Competition file access right conditioned on investigation report; appeal rejected as unfounded

Şedinţa publică din data de 29 ianuarie 2021

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, a solicitat anularea parţială a Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 438/2016 prin care au fost aprobate Instrucţiunile privind regulile de acces la dosarul Consiliului Concurenţei, respectiv în ceea ce priveşte dispoziţiile prevăzute la punctele 26 şi 27 din Instrucţiuni, anularea integrală a refuzului Consiliului Concurenţei de acordare acces la dosarul investigaţiei declanşate de către Consiliul Concurenţei prin Ordinul nr. 482/17.10.2014, privind posibila încălcare a art. 5 din Legea concurenţei nr. 21/1996, precum şi a art. 101 din Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene, pe piaţa comercializării de produse alimentare din România formalizat prin Adresa nr. x/09.03.2017 şi obligarea Consiliului Concurenţei să acorde acces la dosarul Investigaţiei declanşate de către Consiliul Concurenţei prin Ordinul nr. 482/17.10.2014.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1494 din 28 martie 2018, a respins acţiunea promovată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta A. S.A. a declarat recurs.

Recursul este întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată că omisiunea primei instanţe aduce atingere garanţiilor procesuale consacrate la art. 425 alin. (1) pct. b) din C. proc. civ. şi atrage casarea sentinţei atacate.

Recurenta susţine că prevederile contestate din Instrucţiuni contravin art. 45 din Legea nr. 21/1996, sursa de legislaţie primară pusă în aplicare prin respectivele prevederi. În aceste condiţii, prevederile contestate din Instrucţiuni încalcă principiul legalităţii şi principiul ierarhiei normelor juridice.

Criticile invocate, pe de o parte cu privire la art. 45 din Legea nr. 21/1996 şi la principiul legalităţii şi pe de altă parte, cu privire la încălcarea dreptului la apărare şi a principiului egalităţii de arme sunt complet distincte, iar argumentele invocate în sprijinul uneia dintre acestea sunt lipsite de relevanţă în soluţionarea celeilalte.

Prin urmare, prima instanţă nu ar fi putut, respingând criticile formulate sub primul aspect, să se pronunţe implicit şi cu privire la cel de-al doilea motiv de nelegalitate. Concret, pentru a răspunde la prima întrebare - depăşirea limitelor legii - prima instanţă a efectuat o interpretare a dispoziţiilor art. 45 din Legea 21/1996 şi în acelaşi timp, o aplicare a principiului ierarhiei actelor normative, pentru a stabili dacă prevederile contestate din Instrucţiuni respectă limitele normei de referinţă din legislaţia primară (art. 45 alin. (2) din Legea 21/1996) sau adaugă la aceasta.

Motivul de nelegalitate privind nerespectarea garanţiilor procesuale a fost dezvoltat de către recurentă sub un dublu aspect: atât încălcarea dreptului la apărare cât şi încălcarea egalităţii de tratament. Or, cel puţin sub aspectul criticilor privind egalitatea de arme, nu există nici măcar o menţiune marginală în considerentele sentinţei atacate.

Recurenta mai invocă greşita interpretare şi aplicare a legii, motiv de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv greşita interpretare şi aplicare a art. 43,44 şi 45 din Legea 21/1996, art. 77 - 78 din Legea 24/2000 şi a art. 1 alin. (5) din Constituţie

În esenţă, problema dedusă judecăţii primei instanţe a fost dacă art. 45 alin. (2) din Legea 21/1996 prevede dreptul de acces la dosar al părţilor investigate de Consiliul Concurenţei din momentul în care este declanşată o investigaţie sau dacă reglementează acest drept doar după comunicarea raportului de investigaţie.

În opinia recurentei, răspunsul primei instanţe la această întrebare - şi anume că dreptul ar fi acordat doar după comunicarea raportului de investigaţie - a fost dat cu interpretarea eronată a prevederilor art. 45 din Legea 21/1996 şi cu încălcarea dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Constituţie şi a art. 77 -78 din Legea 24/2000.

Cu titlu preliminar, pentru a aprecia asupra corectitudinii modului de interpretare şi aplicare a legii de către prima instanţă sub aspectul analizat, se impune o cunoaştere şi o înţelegere a cadrului de reglementare aplicabil.

Astfel, art. 45 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 statuează regula de principiu potrivit căreia întreprinderile investigate au drept de acces la dosarul de investigaţie. Aceste dispoziţii nu cuprind niciun fel de limitări sau condiţionări în ce priveşte exercitarea dreptului de acces la dosar.

În primul rând, interpretarea primei instanţe ignoră prevederile art. 45 alin. (7) din Legea 21/1996.

În acest sens se arată că în ceea ce priveşte informaţiile confidenţiale din dosarul de investigaţie, alin. (7) al art. 45 prevede în termeni expliciţi şi neechivoci faptul că strict cu privire la informaţiile confidenţiale dreptul de acces la dosarul de investigaţie se acordă după comunicarea raportului de investigaţie.

Mai mult decât atât, pentru a înlătura orice dubiu cu privire la momentul de la care se poate exercita dreptul de acces la dosarul de investigaţie, dar doar pentru informaţii confidenţiale, alin. (7) al art. 45 prevede că acest moment trebuie determinat prin raportare la prevederile alin. (1) ale aceluiaşi articol:

"[...] după comunicarea raportului de investigaţie conform alin. (1),"

Prin urmare, nu doar că limitarea dreptului de acces la dosar este prevăzută expres în cuprinsul alin. (7), ci această limitare este instituită - în mod explicit - prin raportare la alin. (1) al aceluiaşi articol.

Astfel, interpretarea primei instanţe ignoră argumentul per a contrario ce rezultă din interpretarea sistematică a dispoziţiilor art. 45 şi anume că în lipsa unei prevederi exprese în textul acestuia (precum nici în Legea 21/1996 sau în alt act de legislaţie primară), concluzia care se impune este că pentru alte informaţii decât cele confidenţiale o astfel de limitare nu există.

Astfel, sintetizând raţionamentul său sub aspectul analizat, prima instanţă a considerat că de vreme ce utilitatea accesului la dosar se manifestă la momentul formulării de observaţii scrise la raportul de investigaţie, art. 45 alin. (2) s-ar interpreta în sensul că prevede acest drept doar ulterior comunicării raportului. Astfel, consideră prima instanţă, întreprinderile investigate nu au niciun motiv să consulte dosarul înainte de acest moment, întrucât este posibil ca investigaţia să se închidă fără formularea unei acuzaţii.

Se mai susţine că soluţia primei instanţe ignoră regula potrivit căreia excepţiile sunt de strictă interpretare. Astfel, o restrângere a dreptului de acces la dosar ar reprezenta o excepţie de la regula prevăzută la alin. (2) al art. 45 din Legea nr. 21/1996, care ar trebui să fie reglementată în mod expres. Cu atât mai mult cu cât suntem în prezenţa restrângerii unui drept fundamental, consacrat în Constituţie, dreptul de acces la dosar fiind o componentă a dreptului la apărare (art. 24 din Constituţie), iar conform prevederilor art. 53 din Constituţie restrângerile drepturilor fundamentale nu pot opera decât dacă sunt prevăzute de lege (în mod expres, cu respectarea garanţiilor din art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală).

În al doilea rând, împrejurarea că reglementările aplicabile în cazurile instrumentate de Comisia Europeană consacră o astfel de soluţie nu este de natură să acopere nelegalitatea prevederilor contestate din Instrucţiuni, întrucât standardul de protecţie ce trebuie garantat în proceduri declanşate de autorităţile de concurenţă din statele membre este unul mai înalt, care trebuie sa se conformeze cu garanţiile prevăzute în Convenţie.

De asemenea, recurenta invocă şi faptul că soluţia legislativă prevăzută de dispoziţiile alin. (2) al art. 45 din Legea 21/1996 - acordarea dreptului de acces la dosarul de investigaţie încă de la începutul procedurii de investigaţie - este similară cu soluţiile legislative reţinute în alte state membre ale Uniunii Europene (Franţa, Italia, Spania) şi singura aptă să asigure protejarea drepturilor garantate prin Convenţie.

În aceste condiţii, interpretarea corectă a art. 45 alin. (2) este cea potrivit căreia dreptul de acces la dosar este recunoscut necondiţionat de comunicarea raportului de investigaţie, astfel că prevederile contestate din Instrucţiuni încalcă însăşi legislaţia primară care trebuia pusă în aplicare (art. 45 din Legea nr. 21/1996) şi în acelaşi timp, depăşesc limitele legislaţiei primare, cu încălcarea art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi a art. 77 - 78 din Legea nr. 24/2000.

Ajungând la concluzia contrară, prima instanţă a interpretat greşit dispoziţiile art. 43,44 şi 45 din Legea 21/1996 şi a încălcat principiul ierarhici actelor normative şi principiul legalităţii.

De asemenea, recurenta mai susţine că, în cauză, a fost încălcat dreptul la apărare şi principiul egalităţii de arme (art. 24 din Constituţie şi art. 6 din Convenţie).

În ceea ce priveşte dreptul la apărare în proceduri administrative, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene ("CJUE"), urmare unei sesizări cu privire la o întrebare preliminară în cauza C-298/16 Ispas, a concluzionat că:

"principiul general al dreptului Uniunii al respectării dreptului la apărare trebuie interpretat în sensul că, în cadrul unor proceduri administrative de inspecţie şi de stabilire a bazei de impunere a taxei pe valoare adăugată, un particular trebuie să aibă posibilitatea să i se comunice, la cerere, informaţiile şi documentele care se găsesc în dosarul administrativ şi care au fost luate în considerare de autoritatea publică la adoptarea deciziei sale, cu excepţia cazului în care obiective de interes general justifică restrângerea accesului la respectivele informaţii".

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă prin Ordinul nr. 482 emis de Preşedintele Consiliului Concurenţei la data de 17 octombrie 2014, s-a dispus declanşarea unei investigaţii privind posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată şi a art. 101 TFUE, de către B. S.R.L., C. S.A., A. S.A., D.,E., F. S.R.L., G. şi H., precum şi de către alţi furnizori ai retailerilor menţionaţi, pe piaţa comercializării de produse alimentare din România.

Investigaţia se afla în derulare, în cauză nefiind elaborat şi transmis Raportul de investigaţie, care să conţină propuneri de constatare şi sancţionare a unei fapte anticoncurenţiale sau, după caz, propuneri de închidere a investigaţiei.

În cursul investigaţiei, anterior elaborării Raportului de investigaţie, reclamanta a solicitat pârâtului, prin adresa înregistrată sub nr. x/14.02.2017, să îi fie acordat acces la dosarul de investigaţie.

Pârâtul Consiliul Concurenţei a răspuns reclamantei prin adresa nr. x/9.03.2017, prin care a respins solicitarea formulată.

Împotriva adresei nr. x/9.03.2917, reclamanta a formulat plângere prealabilă, înregistrată la pârâtul Consiliul Concurenţei sub nr. x/7.04.2017, solicitând acordarea accesului la dosarul de investigaţie şi revocarea parţială a Ordinului Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 438/2016 pentru punerea în aplicare a Instrucţiunilor privind regulile de acces la dosarul Consiliului Concurenţei1.

Prin adresa nr. x/4.05.2017, pârâtul a respins plângerea prealabilă formulată, cu următoarea motivare:

"La acest moment, investigaţia la care faceţi referire este în curs de analiză. Stadiul actual al procedurii este premergător transmiterii raportului de investigaţie către părţile implicate. Ca atare, părţile îşi vor putea exercita dreptul la apărare în cadrul unei proceduri ulterioare transmiterii raportului de investigaţie."

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte are în vedere prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Înalta Curte apreciază că motivarea hotărârii judecătoreşti înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raţionamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.

În cauza de faţă, instanţa de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 425 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Motivul de recurs analizat are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

În motivarea hotărârii judecătoreşti se regăsesc toate susţinerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, astfel că sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că prima instanţă a reţinut în mod corect că pct. 26 şi 27 din Instrucţiuni nu adaugă la lege, ci detaliază regulile procedurale privind accesul la dosar, stabilite în art. 45 din lege.

Textul de lege fixează limitele care guvernează accesul la dosar, reprezentând, aşadar, reperul care determină posibilitatea acordării accesului la dosar, şi anume transmiterea Raportului de investigaţie către părţile implicate în procedura de investigaţie.

Astfel fiind, în mod corect s-a reţinut că pct. 26 şi 27 din Instrucţiuni nu adaugă la lege, în condiţiile în care însăşi legea stabileşte drept reper/condiţie premisă în acordarea accesului la dosar, comunicarea Raportului de investigaţie, ci detaliază modalitatea şi momentul în care se poate acorda acces la dosar.

Înalta Curte apreciază că, în mod temeinic şi legal, s-a constatat că legea distinge în mod expres între situaţia în care Raportul propune sancţionarea întreprinderilor supuse investigaţiei din oficiu şi situaţia în care propune închiderea investigaţiei din oficiu (deci nu şi sancţionarea părţilor în cauză), în sensul că procedura menită să asigure exercitarea dreptului la apărare (comunicarea Raportului, accesul la dosarul de investigaţie, posibilitatea ca întreprinderile să formuleze observaţii scrise la Raport, organizarea de audieri) este grefată pe situaţia premisă a existenţei unei propuneri de constatare şi sancţionare a unei fapte anticoncurenţiale în sarcina unei societăţi al cărei comportament a făcut obiectul investigaţiei din oficiu a autorităţii.

Întreprinderile supuse unei investigaţii din oficiu în sarcina cărora Raportul de investigaţie propune constatarea şi sancţionarea încălcării regulilor de concurenţă au posibilitatea de a formula observaţii scrise conform art. 44 alin. (1) din lege.

Raţiunea pentru care legiuitorul a stabilit o atare procedură aplicabilă părţilor supuse unei investigaţii din oficiu, investigaţie în urma căreia Raportul propune constatarea şi sancţionarea unor fapte anticoncurenţiale, rezidă tocmai în necesitatea ca părţile în cauză să îşi exercite dreptul la apărare, prin formularea de observaţii scrise la Raport, ca urmare a comunicării Raportului de investigaţie şi a accesului la dosarul de investigaţie.

Aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, Înalta Curte reţine că etapele procedurale sunt comunicarea Raportului de investigaţie conţinând propunerile de sancţionare, acordarea, la cerere, a accesului la dosarul de investigaţie, formularea de observaţii scrise la Raportul de investigaţie şi organizarea de audieri.

Prin urmare, transmiterea Raportului şi accesul la dosar sunt circumscrise formulării de observaţii scrise (observaţii ce sunt formulate ca urmare a comunicării Raportului), prin intermediul cărora părţile îşi exercită efectiv dreptul la apărare.

Astfel fiind, în mod temeinic şi legal prima instanţă a reţinut că accesul la dosar se acordă ulterior comunicării raportului de investigaţie.

Scopul acordării accesului la dosar este tocmai acela ca întreprinderile al căror comportament face obiectul Raportului de investigaţie să îşi poată exercita efectiv dreptul la apărare în ceea ce priveşte concluziile şi propunerile din Raport.

De asemenea, Înalta Curte constată că şi celelalte critici formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1494 din 28 martie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 ianuarie 2021.