Pre-litigation deadline for challenging bilateral administrative contracts with classified content and the non-applicability of the 6-month bar

Şedinţa publică din data de 1 octombrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara sub nr. x/2017, la data de 20.03.2017, reclamanta Asociaţia "Salvăm Câmpia de Vest" în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, S.C. A. S.R.L., S.C. B. şi S.C. C. S.R.L., a invocat în temeiul art. 4 din Legea nr. 544/2004 excepţia de nelegalitate a Certificatului de atestare nr. 1.083/28.11.2012 emis de către ANRM prin care solicită să se constate nelegalitatea acestui act administrativ şi excepţia de nelegalitate a Ordinului Agenţiei Naţionale pentru Resurse Minerale nr. 434/21.12.2012 privind transferul integral al drepturilor dobândite şi a obligaţiilor asumate prin Acordul de concesiune pentru explorare - dezvoltare - exploatare petrolieră în perimetrul EX-6 Curtici, solicitând să se constate nelegalitatea acestui act administrativ

Pe fondul cauzei solicită anularea Acordului petrolier pentru explorare - dezvoltare - exploatare în perimetrul EX-6 Curtici, încheiat între Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale în calitate de concedent şi B. împreună cu S.C. C. S.R.L în calitate de concesionari, precum şi a Hotărârii de Guvern nr. 1185/2012, publicată în Monitorul Oficial, partea I nr. 838 din 12.12.2012 prin care a fost aprobat acest acord petrolier, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acţiunii reclamanta a arătat că transferul licenţei către A. este nelegal ceea ce atrage nulitatea acordului petrolier pentru nerespectarea obligaţiilor contractuale, concesionarul neavând dreptul să transfere licenţa. De asemenea s-a invocat faptul că înainte de încheierea acordului petrolier ar fi trebuit realizată o evaluare a impactului ecologic şi ar fi fost necesară o informare şi o consultare a societăţii civile, condiţii care nu sunt respectate în speţă. Totodată se invocă faptul că acordul petrolier nu are un obiect concret, determinat întrucât nu se menţionează dacă se referă şi la gazele de şist şi, oricum, gazele de şist aparţin autorităţilor locale nu autorităţilor centrale nefăcând obiectul Legii petrolului.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 337/14.11.2017 Curtea de Apel Timişoara a respins acţiunea formulată.

Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că acţiunea este inadmisibilă întrucât reclamanta nu a formulat plângere prealabilă în termenul prevăzut de legea nr. 554/2004.

Instanţa de fond a apreciat că actul atacat este un act administrativ individual şi, potrivit art. 7 din legea 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ reclamanta ar fi trebuit să parcurgă procedura prealabilă în termenul de 30 de zile de la luarea la cunoştinţă dar nu mai târziu de 6 luni de la acelaşi moment al luării la cunoştinţă. Or reclamanta a luat la cunoştinţă de hotărârea de guvern atacată la data înfiinţării sale sau, cel târziu, în cursul anului 2015, când au apărut primele notificări adresate proprietarilor de terenuri aflate în perimetrul concesionat. În oricare dintre situaţii, plângerea prealabilă expediată de reclamantă către Guvernul României şi Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, la data de 20.01.2017, conform dovezilor aflate la fila x vol. I., este realizată cu depăşirea termenului de cel mult 6 luni de la luarea la cunoştinţă despre hotărârea de guvern atacată.

Instanţa de fond a respins apărările reclamantei în sensul că nici până în prezent nu a luat la cunoştinţă efectiv despre acordul petrolier, deoarece nu a fost publicat în Monitorul Oficial, şi astfel nu a început să curgă termenul de prescripţie de 6 luni. Instanţa de fond a apreciat că pretinsul impediment legat de imposibilitatea luării la cunoştinţă de conţinutul acordului petrolier nu a împiedicat reclamanta să expună în cuprinsul acţiunii introductive ample critici de nelegalitate, astfel că nu mai rezultă a fi fost necesar în acest scop cunoaşterea respectivului acord petrolier, cu atât mai mult cu cât însăşi reclamanta recunoaşte că acordul petrolier în discuţie are o formulare asemănătoare cu alte acorduri petroliere ce vizează aceeaşi zonă şi care au fost declasificate de pârâta Agenţia Naţională pentru Resurse Minerale, ajungând astfel la cunoştinţa publicului.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta, invocând cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului recurenta reclamantă a arătat că în cauză în mod greşit a fost respinsă acţiunea pentru neparcurgerea în termen a procedurii prealabile întrucât acordul petrolier atacat este un act bilateral care a intrat în circuitul civil astfel încât nu mai era posibilă revocarea lui de către emitent. În aceste condiţii parcurgerea procedurii prealabile nu mai avea nicio finalitate practică şi nu se mai justifica impunerea unei astfel de proceduri, aşa cum a statuat doctrina şi jurisprudenţa.

Un alt motiv de recurs se referă la faptul că hotărârea de guvern atacată este un act clasificat "secret de serviciu" astfel încât nu a fost publicat integral în Monitorul Oficial. Mai precis, recurenta arată că anexele la acest act nu au fost publicate niciodată şi nu a luat cunoştinţă de conţinutul lor astfel încât nu se poate vorbi de o tardivitate în formularea plângerii prealabile. Faptul că a luat la cunoştinţă de conţinutul unor acte similare nu poate avea nicio relevanţă în cauză întrucât nu există certitudinea că şi actul atacat în prezenta speţă are acelaşi conţinut. De asemenea, faptul că a invocat motive de nelegalitate a actelor administrative atacate nu poate fi considerată o dovadă a faptului că a cunoscut, de fapt, conţinutul acordului petrolier clasificat "secret de serviciu".

Recurenta mai susţine şi că Hotărârea de Guvern atacată are natura unui act normativ, fiind parcursă procedura specifică actelor normative şi având o opozabilitate erga omnes. Or pentru actele administrative cu caracter normativ nu se mai aplică termenul de 30 de zile invocat de instanţa de fond în susţinerea excepţie inadmisibilităţii.

În opinia recurentei, prin admiterea excepţiei se aduce atingere gravă dreptului de acces la justiţie.

Un ultim motiv de recurs se referă la încălcarea principiului aplicării prioritare a dreptului european raportat la principiul colaborării loiale impus de Convenţia de la Aarhus, principiul efectivităţii şi dreptul la o cale de atac efectivă.

Totodată recurenta-reclamantă a solicitat sesizarea Curţii de Justiţie cu două întrebări preliminare, respectiv:

1) încheierea a 30 de acorduri petroliere pentru explorare - dezvoltare - exploatare, printre care se regăseşte şi acordul petrolier pentru explorare - dezvoltare - exploatare în perimetrul EX 6 - Curtici, reprezintă planuri sau programe avute în vedere la articolul 3 alin. (2) literele (a) şi (b) din Directiva 2001/42/CE, care sunt elaborate pentru agricultură, energie, industrie, transport, gestionarea deşeurilor, gestionarea apei, planificare urbană şi rurală sau utilizarea terenurilor şi care definesc cadrul în care va putea fi autorizată în viitor punerea în aplicare a proiectelor enumerate în anexele I - III ale Directivei 2011/92/UE privind evaluarea efectelor anumitor proiecte publice şi private asupra mediului sau pentru care, având în vedere efectele probabile asupra împrejurimilor identificate prin Recomandarea Comisiei Europene nr. 2014/70/UE din 22 ianuarie 2014 este necesară o evaluare ecologică în temeiul art. 6 şi 7 din Directiva 92/43/CEE referitoare la conservarea habitatelor naturale si a florei si faunei sălbatice precum şi stabilirea unui program de măsuri de protecţia apelor în conformitate cu Directiva cadru privind apa 2000/60/CE ?

2) Este admisibil, având în vedere principiul cooperării loiale, principiul efectivităţii şi dreptul la o cale de atac efectivă consacrat de art. 47 din Cartă ca, potrivit normelor de procedură naţionale (articolul 7 din Legea nr. 554/2004), organizaţia de protecţie a mediului să fie nevoită să prezinte obiecţii nu abia în cadrul unei acţiuni introduse la instanţa competentă naţională împotriva unui asemenea plan sau program, ci, în termen de 6 luni de la momentul aprobării lui de către Guvernul Românei, deşi acesta nu a fost adus niciodată la cunoştinţa publicului, fiind clasificat "secret de serviciu", sub sancţiunea inadmisibilităţii introducerii unei acţiuni la instanţa administrativă?

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii - pârâţi au formulat întâmpinări, solicitând respingerea recursului şi menţinerea ca temeinică şi legală, a sentinţei pronunţate de instanţa de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Înalta Curte, cu privire la cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene constată că aceasta este inadmisibilă pentru următoarele considerente:

În ceea ce priveşte prima întrebare preliminară, aceasta nu prezintă relevanţă pentru obiectul recursului, calea de atac fiind limitată la problema admisibilităţii acţiunii. În ceea ce priveşte cea de a doua întrebare, prin aceasta se solicită, în fapt, instanţei europene să se pronunţe asupra problemei de drept din prezentul litigiu, soluţionând problema admisibilităţii acţiunii de faţă. Or, obiectul unei întrebări preliminare trebuie să se refere la modalitatea de interpretare a unei norme europene nu la modalitatea de soluţionare a unei acţiuni formulate în faţa instanţei naţionale.

Pe fondul recursului, analizând probele administrate în cauză Înalta Curte constată că recursul este fondat, impunându-se casarea sentinţei şi retrimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Un prim aspect care trebuie lămurit se referă la natura actului atacat.

În ceea ce priveşte acordul petrolier atacat este corectă observaţia recurentei-reclamante potrivit căreia acest act este un act bilateral nu un act unilateral, fiind rezultatul unui acord de voinţă între părţile contractante.

Cât priveşte Hotărârea de Guvern nr. 1185/2012 prin care a fost aprobat acest acord petrolier, Înalta Curte constată că acest act nu are o existenţă de sine stătătoare şi nu produce în mod independent efecte juridice ci reprezintă doar modalitatea concretă în care una dintre părţile din acordul petrolier, respectiv Statul Român, şi-a exprimat acordul la încheierea respectivului contract. Conform art. 31 alin. (1) din legea nr. 238/2004 acordul petrolier intră în vigoare după aprobarea lui de către Guvern. Aşadar manifestarea de voinţă a Statului Român trebuie să îmbrace această formă pentru naşterea valabilă a raportului bilateral.

Instanţa de fond a reţinut în mod corect faptul că, în ceea ce priveşte acordul petrolier, acesta este un contract de concesiune ce dă naştere la drepturi şi obligaţii reciproce între semnatarii contractului dar a apreciat, în mod greşit că din această perspectivă are caracterul unui act administrativ cu caracter individual. Or, clasificarea în acte individuale sau acte normative este specifică actului administrativ unilateral nu şi altor acte asimilate acestuia. În speţă, fiind vorba de un contract administrativ, nu se putea pune problema de a stabili dacă acesta este un act normativ sau unul individual.

În ceea ce priveşte contractul administrativ, art. 7 din legea 554/2004 conţinea, la data sesizării instanţei, norme distincte referitoare la procedura prealabilă. Astfel, art. 7 alin. (6) prevedea că "Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile C. proc. civ. fiind aplicabile în mod corespunzător.". În condiţiile abrogării procedurii concilierii directe reglementate de art. 7201 din vechiul C. proc. civ. ca urmare a intrării în vigoare la 15 februarie 2013 a noului C. proc. civ. nu se mai poate susţine existenţa obligaţiei de parcurgere a unei proceduri prealabile în cazul contestării contractelor administrative ca şi condiţie de admisibilitate a acţiunii în anulare.

În altă ordine de idei, contrar celor reţinute de instanţa de fond, se constată că, în speţă, recurentul reclamant nu avea cum să cunoască conţinutul actului atacat anterior momentului formulării plângerii prealabile întrucât acordul petrolier aprobat prin hotărârea de guvern atacată nu a fost publicat în Monitorul Oficial al României, fiind clasificat "secret de serviciu".

Simpla informaţie că printr-o hotărâre de guvern a fost aprobat un acord petrolier al cărui conţinut rămâne secret nu era suficientă pentru a permite persoanei vătămate să cunoască implicaţiile actului respectiv şi să acţioneze în consecinţă în sensul parcurgerii procedurii prealabile.

Instanţa de fond în mod greşit conferă relevanţă faptului că prin plângerea prealabilă formulată la data de 20.01.2017 şi prin acţiune recurenta-reclamantă a formulat critici de nelegalitate ample. Este evident că recurenta-reclamantă s-a întemeiat pe supoziţii referitoare la conţinutul acordului petrolier atacat în condiţiile în care, din punct de vedere legal, actul propriu-zis nu putea fi cunoscut cât timp se menţinea nivelul de secretizare care a determinat nepublicarea lui în Monitorul Oficial al României. Decizia de a iniţia un demers de contestare a actului înainte de luarea la cunoştinţă de conţinutul acestuia nu poate fi folosită împotriva părţii, neexistând nicio prevedere legală care să lege de faptul formulării unei plângeri prealabile motivate o prezumţie de cunoaştere, la o anumită dată, a conţinutului actului administrativ atacat.

De asemenea, existenţa unor acorduri petroliere care au fost desecretizate şi au ajuns la cunoştinţa recurentei-reclamante nu era suficientă pentru curgerea termenului de formulare a plângerii prealabile. Este evident că aceste acorduri petroliere permit intuirea conţinutului acordului petrolier atacat în speţă dar nu permit o veritabilă cunoaştere a acestuia. Aşa cum am arătat mai sus, aceste informaţii au oferit recurentei-reclamante posibilitatea să formuleze anumite supoziţii referitoare la conţinutul actului atacat dar nu i-au permis să cunoască în integralitate şi cu certitudine acest act.

În concluzie, cât timp acordul petrolier aprobat prin hotărârea de guvern atacată nu a fost făcut public, fiind secretizat, nu putea să curgă termenul de formulare a plângerii prealabile impuse de art. 7 din legea 554/2004 şi, în consecinţă, acţiunea nu putea fi respinsă ca inadmisibilă pe motiv că procedura prealabilă a fost formulată tardiv.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Faţă de aceste considerente, în baza art. 496 şi 497 din C. proc. civ. coroborate cu prevederile art. 20 din legea 554/2004 şi raportate la art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. Înalta Curte va casa sentinţa şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii Justiţie a Uniuni Europene ca inadmisibilă.

Admite recursul formulat de reclamanta Asociaţia "Salvăm Câmpia de Vest" împotriva sentinţei civile nr. 337 din 14 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 octombrie 2020.