Conflict of interest in public administration: requirement of personal patrimonial interest for mayors’ administrative acts concerning relatives

Şedinţa publică din data de 16 octombrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate solicitând anularea Raportului de evaluare nr. x/19.09.2017 al Inspecţiei de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. .33/2018 din 23 februarie 2018, a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul A. a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului se arată că instanţa de fond îşi motivează în mod sumar şi contradictoriu hotărârea, reţinând în considerente că la baza emiterii dispoziţiei nr. 265/07.10.2015 a primarului comunei Secuieni a stat Hotărârea Consiliului Local nr. 50/2015, Avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici nr. x/2015 şi că Nota de Fundamentare care a stat la baza HCL a fost întocmită de persoana evaluată, astfel că nu pot fi primite apărările în conformitate cu care emiterea dispoziţiei nr. 265/07.10.2015 s-a realizat în exercitarea atribuţiilor legale, întrucât Consiliul Local nu ar fi putut adopta HCL nr. 50/2015 în lipsa unei propuneri din partea primarului, singura autoritate a administraţiei publice locale care are competenţă de a face propuneri privind statul de funcţii, numărul de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a aparatului propriu de specialitate, ale instituţiilor şi serviciilor publice din subordine.

Instanţa de fond mai arată în hotărâre că pentru evitarea conflictului de interese "primarul poate delega atribuţiile sale viceprimarului" (art. 57 alin. (2) "viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorul de drept al acestuia care poate delega atribuţiile sale"). În opinia recurentului, acest text de lege nu are aplicabilitate în cazul de faţă deoarece, în mod expres, că primarul este cel care propune Consiliului Local adoptarea hotărârii privind aprobarea statului de funcţii şi reorganizarea aparatului de specialitate al primarului şi ale instituţiilor din subordine. Este evident că HCL nr. 50/2015 a fost adoptată cu respectarea legii, aceasta nefiind contestată de nici o persoană fizică sau juridică şi nici de către Prefectul judeţului Bacău, în condiţiile legii.

În considerentele hotărârii, instanţa de fond mai reţine că prin emiterea dispoziţiei nr. 265/2015 au fost încălcate principiile privind imparţialitatea şi integritatea în exercitarea funcţiei publice chiar dacă soţia persoanei evaluate a fost menţinută în aceeaşi funcţie, aceeaşi salarizare şi menţinută în aceeaşi subordonare ierarhică. Aceste susţineri sunt eronate pentru că Hotărârea Consiliului Local nr. 50/2015 şi Dispoziţia nr. 265/2015 nu au favorizat în niciun mod pe d-na B. în calitate de funcţionar public de execuţie este evident că instanţa de fond şi-a întemeiat hotărârea doar pe susţinerile pârâtei-intimate, care a făcut interpretare şi o aplicare greşită a legii la situaţia de fapt respectivă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că deşi recurentul l-a indicat ca temei de drept al recursului, acesta nu l-a dezvoltat prin motivele formulate, astfel că nu va fi analizat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pc. 8 C. proc. civ. Înalta Curte constată că din actele şi lucrările dosarului rezultă că la data de 25.04.2016, în temeiul dispoziţiilor art. 12 alin. (1) şi alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, Agenţia Naţională de Integritate s-a sesizat din oficiu în lucrarea nr. x/25.04.2016, cu privire la faptul că A., primar al comunei Secuieni, judeţul Bacău, nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese pe durata mandatului 2012-2016.

În urma finalizării evaluărilor efectuate s-a constatat că acesta nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese întrucât, în calitate de primar, a emis Dispoziţia nr. 265/07.10.2015 privind numirea doamnei B., soţia acestuia, în funcţia publică ca urmare a reorganizării U.A.T. Secuieni, judeţul Bacău.

Pârâta a constatat că numita B., soţia persoanei evaluate, a fost încadrată, începând cu data de 01.09.2005, în funcţia de referent - relaţii cu publicul în cadrul Primăriei comunei Secuieni, judeţul Bacău.

La data de 23.07.2015 recurentul-reclamant a întocmit nota de fundamentare nr. x/23.07.2015 la proiectul de hotărâre privind modificarea statului de funcţii şi organigramei personalului din cadrul U.A.T. comuna Secuieni şi a personalului din subordinea Consiliului Local Secuieni, ulterior fiind adoptată H.C.L. nr. 50/24.09.2015 privind aprobarea statului de funcţii şi organigramei personalului din cadrul U.A.T. comuna Secuieni şi a personalului din subordinea Consiliului Local Secuieni.

De asemenea, la data de 07.10.2015, recurentul-reclamant, în calitate de primar, a emis Dispoziţia nr. 265/07.10.2015 privind numirea lui B. în noul compartiment ca urmare a reorganizării U.A.T. comunei Secuieni, judeţul Bacău.

Recurentul-reclamant a mai emis şi Dispoziţia nr. 282/05.11.2012 (privind promovarea în clasă, prin transformarea postului), a aprobat fişa postului de consilier - funcţie publică, post ocupat de B., Dispoziţia nr. 373/11.11.2015 (privind mutarea definitivă, de pe funcţia publică de consilier asistent din cadrul Compartimentului Comunicare, Relaţii cu publicul, Registratură, Petiţii în cadrul Serviciului Public Comunitar Local de Evidenţă a Persoanelor), precum şi Dispoziţia nr. 18/01.02.2016 privind promovarea în grad profesional superior.

Pârâta a mai reţinut că, anterior emiterii Dispoziţiei nr. 18/01.02.2016, recurentul-reclamant a semnat mai multe documente care au stat la baza organizării concursului de promovare în grad profesional superior, respectiv Solicitarea de aviz nr. x/11.12.2015 direcţionată către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, anunţul înregistrat sub nr. x/21.12.2016 privind organizarea concursului de promovare, referatul nr. x/02.02.2016 privind emiterea dispoziţiilor de promovare în grad profesional superior.

Astfel, pârâta a constatat că recurentul-reclamant nu a respectat, pe durata mandatului său de primar, regimul juridic al conflictelor de interese întrucât a emis Decizia nr. 265/2015 privind numirea soţiei sale în funcţia publică ca urmare a reorganizării UAT Secuieni, încălcând dispoziţiile art. 70 şi art. 76 din Legea nr. 161/2003 şi art. 75 din Legea nr. 393/2004.

Înalta Curte are în vedere faptul că potrivit art. 75 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali:" Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problemă, dacă au posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru: soţ, soţie, rude sau afini până la gradul al doilea inclusiv.".

Prin Dispoziţia nr. 265/7.10.2015, persoana evaluată a dispus în calitate de primar al comunei Secuieni, numirea soţiei sale, funcţionar public de execuţie -consilier, grad profesional asistent, clasa de salarizare 36, gradaţia 5, coeficient de ierarhizare 1,9 ca urmare a reorganizării UAT Secuieni în noul compartiment Comunicare şi relaţii cu publicul, registratură, petiţii.

La baza emiterii acestei Dispoziţii s-a aflat Referatul secretarului comunei privind emiterea dispoziţiei de numire în noul compartiment, Nota de fundamentare înregistrată sub nr. x/23.07.2015, Hotărârea Consiliului local Secuieni nr. 50/2015, avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici nr. x/2015.

Conform art. 36 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale:

"(1) Consiliul local are iniţiativă şi hotărăşte, în condiţiile legii, în toate problemele de interes local, cu excepţia celor care sunt date prin lege în competenţa altor autorităţi ale administraţiei publice locale sau centrale.

(2) Consiliul local exercită următoarele categorii de atribuţii:

a) atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local şi ale societăţilor comerciale şi regiilor autonome de interes local;

(3) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (2) lit. a), consiliul local: (…)

b) aprobă, în condiţiile legii, la propunerea primarului, înfiinţarea, organizarea şi statul de funcţii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes local, precum şi reorganizarea şi statul de funcţii ale regiilor autonome de interes local".

De asemenea, potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, în vigoare la data apariţiei pretinsei existenţe a stării conflictului de interese:" Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative".

Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice fiind conform art. 71: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public.

Dispoziţiile art. 79 din Legea nr. 161/2003 stabilesc că:

"(1) Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una dintre următoarele situaţii: a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial; (...) c) interesele sale patrimoniale, ale soţului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea funcţiei publice. (2) În cazul existenţei unui conflict de interese, funcţionarul public este obligat să se abţină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic căruia îi este subordonat direct. (...)".

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată cu modificările şi completările ulterioare, prin art. 49 statuează că "Funcţionarii publici au obligaţia să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii".

Potrivit art. 25 din Legea nr. 176/2010 cu modificările şi completările ulterioare:

"(1)Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii, cu încălcarea obligaţiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementării aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta şi dacă fapta nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni. (2) Persoana eliberată sau destituită din funcţie potrivit prevederilor alin. (1) sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate. (3) Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat starea de incompatibilitate sau de conflict de interese constituie temei pentru eliberarea din funcţie ori, după caz, constituie abatere disciplinară şi se sancţionează potrivit reglementarii aplicabile demnităţii, funcţiei sau activităţii respective. (4) Prin derogare de la dispoziţiile legilor speciale care reglementează răspunderea disciplinară, sancţiunile disciplinare care pot fi aplicate ca urmare a săvârşirii unor abateri dintre cele cuprinse în prezenta lege nu pot consta în mustrare sau avertisment".

Înalta Curte constată că, în cauză, nu sunt îndeplinite condiţiile existenţei conflictului de interese, deoarece din perspectiva reglementărilor cuprinse în art. 79 lit. c) din Legea nr. 161/2003, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: a) funcţionarul public să ia o decizie în exercitarea funcţiei publice, iar decizia să depindă exclusiv de voinţa acestuia; b) să existe un interes personal, de natură patrimonială în luarea deciziei

Nefiind îndeplinite cumulativ cele două condiţii nu poate fi vorba de existenţa unui conflict de interese.

În ceea ce priveşte interesul personal, acesta trebuie să fie obligatoriu de natură patrimonială, aspect care rezultă expres din prev. art. art. 70 şi art. 79 lit. c) din Legea nr. 161/2003.

Interesul personal poate avea şi o natură nepatrimonială, însă legea prevede expres că în cazul conflictului de interese interesul trebuie să fie de natură patrimonială.

Intimata-pârâtă a arătat în raportul de evaluare că există un interes personal în semnarea dispoziţiilor, însă nu a indicat efectiv care a fost interesul personal, dacă acest interes este de natură patrimonială şi în ce mod acest interes ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor ce îi revin recurentului-reclamant.

Chiar dacă nu ar fi trebuit să dovedească producerea vreunui prejudiciu efectiv prin semnarea dispoziţiilor, totuşi intimata-pârâtă era obligată să demonstreze caracterul patrimonial al interesului personal.

Înalta Curte constată că, prin semnarea dispoziţiei menţionate, nu se poate reţine urmărirea satisfacerii unui interes personal patrimonial ca element de determinare a conflictului de interese, cât timp, prin aceste dispoziţii, nu au fost luate măsuri cu caracter patrimonial.

Nu este lipsit de interes nici faptul că legiuitorul însuşi nu interpretează interesul personal patrimonial sau folosul material în sens larg, ci restrâns, adică un folos material necuvenit care ar putea fi dobândit doar ca urmare a calităţii deţinute de persoană învestită cu autoritate publică, iar aceasta ar trebui să se folosească de calitatea sa pentru a exista un raport de cauzalitate, care să determine incompatibilitatea folosului dobândit de soţul sau ruda apropiată a acesteia.

Ori, în cazul de faţă, nu este vorba despre vreun interes patrimonial, dispoziţiile fiind semnate ca reprezentant legitim al instituţiei, iar nesemnarea acestora ar fi atras repercusiuni de ordin disciplinar şi material.

Aşadar, se constată că, în cauză, nu sunt aplicabile dispoziţiile referitoare la regimul conflictelor de interese aplicabile funcţionarilor publici respectiv dispoziţiile Legii nr. 161/2003 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, iar raportul de evaluare este nelegal.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că, în cauză, susţinerile recurentului sunt fondate, judecătorul fondului apreciind în mod greşit starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată fiind susceptibilă de criticile formulate, aceasta fiind dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre nelegală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind fondat.

În temeiul dispoziţiilor art. 451 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga intimata-pârâtă la plata sumei de 700 RON, reprezentând cheltuieli de judecată către recurentul-reclamant.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite acţiunea reclamantului, va anula Raportul de evaluare nr. x/19.09.2017 emis de Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate şi, totodată, va obliga intimata-pârâtă la plata sumei de 700 RON, reprezentând cheltuieli de judecată către recurentul-reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 33/2018 din 23 februarie 2018 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, rejudecând, admite acţiunea formulată de reclamantul A..

Anulează Raportul de evaluare nr. x/19.09.2017 emis de Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate.

Obligă intimata-pârâtă la plata sumei de 700 RON, reprezentând cheltuieli de judecată către recurentul-reclamant.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 16 octombrie 2020.