Alleged discrimination in funding: differential state financing of public social services versus partial subsidies for private providers to disabled persons

Şedinţa publică din data de 22 octombrie 2020

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 26.10.2016 pe rolul Curţii de apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale (fost MMFPSPV) a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea hotărârii pârâtului nr. 576/14.09.2016 în ceea ce priveşte anularea sancţiunii amenzii pentru reclamant, exonerarea de la plata amenzii în cuantum de 7000 RON şi suspendarea executării hotărârii atacate până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 3484 din 04 octombrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă în parte acţiunea reclamantului formulată în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi A..

A fost anulată hotărârea nr. 576/2016 a CNCD în ceea ce îl priveşte pe reclamant şi a fost exonerat reclamantul de plata amenzii de 7000 RON aplicată la art. 6 al hotărârii indicate.

A fost respinsă cererea de suspendare, ca neîntemeiată.

3. Cererile de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond au formulat recurs pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi A..

3.1 Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a formulat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii şi respingerea cererii de chemare în judecată.

În motivarea recursului, a arătat că a analizat fapta de discriminare săvârşită de Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice în ceea ce priveşte finanţarea pentru serviciile sociale acordate persoanelor cu dizabilităţi prestate în sistemul public, comparat cu cel privat, prin raportare la Hotărârea MMFPSPV nr. 978/2015 şi Ordinul nr. 1685/2015, prin intermediul cărora este stabilit standardul minim de cost/an/beneficiar pentru centrele de zi. Astfel, recurenta a reţinut că, potrivit H.G. nr. 978/2015, finanţarea către persoanele cu dizabilităţi este în cuantum de 1617lei/lună/persoană, dacă serviciul se oferă de către o instituţie de stat şi potrivit Ordinului nr. 1685/2015, finanţarea către persoanele cu dizabilităţi este în cuantum de 175 RON/lună/persoană dacă serviciul se oferă de către o instituţie privată.

În aceste condiţii, reglementarea realizată prin Ordinul nr. 1685/2015 ce aparţine Ministerului Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice poate fi privită ca necorespunzătoare şi discriminatorie pentru că a prevăzut o subvenţie de 175 RON lunar pentru fiecare beneficiar al serviciului social.

Persoanele cu dizabilităţi care apelează la sistemul public şi persoanele cu dizabilităţi care apelează la sistemul privat sunt în situaţie comparabilă, pentru că au dreptul la serviciile sociale la nivelul standardului minim stabilit de Guvernul României.

Având în vedere finanţarea/subvenţionarea diferenţiată de la buget a serviciilor sociale prestate de entităţile private, în comparaţie cu cele din sistemul public, efectul este încălcarea dreptului de a beneficia în condiţii de egalitate de serviciile sociale pentru persoanele cu dizabilităţi, fapt ce constituie discriminare conform art. 2 alin. (1), art. 2 alin. (4) şi art. 40 lit. h) coroborate cu prevederile art. 15 al O.G. nr. 137/2000.

3.2 Asociaţia "A." a formulat recurs întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia, casarea hotărârii şi modificarea în parte a sentinţei recurate în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată cu privire la cererea de anulare a hotărârii CNCD nr. 576/14.09.2016, anularea sancţiunii amenzii şi exonerarea de la plată a amenzii contravenţionale în cuantum de 7000 RON.

În motivare, recurenta a apreciat că în mod nelegal instanţa de fond a pronunţat soluţia prin raportare doar la înţelesul termenilor de "subvenţionare" şi "finanţare", fără a analiza scopul pentru care se acordă aceste sume de bani, indiferent de maniera în care acestea sunt alocate.

Opinia instanţei de fond este greşită atât timp cât aceasta nu a analizat în concret discriminarea care există între persoanele cu dizabilităţi care apelează la sistemul public şi persoanele cu dizabilităţi care apelează la sistemul privat prin raportare la cuantumul standardului minim de cost/beneficiar, fără însă a interesa maniera în care acest beneficiu este pus la dispoziţia entităţii respective, fie aceasta ONG sau instituţie a statului.

Instanţa de fond trebuia să analizeze scopul pentru care legiuitorul a reglementat acest standard minim de cost şi dacă, prin maniera în care acesta este acordat instituţiilor statului şi instituţiilor private nu se creează o discriminare evidentă şi gravă între persoanele cu dizabilităţi care apelează la sistemul public şi persoanele cu dizabilităţi care apelează la sistemul privat.

Sumele de bani acordate instituţiilor publice (sub formă de finanţare) şi instituţiilor private (sub formă de subvenţie) vin în sprijinul asigurării serviciilor sociale persoanelor cu dizabilităţi, fără a interesa diferenţierea dintre serviciul public şi cel privat, iar instanţa de fond trebuia să analizeze dacă acest beneficiu legal oferit persoanelor cu dizabilităţi este asigurat în aceeaşi manieră atât la nivelul instituţiilor statului, cât şi la nivelul asociaţiilor non profit, astfel încât să nu poată fi creată o disociere gravă între serviciul public şi cel privat.

A invocat recurenta prevederile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 292/2011 a asistenţei sociale şi a arătat că, la nivel naţional, atât instituţiile statului, cât şi ONG-urile care prestează servicii sociale militează pentru reintegrarea în societate a persoanelor cu dizabilităţi, având un scop comun axat pe facilitatea vieţii sociale a acestora.

A mai arătat recurenta că nici un text de lege nu prevede obligaţia asociaţiei de a asigura finanţarea activităţii până la nivelul standardului minim de cost stabilit prin H.G. nr. 978/2015. Din contră, chiar legiuitorul a reglementat în sarcina statului obligaţia de a susţine ONG-urile în această activitate, prin subvenţionarea acestora. În aceste condiţii, nu se poate discuta în această cauză că nu ar exista un drept al persoanelor cu dizabilităţi de a beneficia de servicii sociale în condiţii de egalitate.

Recurenta a menţionat că, din maniera în care instanţa de fond a pronunţat soluţia rezultă că dispoziţiile Legii nr. 34/20.01.1998 rămân fără aplicabilitate practică atât timp cât se creează precedentul că nu se impune acordarea de subvenţii ONG-urilor deoarece ele şi-ar fi asumat, potrivit instanţei de fond, în mod exclusiv prestarea serviciului public şi finanţarea din surse proprii a acestuia. În aceste condiţii, s-ar produce o ingerinţă în dreptul de alegere al persoanelor cu handicap între serviciul public şi cel privat, iar diferenţa suportului financiar acordat ONG-urilor faţă de standardul minim de cost/beneficiar din sistemul public este de zece ori mai mică.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât Ministerul Muncii şi Justiţiei Sociale a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală.

În motivare, a arătat că CNCD face o confuzie între termenul de subvenţionare şi cel de finanţare şi că asociaţia nu este o instituţie publică, ci una de drept privat, astfel că statul nu poate fi obligat să îi acopere toate costurile necesare prestării serviciilor sociale la care singură s-a obligat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea hotărârii pârâtului nr. 576/14.09.2016 în ceea ce priveşte anularea sancţiunii amenzii pentru reclamant, exonerarea de la plata amenzii în cuantum de 7000 RON şi suspendarea executării hotărârii atacate până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Prin hotărârea contestată s-au respins excepţia de necompetenţă materială a CNCD, excepţia tardivităţii introducerii cererii cu privire la ordinul nr. 1685/2015 şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a MMFPSPV şi Guvernului României; totodată, s-a reţinut că subvenţionarea diferenţiată de la bugetul de stat a serviciilor sociale prestate de entităţile private în comparaţie cu cele din sistemul public, care are ca efect încălcarea dreptului de a beneficia în condiţii de egalitate de serviciile sociale constituie discriminare conform art. 2 alin. (1) şi (4), art. 10 lit. h) coroborate cu art. 15 din O.G. nr. 137/2000; la pct. 6 s-a aplicat MMFPSPV o amendă contravenţională în valoare de 7000 RON conform art. 26 alin. 1din acelaşi act normativ.

În motivarea soluţiei sale, pârâtul CNCD a reţinut că, potrivit H.G. nr. 978/2015, finanţarea către persoanele cu dizabilităţi este în cuantum de 1.617 RON/lună/persoană cu dizabilitate, dacă serviciul se oferă de către o instituţie de stat şi potrivit Ordinului M.M.F.P.S.P.V. nr. 1685/2015, finanţarea către persoanele cu dizabilităţi este în cuantum de 175 RON/lună/persoană cu dizabilitate dacă serviciul se oferă de către o organizaţie nonguvernamentală. A mai apreciat CNCD că tocmai prin introducerea şi menţinerea acestei diferenţe de finanţare pentru acelaşi gen de servicii oferite, s-au creat premisele unei situaţii de discriminare între două categorii de prestatori de servicii sociale pentru persoanele cu dizabilităţi şi anume instituţiile de stat şi organizaţiile private, care oferă acelaşi gen de servicii. CNCD a concluzionat că situaţia comparabilă derivă direct din finanţările alocate de către stat pentru instituţiile de stat, care beneficiază de o alocare financiară mult mai mare faţă de finanţările alocate către instituţiile private, pentru acelaşi gen de servicii oferite, dezavantajul fiind creat copiilor şi persoanelor cu dizabilităţi care apelează la serviciile sociale private pentru recuperare, dezvoltare, deprinderi de viaţă, educaţie sau orice alte servicii de care au nevoie.

Soluţia primei instanţe de admitere în parte a acţiunii, de anulare a hotărârii contestate şi de exonerare a reclamantului de plata amenzii de 7000 RON este legală, fiind împărtăşită şi de instanţa de control judiciar pentru că reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente, în raport cu situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

Contrar susţinerilor recurenţilor, Înalta Curte apreciază că nu se poate vorbi despre subvenţionarea diferenţiată de la buget a serviciilor sociale prestate de entităţile private în comparaţie cu cele din sistemul public, întrucât entităţile din sistemul public sunt finanţate, iar entităţile de drept privat care prestează servicii sociale sunt doar cofinanţate de către stat sub forma unor subvenţii, iar nu finanţate integral de la bugetul de stat, astfel cum în mod corecta reţinut instanţa de fond.

Astfel cum a prezentat pe larg şi recurentul-pârât CNCD, Înalta Curte observă că obiectul reglementării H.G. nr. 978/2015 priveşte, pe de o parte, furnizorii publici de servicii sociale, aceştia fiind consiliile judeţene, consiliile locale ale sectoarelor municipiului Bucureşti şi consiliile locale ale municipiilor, oraşelor şi comunelor, iar pe de altă parte, reglementarea a aprobat standardul minim de cost pentru serviciile sociale furnizate de prestatorii publici, iar acest standard minim de cost urmează a fi finanţat în vederea prestării serviciilor sociale de la bugetul de stat/bugete locale.

Este vorba aşadar despre finanţarea standardului minim de cost pentru serviciile sociale asigurate de furnizorii publici de servicii sociale.

H.G. nr. 978/2015 nu are ca şi obiect de reglementare sumele de bani pe care le pot obţine în condiţiile Legii nr. 34/1998 asociaţiile şi fundaţiile române cu personalitate juridică, care înfiinţează şi administrează unităţi de asistenţă socială, pentru serviciile de asistenţă socială acordate persoanelor care, potrivit dispoziţiilor legale, au dreptul să beneficieze de acestea.

Singura referire din H.G. nr. 978/2015 la furnizorii privaţi de servicii sociale este cea privitoare la obligaţia de transparenţă privind utilizarea fondurilor alocate, potrivit art. 6 din H.G. nr. 978/2015.

Ordinul nr. 1685/2015 priveşte aprobarea liniilor de subvenţionare prioritare în domeniul asistenţei sociale pentru anul 2016, respectiv unităţile de asistenţă socială şi capitolele de cheltuieli pentru care asociaţiile şi fundaţiile pot solicita subvenţii de la bugetul de stat, pentru anul 2016, în baza prevederilor Legii nr. 34/1998 privind acordarea unor subvenţii asociaţiilor şi fundaţiilor române cu personalitate juridică, care înfiinţează şi administrează unităţi de asistenţă socială.

Legea nr. 34/1998 reglementează situaţia asociaţiilor şi fundaţiilor române cu personalitate juridică, care înfiinţează şi administrează unităţi de asistenţă socială şi care pot primi subvenţii alocate de la bugetul de stat sau, după caz, de la bugetele locale şi care vor fi utilizate, în exclusivitate, pentru serviciile de asistenţă socială acordate persoanelor care, potrivit dispoziţiilor legale, au dreptul să beneficieze de acestea.

Potrivit acestui act normativ, "(1) Nivelul subvenţiilor acordate nu poate depăşi costul mediu lunar de întreţinere, pe persoană asistată, din unităţile de asistenţă socială de stat, cu profil similar, organizate ca instituţii publice.

Legătura acestor acte normative (Legea 134/1998 şi Ordinul nr. 1685/2015) cu H.G. nr. 978/2015 este dată doar de conţinutul art. 2 alin. (1) din Legea nr. 34/1998 potrivit căruia nivelul subvenţiilor acordate nu poate depăşi costul mediu lunar de întreţinere, pe persoană asistată, din unităţile de asistenţă socială de stat, cu profil similar, organizate ca instituţii publice.

Concluzia este că este vorba de două situaţii diferite, finanţarea integrală a serviciului social respectiv de la bugetul de stat/bugetele locale pentru furnizorii publici de servicii sociale şi respectiv subvenţionarea care este doar complementară, adiţională, parţială a costului serviciului public asigurat de furnizorul privat de servicii sociale, singura restricţie legală fiind ca nivelul acestei subvenţii să nu depăşească nivelul costul mediu lunar de întreţinere, pe persoană asistată, din unităţile de asistenţă socială de stat, cu profil similar, organizate ca instituţii publice.

În aceste condiţii, nu pot fi reţinute susţinerile recurentului CNCD în sensul că finanţarea/subvenţionarea diferenţiată de la buget a serviciilor sociale prestate de entităţile private, în comparaţie cu cele din sistemul public, care are ca efect încălcarea dreptului de a beneficia în condiţii de egalitate de serviciile sociale pentru persoanele cu dizabilităţi constituie discriminare conform art. 2 alin. (1), art. 2 alin. (4), art. 10 lit. h) coroborate cu prevederile art. 15 al O.G. nr. 137/2000.

Recurenta A. a criticat sentinţa instanţei de fond, arătând că aceasta nu a analizat scopul pentru care se acordă sumele de bani, indiferent de maniera în care acestea sunt alocate, subvenţie sau finanţare, respectiv ar fi trebuit să se analizeze dacă, prin maniera în care standardul minim de cost este acordat instituţiilor statului şi instituţiilor private nu se creează o discriminare evidentă şi gravă între persoanele cu dizabilităţi care apelează la sistemul public şi persoanele cu dizabilităţi care apelează la sistemul privat.

A invocat prevederile art. 1 şi 2 din Legea nr. 34/1998, arătând că sumele de bani acordate instituţiilor publice, sub formă de finanţare, şi instituţiilor private, sub formă de subvenţie, vin în sprijinul asigurării serviciilor sociale persoanelor cu dizabilităţi, fără a interesa diferenţierea dintre serviciul public şi cel privat.

Înalta Curte constată că, astfel cum s-a arătat anterior, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 34/1998 prevede că asociaţiile şi fundaţiile române cu personalitate juridică, care înfiinţează şi administrează unităţi de asistenţă socială, pot primi subvenţii alocate de la bugetul de stat sau, după caz, de la bugetele locale, care vor fi utilizate, în exclusivitate, pentru serviciile de asistenţă socială acordate persoanelor care, potrivit dispoziţiilor legale, au dreptul să beneficieze de acestea. Deci textul de lege vorbeşte despre posibilitatea primirii subvenţiilor de la bugetul de stat/locale care să asigure standardul minim de cost, iar nu despre o obligaţie în ceea ce priveşte asigurarea acestora.

Nici în art. 2 alin. (1) din acelaşi act normativ nu se prevede obligaţia de a asigura costul mediu lunar din venituri publice, ci faptul că nivelul subvenţiilor acordate nu poate depăşi costul mediu lunar de întreţinere, pe persoană asistată, din unităţile de asistenţă socială de stat, cu profil similar, organizate ca instituţii publice.

În aceste condiţii, Înalta Curte apreciază că este corectă susţinerea instanţei de fond în sensul că nu se poate vorbi despre subvenţionarea diferenţiată de la buget a serviciilor sociale prestate de entităţile private în comparaţie cu cele din sistemul public (fapta reţinută la art. 5 al hotărârii atacate), pentru că entităţile din sistemul public nu sunt subvenţionate, ci finanţate, iar entităţile de drept privat care prestează servicii sociale sunt doar cofinanţate de către stat sub forma unor subvenţii, iar nu finanţate integral de la bugetul de stat.

Concluzionând, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi că instanţa de fond a realizat o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi A. împotriva sentinţei civile nr. 3484/2017 din 04 octombrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi A. împotriva sentinţei civile nr. 3484/2017 din 04 octombrie 2017 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 22 octombrie 2020.