte soluţia primei instanţe, de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Fondurilor Europene referitor la cererea de suspendare a Notificării nr. x/30.06.2017 şi a Deciziei nr. 56311/19.09.2017, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurentul-pârât, este nefondat.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, Decizia nr. 56311/19.09.2017, emisă de Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, are natura juridică a unui act administrativ cu caracter individual, în înţelesul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind emisă de o autoritate publică în scopul executării în concret a legii şi producând efecte juridice prin stabilirea unei obligaţii concrete în sarcina unor subiecte de drept identificate în conţinutul deciziei.

Având în vedere că prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat suspendarea executării atât a Deciziei nr. 56311/19.09.2017, emisă de Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, cât şi a Notificării OI POCU-M.E.N. nr. 4433/D/30.06.2017, emisă de Organismul Intermediar pentru Programul Operaţional Capital Uman - Ministerul Educaţiei Naţionale, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod judicios a apreciat ca indivizibil raportul juridic dedus judecăţii, reţinând că se justifică calitatea procesuală pasivă a ambilor pârâţi, în calitate de emitenţi ai celor două acte administrative.

Referitor la soluţia primei instanţe, de anulare a Deciziei nr. 56311/19.09.2017, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., este fondat.

În fapt, prin Notificarea privind rezultatul conformităţii administrative şi eligibilităţii nr. 4433/D/30.06.2017, emisă de Ministerul Educaţiei Naţionale - Direcţia Organism Intermediar Program Operaţional Capital Uman, a fost încunoştinţat reclamantul cu privire la faptul că cererea de finanţare nu a fost selectată, pentru motivul neîndeplinirii criteriului 1.10, în concret, întrucât partenerul Casa Corpului Didactic "A." Covasna nu a depus Declaraţia de eligibilitate TVA, conform Ghidului Solicitantului - Orientări generale POCU - Anexa 5.

Împotriva acestei soluţii, reclamantul a formulat contestaţie, care a fost soluţionată de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman, în sensul respingerii acesteia, potrivit adresei nr. x/19.09.2017.

Învestită cu cererea în anulare a Deciziei nr. 56311/19.09.2017, instanţa de fond a dispus anularea acesteia, reţinând, pe de o parte, că actele în baza cărora s-a efectuat analiza cererii de finanţare nu au fost publicate în Monitorul Oficial, astfel că nu puteau constitui temei pentru respingerea cererii de finanţare, iar pe de altă parte, că în niciunul dintre documentele/actele normative, invocate de către pârât, nu a fost specificat clar obligaţia depunerii Declaraţiei privind eligibilitatea TVA pentru partenerul Casa Corpului Didactic Covasna, motiv pentru care soluţia respingerii cererii, adoptată de pârât apare ca fiind excesivă şi contrară legii.

Înalta Curte nu împărtăşeşte opinia exprimată de judecătorul fondului în ceea ce priveşte soluţia dată cererii în anulare a Deciziei nr. 56311/19.09.2017, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman.

Astfel, documentul intitulat "Orientări privind accesarea finanţărilor în cadrul Programului Operaţional Capital Uman 2014-2020", fiind un document destinat solicitanţilor interesaţi în accesarea fondurilor europene nerambursabile în cadrul Programului Operaţional Capital Uman 2014-2020, a fost publicat pe site-ul instituţiei emitente, fiind astfel pus la dispoziţia tuturor persoanelor interesate.

Ghidul Solicitantului - condiţii generale POCU a fost aprobat prin Ordinul ministrului fondurilor europene pentru aprobarea "Orientărilor privind accesarea finanţărilor în cadrul Programului Operaţional Capital Uman 2014-2020", aferent apelurilor de proiecte lansate în cadrul Orientărilor privind accesarea finanţărilor în cadrul Programului Operaţional Capital Uman 2014-2020, nr. 536/20.04.2016, ordin care a fost publicat pe pagina de internet a MFE, www.x.ro, în cadrul secţiunii "Programe/POCU".

Totodată, în aplicarea prevederilor sale, a fost elaborat Ghidul solicitantului- condiţii specifice de accesare a fondurilor, Programul "Şcoala pentru toţi", aferent Programului Operaţional Capital Uman, Axa prioritară 6, Obiective Specifice (O.S.) 6.2, 6.3, 6.4, 6.6, aprobat, prin Ordinul nr. 1841/09.09.2016, emis de ministrul fondurilor europene privind aprobarea Ghidului solicitantului - condiţii specifice de accesare a fondurilor "Şcoala pentru toţi", aferent Programului Operaţional Capital Uman 2014-2020, ordin care a fost publicat pe pagina de internet a MFE, www.x.ro, în cadrul secţiunii "Programe/POCU".

Înalta Curte reţine că nu există nicio prevedere legală care să impună publicarea acestor acte în Monitorul Oficial, publicarea Ghidului Solicitantului pe site-ul instituţiei finanţatoare, fiind suficientă pentru a asigura publicitatea acestui act.

În plus, Ghidul Solicitantului nu a fost anulat de către o instanţă de judecată, astfel că efectele acestuia sunt obligatorii, aspect ce este de esenţa litigiului, având în vedere că partenerul reclamantului, Casa Corpului Didactic "A." Covasna, nu a depus Declaraţia de eligibilitate TVA.

De asemenea, Înalta Curte are în vedere că Anexa 5 a documentului "Orientări generale privind accesarea finanţărilor în cadrul Programului Operaţional Capital Uman 2014-2020", aprobat prin O.M.F.E. nr. 536/20.04.2016, o constituie Declaraţia privind eligibilitatea TVA aferentă cheltuielilor ce vor fi efectuate în cadrul operaţiunii propuse spre finanţare din FESI 2014-2020, cu următoarele menţiuni:

a) subtitlul este "Anexa 1 la Ordinul ministrului afacerilor europene nr. 204 din 27 decembrie 2011, publicat în Monitorul Oficial nr. 940 din 30 decembrie 2011";

b) nota de subsol nr. 1 precizează:

"Se va completa pentru fiecare membru al parteneriatului, pentru proiectele care se implementează în parteneriat".

La Anexa 9 a Ghidului Solicitantului - condiţii specifice de accesare a fondurilor - Programul Şcoală pentru toţi", aprobat prin O.M.F.E. nr. 1841/09.09.2016, se regăsesc criteriile de verificare a conformităţii administrative şi a eligibilităţii, în cadrul cărora, la criteriul 1 "Cererea de finanţare respectă formatul solicitat şi conţine toate anexele solicitate", există următoarea cerinţă:

"10. Declaraţie privind eligibilitatea TVA aferentă cheltuielilor ce vor fi efectuate în cadrul operaţiunii propuse spre finanţare din FESI 2014-2020 - se va completa de fiecare membru al structurii parteneriale - în original".

În Anexa 12 a condiţiilor specifice (Instrucţiuni orientative privind completarea cererii de finanţare), la pagina 5, se indică documentele care trebuie încărcate în sistem (inclusiv Declaraţia privind eligibilitatea TVA [...]) şi modalitatea de aplicare a semnăturii electronice ("b. pe documentele aferente exclusiv partenerului - se va aplica semnătura electronică a Reprezentantului legal/împuternicitului din partea partenerului").

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că cererea de finanţare nu îndeplinea exigenţele impuse de prevederile anterior menţionate, astfel că este neîntemeiată cererea în anulare a Deciziei nr. 56311/19.09.2017, emisă de Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene - Direcţia Generală Programe Europene Capital Uman.

Pentru considerentele prezentate anterior, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene, casarea, în parte, a sentinţei recurate şi rejudecând cauza, va respinge acţiunea formulată de reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Covasna în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman, menţinând în rest dispoziţiile sentinţei recurate.

II.2. Faţă de considerentele expuse la punctul II.1., constatând fondate criticile recurentului-pârât ce vizează soluţia primei instanţe, în privinţa acţiunii în anulare a Deciziei nr. 56311/19.09.2017, fiind astfel reţinută legalitatea şi temeinicia acestui act administrativ, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor formulate de reclamant prin cererea de recurs, având în vedere că nu se mai poate da curs solicitării de obligare a pârâţilor la aprobarea cererii de finanţare şi la transmiterea acesteia în etapa următoare.

În consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Covasna împotriva sentinţei civile nr. 52/F/2018 din 16 martie 2018 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Fondurilor Europene împotriva sentinţei civile nr. 52/F/2018 din 16 martie 2018 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Covasna în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene şi Ministerul Educaţiei Naţionale - Organismul Intermediar Programul Operaţional Capital Uman.

Menţine în rest dispoziţiile sentinţei recurate.

Respinge recursul declarat de reclamantul Inspectoratul Şcolar Judeţean Covasna împotriva sentinţei civile nr. 52/F/2018 din 16 martie 2018 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 05 noiembrie 2020.