Appeals in historic monument declassification case dismissed; obligation to process request upheld and Minister excluded from proceedings

Şedinţa publică din data de 28 octombrie 2020

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 21.02.2018, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale şi Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale, a solicitat, ca prin sentinţa ce se va pronunţa, să se dispună: obligarea pârâţilor la emiterea ordinului privind declasarea parţială a imobilului situat în Bucureşti, strada x nr. 93, sector 2; obligarea pârâtului Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale la semnarea ordinului de declasare referitor la acelaşi imobil şi la transmiterea la Monitorul Oficial în vederea publicării, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 2500 din 30 mai 2018, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal:

- a respins cererea, în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă;

- a respins, ca inadmisibilă, cererea de obligare a pârâtului Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale la adoptarea hotărârii de declasare, emiterea ordinului, semnarea ordinului şi transmiterea spre publicare a ordinului de declasare;

- a admis în parte cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale şi în consecinţă a obligat pârâtul la soluţionarea cererii de declasare parţială a imobilului din strada x nr. 93, având cod LMI B-II-m-B-18693, în termen de 30 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, sub sancţiunea unor penalităţi de 300 RON, pentru fiecare zi de întârziere, precum şi la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 2.550 RON.

3. Recursurile exercitate în cauză.

Împotriva sentinţei nr. 2500 din 30 mai 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale (în prezent Ministerul Culturii), reclamanta S.C. A. S.R.L. declarând, la rândul său, recurs incident.

3.1. Recursul principal

Pârâtul Ministerul Culturii a declarat recurs împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond, criticând-o, în parte, pentru nelegalitate şi netemeinicie, astfel că, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a hotărârii atacate şi, urmare a rejudecării litigiului în fond, respingerea în totalitate a acţiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, s-a arătat, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond cuprinde o motivare contradictorie, în sensul că, deşi a reţinut expres că procedura de clasare/declasare este complexă şi nu poate fi efectuată în termenul general de 30 de zile, judecătorul cauzei a concluzionat că Ministerul Culturii ar fi trebuit să respecte acest termen, de la momentul înregistrării referatului de aprobare la Cabinetul Ministrului, fapt care atrage incidenţa motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât a menţionat că instanţa de fond a încălcat prevederile Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată, în ceea ce priveşte procedura de declasare, precum şi ale art. 30 şi 32 din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul ministrului culturii nr. 2173/2013, potrivit cărora declasare se decide de Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale în urma colaborării dintre acesta şi Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, astfel că această operaţiune constituie întotdeauna atributul exclusiv al ministerului şi nu "de regulă", cum arată eronat instanţa de fond.

Comisia este formată din 21 de membri numiţi pentru un mandat de 2 ani şi reprezintă un organism ştiinţific, de specialitate, fără personalitate juridică, ce funcţionează pe lângă Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, fără a face parte din acesta, astfel că nu i se pot impune termene în care să se pronunţe asupra unei documentaţii, a precizat recurentul.

Totodată, s-a mai învederat că, în cauză, a fost respectată şi este în curs de desfăşurare procedura legală privind declasarea unui monument istoric şi, în niciun caz, nu se poate vorbi de un refuz nejustificat de soluţionare a cererii, în termenii art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, cum greşit consideră instanţa de fond, ci numai de faptul că nu a fost încheiată procedura de analiză a acestei cereri.

Recurentul a formulat critici şi cu privire la interpretarea dată de instanţa de fond, respectiv aceea că de la înregistrarea referatului de aprobare la Cabinetul Ministrului ar curge un termen de 30 de zile, menţionând că nu există nicio prevedere legală în acest sens, precum şi cu privire la soluţia de aplicare a penalităţilor de 300 RON, pentru fiecare zi de întârziere, având în vedere că în mod obiectiv termenul nu ar putea fi respectat de Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale în anumite situaţii, cum ar fi transmiterea documentaţiei pentru a fi reanalizată de secţiunea de specialitate, ori de plenul Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice sau de Biroul Comisiei, după caz.

În fine, au fost formulate critici şi cu privire la obligarea recurentului la plata cheltuielilor de judecată, acesta considerând excesiv cuantumul sumei de 2550 de RON.

3.2. Recursul incident

Reclamanta S.C. A. S.R.L. a declarat recurs incident împotriva sentinţei nr. 2500/30.05.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, criticând-o pentru nelegalitate, atât din perspectiva admiterii excepţiilor, cât şi din perspectiva fondului cererii principale, astfel că, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului incident casarea hotărârii atacate şi, urmare a rejudecării, admiterea în tot a cererii principale astfel cum a fost formulată prin cerere adiţională din 11.05.2018, cu obligarea la plata cheltuielilor de judecată integrale din fond şi recurs.

Recurenta reclamantă critică soluţia de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuală pasive a pârâtului Ministrului Culturii şi Identităţii Naţionale, menţionând că, potrivit dispoziţiilor art. 16 din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul nr. 2260/2008, coroborate cu dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 422/2001, Ministrul Culturii şi Identităţii Naţionale are calitate procesuală pasivă, dat fiind faptul că doar acesta poate îndeplini operaţiunea administrativă de aprobare, emitere şi semnare a ordinului de clasare sau de declasare

În acest context, se arată în recursul incident, chiar dacă s-ar reţine că obligarea la emiterea actului administrativ ar reveni autorităţii publice, Ministerul Culturii şi Identităţii Naţionale, din perspectiva semnării actului această operaţiune administrativă nu poate fi impusă decât celui care are această prerogativă, în speţa de faţă Ministrul Culturii şi Identităţii, iar calitatea sa procesuală nu se rezumă doar la aceea de reprezentant al autorităţii publice, al cărei conducător este, ci devine el însuşi autoritate publică cu putere decizională finală, emiţând acte administrative care pot fi supuse controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ.

Recurenta-reclamantă a criticat şi soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, menţionând că instanţa a încălcat normele de drept material care reglementează procedura de declasare apreciind ca declasarea reprezintă atributul exclusiv al Ministerului Culturii şi Identităţii Naţionale, de regulă, prin experţi autorizaţi sau specialişti atestaţi, înscrişi în registrele ministerului, în contextul în care trebuia emis ordinul de clasare de către ministru, etapa avizării de către Comisia Monumentelor Istorice fiind deja depăşită.

Trimiterile la prevederile art. 12 din Ordinul 2173/2013 şi art. 17 alin. (3) din Ordinul 2260/2008 exced cadrului procesual, apreciază recurenta, întrucât prin acţiunea principală s-a solicitat constatarea refuzului nejustificat de soluţionare a cererii prin prisma lipsei motivării de emitere a ordinului şi nicidecum prin greşita soluţionare ca urmare a analizei dosarului de declasare.

Ceea ce s-a cerut a fi supus controlului judecătoresc a fost starea de pasivitate a Ministrului, care a refuzat finalizarea întregii proceduri de declasare prin refuzul de a semna proiectul Ordinului de declasare, fără indicarea vreunui motiv fie el temeinic sau nu.

În speţa, învederează recurenta, nesemnarea ordinului nu are la bază niciun motiv justificativ care să legitimeze atitudinea pasivă a autorităţii care, din iunie 2017 şi până în prezent, refuză să finalizeze procedura de declasare.

4. Apărările formulate în cauză

Reiterând apărările şi argumentele formulate în faţa instanţei de fond şi în dezvoltarea propriilor motive de recurs, atât intimata-reclamantă, cât şi intimatul-pârât Ministerul Culturii, au solicitat, prin intermediul întâmpinărilor depuse, respingerea recursurilor declarate de fiecare dintre acestea.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând sentinţa pronunţată de instanţa de fond, prin prisma cadrului legal incident speţei dedusă judecăţii, raportat la starea de fapt rezultată din piesele dosarului, precum şi a criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt nefondate, potrivit celor ce succed:

1. Recursul principal

Preliminar, Înalta Curte reţine că recurentul-pârât Ministerul Culturii a depus la dosarul cauzei, la data de 30.01.2019, Ordinul nr. 4001/18.12.2018, prin care a fost declasat parţial din Lista monumentelor istorice imobilul deţinut de reclamantă, situat în Bucureşti, str. x, respectiv corpul secundar al acestuia, invocându-se rămânerea fără obiect a cererii principale.

Instanţa de recurs precizează însă că o asemenea împrejurare, respectiv executarea de către pârât a obligaţiei stabilite în sarcina s-a prin hotărârea pronunţată de instanţa de fond nu este de natură să conducă la rămânerea fără obiect a cererii de chemare în judecată, în contextul în care pârâtul a înţeles să atace această hotărâre cu recurs, formulând aşadar critici de nelegalitate şi de netemeinicie împotriva acesteia, coroborat cu faptul că acest comportament nu echivalează cu o achiesare la hotărârea primei instanţei.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge această excepţie ridicată de către recurent, ca fiind neîntemeiată.

Revenind la calea de atac formulată, recurentul-pârât Ministerul Culturii a invocat, în susţinerea criticilor formulate împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond, motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., constând în contrarietatea considerentelor.

Mai exact, recurentul învederează că, deşi în cuprinsul hotărârii se reţine complexitatea procedurii de clasare/declasare, precum şi faptul că această procedură nu poate fi efectuată în termenul general de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, judecătorul fondului a apreciat, totuşi, într-o manieră contrară acestor reţineri, că nefinalizarea acestei proceduri în cadrul aceluiaşi termen, după înregistrarea referatului de aprobare la Cabinetul Ministrului, nu îşi găseşte justificare, în condiţiile în care nu au fost avansate motive pentru a explica această omisiune.

În aprecierea Înaltei Curţi, motivul de nelegalitate invocat de recurent nu îşi găseşte incidenţa în speţă, prin raportare la alegaţiunile expuse în susţinerea acestuia.

Considerentele la care face trimitere recurentul nu sunt contradictorii, instanţa de fond făcând trimitere la termenul de 30 de zile reglementat de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, iniţial, prin raportare la întreaga procedură de clasare/declasare, începând cu declanşarea acesteia şi culminând cu aprobarea şi emiterea ordinului de clasare/declasare şi publicarea acestuia în Monitorul Oficial, iar mai apoi prin raportare la această ultimă etapă a aprobării şi emiterii ordinului de către ministru.

Aşadar, raţionamentul instanţei de fond este uşor decelabil, lipsit de contradictorialitate, în contextul în care aceasta a apreciat că pentru etapa aprobării şi emiterii ordinului de declasare parţială a imobilului deţinut de reclamantă, după înregistrarea referatului de aprobare a proiectului de ordin la Cabinetul Ministrului, termenul general de 30 de zile este unul care se impune cu evidenţă, în lipsa unui termen stipulat de legea specială.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de asemenea de către recurent în susţinerea recursului, constând în încălcarea normelor de drept material referitoare la declasarea imobilelor, regăsite în cuprinsul Legii nr. 422/2001 şi al Regulamentului de organizare şi funcţionare a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice, aprobat prin Ordinul Ministrului Culturii nr. 2137/2013, Înalta Curte reţine că, din economia declaraţiei de recurs, aspectele pe care recurentul-pârât le consideră nelegale prin raportare la soluţia instanţei de fond se referă, în esenţă, la lipsa temeiului legal care a stat la baza interpretării privind aplicabilitatea termenului de 30 de zile pentru soluţionarea cererii de declasare parţială formulate de reclamantă, începând cu momentul înregistrării la Cabinetul Ministrului a referatului de aprobare a proiectului de ordin emis de Direcţia Judeţeană pentru Cultură Bucureşti, urmare a aprobării cererii şi deciziei de declasare parţială a imobilului, respectiv a corpului B, adoptată de Comisia Naţională a Monumentelor Istorice, în şedinţa din data de 26.04.2017.

Prin raportare la dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, în lipsa unei norme speciale care să se regăsească în cuprinsul prevederilor Legii nr. 422/2001 sau a Ordinelor nr. 2260/2008 şi nr. 2173/2013, care să reglementeze termenul/termenele de soluţionare a cererilor de declasare a imobilelor, Înalta Curte apreciază că raţionamentul instanţei de fond este convergent standardelor de rezonabilitate impuse de dreptul la bună administrare instituit de art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, potrivit cărora orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii.

Articolul 41 din Cartă se întemeiază pe existenţa Uniunii ca o comunitate de drept ale cărei caracteristici au fost dezvoltate în jurisprudenţa pertinentă, care a consacrat, în special, buna administrare ca principiu general de drept (a se vedea, între altele, hotărârea Curţii din 31 martie 1992, în cauza C-255/90 P, Burban, Rec. 1992, p. I-2253, precum şi hotărârile Tribunalului de Primă Instanţă din 18 septembrie 1995, T-167/94, Nöelle, Rec. 1995, p. II-2589; din 9 iulie 1999, T-231/97, New Europe Consulting şi alţii, Rec. 1999, p. II-2403).

În plus, se observă că instanţa de fond a obligat recurentul-pârât la îndeplinirea obligaţiilor sale, stabilind un termen conform prevederilor alin. (6) al art. 18 din Legea nr. 554/2004, curgerea acestuia începând de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti, iar nu de la un anumit moment situat în interiorul procedurii de declasare.

În litigiul pendinte este de reţinut împrejurarea că reclamanta nu a înţeles să cheme în judecată toate entităţile implicate în procedura de clasare/declasare, ci doar Ministerul Culturii, titularul dreptului de aprobare şi emitere a ordinului de declasare a imobilului, pentru neîndeplinirea, într-un termen rezonabil, conform celor de mai sus, a obligaţiilor prevăzute de lege în sarcina acestuia, în pofida faptului că, astfel cum rezultă din Raportul de aprobare a proiectului ordinului de declasare, toate procedurile legale fuseseră îndeplinite până la acel moment.

Ca atare, recurentul pârât nu poate opune reclamantei complexitatea şi amploarea întregii procedurii, din moment ce aproape toate etapele erau deja parcurse, astfel încât, pentru finalizarea acesteia, era necesară însuşirea/aprobarea Raportului de aprobare a proiectului de ordin sau dispoziţia de reanalizare a documentaţiei, în ipoteza neînsuşirii raportului de către ministru.

În ceea ce priveşte criticile recurentului relative cuantumului penalităţilor stabilite de judecătorul fondului, instanţa de recurs reţine că dispoziţiile art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu prevăd obligaţia judecătorului de a justifica modul de calcul al penalităţilor, lăsând la aprecierea sa acest aspect, funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei speţe, iar raportat la cele specifice litigiului pendinte, sancţiunea unor penalităţi de 300 de RON pentru fiecare zi de întârziere în îndeplinirea obligaţiei de către pârât nu este nelegală, constituind mai degrabă o chestiune de netemeinicie care nu poate fi supusă controlului instanţei de recurs.

Situaţia este similară şi din perspectiva criticilor aferente cheltuielilor de judecată reprezentând cuantumul onorariului avocaţial acordat de instanţa de fond, astfel încât, fiind vorba de o evaluare care se sprijină pe analiza unor aspecte de fapt, nu pe o interpretare a normei juridice, proporţionalitatea cheltuielilor de judecată reprezentând onorariul avocaţilor, cu complexitatea şi valoarea cauzei şi cu activitatea desfăşurată de avocat, reprezentând o chestiune de temeinicie şi nu de legalitate a hotărârii atacate, ea nu va putea fi analizată pe calea recursului, neîncadrându-se nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi nici la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel cum a stabilit şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 3/2020.

2. Recursul incident

Criticile recurentei-reclamante se referă, în esenţă, la admiterea greşită de către instanţa de fond a excepţiilor lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministrul Culturii şi a inadmisibilităţii cererii principale de chemare în judecată.

Din perspectiva calităţii procesuale pasive a Ministrul Culturii, Înalta Curte constată că instanţa de fond a dat o rezolvare judicioasă excepţiei lipsei legitimării procesuale pasive a acestui pârât.

Critica recurentei-reclamante este nefondată, avându-se în vedere că ministrul este conducătorul organului de specialitate al administraţiei publice centrale, în speţă Ministerul Culturii, iar actele emise de acesta sunt considerate acte proprii ale autorităţii, care poate fi chemată în judecată, în calitate de pârâtă, în astfel de cauze.

Calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana pârâtului şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii.

Potrivit art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, contenciosul administrativ reprezintă activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Autoritatea publică este organul de stat sau al unităţii administrativ-teritoriale care acţionează în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public. Autorităţile administraţiei publice centrale sunt guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate subordonate guvernului sau ministerelor, autorităţile administrative autonome.

Aşadar, ministrul nu este autoritate publică centrală, ci doar asigură conducerea şi reprezentarea autorităţii administraţiei publice centrale (minister). Ministrul exercită conducerea ministerului şi îl reprezintă în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele juridice şi fizice din ţară şi din străinătate, precum şi în justiţie. Ministrul este un demnitar (persoană care exercită funcţii de demnitate publică în temeiul unui mandat, potrivit Constituţiei şi altor acte normative), iar nu autoritate publică.

Prin urmare, cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministrului Culturii, în mod corect a apreciat instanţa de fond că este întemeiată, procedând la admiterea acesteia, având în vedere că acest pârât nu este autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004.

Relativ criticilor aferente inadmisibilităţii cererii principale din acţiunea introductivă, astfel cum a fost ulterior modificată, Înalta Curte reţine, de asemenea, că instanţa de fond a admis întemeiat excepţia menţionată.

Astfel, după cum însăşi recurenta-reclamantă susţine, ceea ce s-a supus controlului judecătoresc este starea de pasivitate a autorităţii publice pârâte, constând în lipsa de acţiune, respectiv de îndeplinire a atribuţiilor legale prevăzute de lege în sarcina acesteia. Mai exact, ceea ce reclamanta reproşează ministerului pârât constă în lipsa diligenţelor specifice finalizării procedurii de soluţionare a cererii de declasare a imobilului proprietatea sa.

Or, în lipsa unui act administrativ care să consfinţească finalizarea procedurii, respectiv a ordinului de declasare ori a unui răspuns privind nedeclasarea, instanţa de judecată nu se poate substitui autorităţii publice în atributul căreia legea stipulează puterea decizională de a finaliza procedura, în prealabil aceasta presupunând o anumită marjă de aprecieri proprii asupra cărora judecătorul nu poate face supoziţii, astfel încât să stabilească obligaţia autorităţii de a soluţiona cererea de declasare într-o anumită direcţie, urmărită de persoana reclamantă interesată, împrejurare reţinută corect de către instanţa de fond.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia.

Pentru considerentele anterior expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, constatând că soluţia instanţei de fond se află la adăpost de criticile formulate, Înalta Curte va proceda la respingerea recursurilor declarate în cauză, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Culturii şi recursul incident formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 2500 din 30 mai 2018 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 28 octombrie 2020.