Legality of Government Decisions incorporating buildings into public domain under res judicata of prior Local Council validity

Şedinţa publică din data de 24 septembrie 2020

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea depusă la data de 09 septembrie 2015, în dosarul înregistrat pe rolul Judecătoriei Salonta, sub nr. x/2013, reclamanţii A. şi B. au sesizat instanţa cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 şi a H.G. nr. 931/2008, susţinând că soluţionarea litigiului de fond având ca obiect dreptul de accesiune imobiliară, depinde de legalitatea acestor două acte administrative.

Prin sentinţa civilă nr. 2535/CA/2015 din 12 noiembrie 2015, Tribunalul Bihor a declinat competenţa de soluţionare a excepţiei de nelegalitate în favoarea Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea sub nr. x/2016.

2. Hotărârea instanţei de fond în primul ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 244/P.I. din 01 noiembrie 2016, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii, invocată prin întâmpinare şi a respins, ca neîntemeiată, excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 - Anexa 14, poziţia 43 - pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 970/2002, respectiv a H.G. nr. 931/2008 - poziţia 802 - pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 970/2002, invocată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Judeţul Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor.

3. Decizia pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în primul ciclu procesual

Împotriva sentinţei civile nr. 244/P.I. din 01 noiembrie 2016 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanţii A. şi B., iar prin decizia nr. 2924 din 10 octombrie 2017, pronunţată în dosarul nr. x/2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia tardivităţii recursului, a admis recursul declarat de reclamanţi, a dispus casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

4. Hotărârea instanţei de fond în cel de al doilea ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 63 din 17 aprilie 2018, pronunţată în dosarul nr. x/2016, în rejudecare, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 - Anexa 14, poziţia 43 - pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 970/2002, respectiv a H.G. nr. 931/2008 - poziţia 802 - pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 970/2002, invocată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Judeţul Bihor, prin Preşedintele Consiliului Judeţean Bihor.

Pentru a se pronunţa astfel, prima instanţă a reţinut că, prin sentinţa civilă nr. 405/CA/15.01.2014, pronunţată de Tribunalul Bihor în dosarul x/2013, rămasă definitivă prin decizia nr. 1659/28.05.2014, instanţa a respins excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Judeţean Bihor nr. 164/23.12.2005, prin care cele patru căsuţe au trecut în proprietatea Judeţului Bihor, a Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu din 02 decembrie 2012 şi a Autorizaţiei de construire nr. x/10.09.1996, excepţii invocate de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Judeţean Bihor şi Consiliul Local Ciumeghiu.

În consecinţă, a constatat că nu se mai poate analiza situatia de fapt/juridică a reclamantilor atâta timp cât, cu putere de lucru judecat s-a statuat că:

"Susţinerea reclamanţilor că trecerea în proprietatea publică nu s-a făcut în conformitate cu prevederile art. 7 din lege nu poate fi primită, trecerea în domeniul public făcându-se conform Legii nr. 215/2001 art. 38, în vigoare la aceea dată", "cele 4 căsuţe, prin natura şi destinaţia lor sunt de utilitate publică şi, în consecinţă, aparţin proprietăţii publice, potrivit art. 2 şi 3 din Legea nr. 213/1998" şi, atâta timp cât "H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003 nu a fost nici anulată şi nici nu s-a constatat nelegalitatea ei", context în care nu se mai poate constata nelegalitatea hotărârilor de Guvern ulterioare, care doar au modificat actul iniţial.

În al doilea rând, instanţa de fond a apreciat ca fiind corect argumentul că, potrivit notei de fundamentare a hotararilor de Guvern contestate, a fost luată în considerare lipsa cererii de retrocedare a imobilelor preluate, întemeiată pe Legea nr. 247/2005.

Or, în speţă, reclamanţilor le-a fost restituit dreptul de proprietate şi figurează ca proprietari în cartea funciară şi, analizând cele două hotărâri de Guvern împotriva cărora s-a invocat excepţia de nelegalitate, respectiv H.G. nr. 1973/2004 şi H.G. nr. 931/2008, nu se poate schimba situaţia reclamanţilor, atâta timp cât, prin H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003, bunurile au fost trecute în proprietatea publică. Această hotărare nu a fost anulată/desfiinţată şi în mod similar, nici hotărârile ulterioare (H.C.L. Ciumeghiu nr. 49/02.12.2005 şi H.C.J. Bihor nr. 164/23.12.2005).

5. Calea de atac exercitată în cel de-al doilea ciclu procesual

Împotriva sentinţei civile nr. 63/CA/2018 - P.I. din 17 aprilie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs reclamanţii A. şi B., solicitând, în conformitate cu dispoziţiile art. 315 alin. (1) din C. proc. civ. de la 1865, admiterea recursului, casarea din nou a hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

Reclamanţii au învederat că instanţa de fond nu s-a conformat indicaţiilor date de instanţa de casare deşi prin decizia de casare s-a arătat explicit că hotărârile consiliului local, prin care autorităţile administrative au aprobat inventarele bunurilor din domeniul public, au natura juridică a unor acte pregătitoare, care nu produc efecte prin ele însele şi pot fi cenzurate de către instanţă, odată cu hotărârea de Guvern prin care se finalizează procedura de atestare a domeniului public. Prin decizia de casare s-a mai stabilit imperativ că instanţa de fond trebuia să analizeze legalitatea actului administrativ în raport cu actele normative cu forţa juridică superioară în temeiul şi în executarea căruia a fost emis, conform principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative. Totodată, instanţa de recurs a indicat primei instanţe să examineze şi actele care au stat la baza emiterii hotărârii de Guvern atacate, având în vedere că s-a pretins un drept de accesiune asupra celor 4 căsuţe, în temeiul sentinţei de retrocedare, însă în nota de fundamentare s-a menţionat că nu există cereri de retrocedare.

Recurenţii-reclamanţi au susţinut că deşi această dezlegare era obligatorie pentru instanţa de rejudecare, instanţa de fond doar a reluat argumentele din hotărârea casată, reţinând în mod nelegal că nu se mai poate analiza situaţia de fapt dedusă judecăţii întrucât există putere de lucru judecat.

Recurenţii-reclamanţi au învederat că excepţia puterii de lucru judecat nu a fost ridicată în cursul procesului, nu a fost pusă în discuţia părţilor şi, prin urmare, soluţia pronunţată de instanţa de fond încalcă principiul contradictorialităţii în procesul civil.

Totodată, fără a se conforma dispoziţiilor instanţei de casare, instanţa de fond a reţinut greşit că cele două hotărâri de Guvern, a căror nelegalitate se invocă, sunt consecinţa juridică a adoptării H.C.L. 13/10.05.2003 a Consiliului Local Ciumeghiu şi H.C.J. 179/21.12.2007, hotărâri care nu au fost desfiinţate până în prezent şi a căror nelegalitate nu a fost contestată.

Recurenţii-reclamanţi apreciază că sentinţa atacată este nelegală şi sub aspectul probelor existente la dosarul cauzei, având în vedere că prin sentinţa civilă nr. 115/C/2002, s-a dispus restituirea imobilului înscris în cartea funciară nr. x, Ghiorac, reprezentând în natură pădure în pusta Cighid şi construcţie tip castel.

Astfel, conform Legii nr. 10/2001, în forma în vigoare la momentul pronunţării sentinţei civile menţionate, bunurile se restituie vechilor proprietari în starea în care acestea se găsesc, or la data trecerii în proprietatea publică a comunei Ciumeghiu, cele 4 căsuţe edificate în perioada 1996-1998, reprezentau proprietatea reclamanţilor prin efectul restituirii terenului şi, pe cale de consecinţă, acestea nu puteau fi trecute în domeniul public al comunei.

Recurenţii-reclamanţi precizează că asupra momentului la care bunul devine proprietate publică, instanţele de judecată s-au pronunţat în sensul că acest moment coincide cu data publicării în Monitorul Oficial a hotărârii de Guvern prin care se atestă domeniul public al comunei, oraşului sau judeţului, neavând relevanţă data adoptării hotărârii consiliului local.

6. Apărările formulate în cauză

6.1. Intimatul-pârât Judeţul Bihor, prin preşedintele Consiliului Judeţean Bihor, a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate, ca legală şi temeinică.

6.2. Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimatul-pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată în raport de motivele de recurs formulate, în limitele prevăzute de art. 304 şi art. 3041 din C. proc. civ. de la 1865, Înalta Curte reţine următoarele:

Criticile formulate de recurenţi sunt nefondate, sentinţa pronunţată în litigiu, prin care a fost respinsă, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanţi, fiind dată ca urmare a interpretării şi aplicării corecte a normelor legale incidente la circumstanţele de fapt ale cauzei.

În fapt, imobilul identificat prin nr. cadastral x (nr. topo x) înscris în cartea funciară nr. x, Ghiorac, reprezentând în natură pădure în pusta Cighid şi construcţie tip castel, care a constituit proprietatea numitului B., a trecut în proprietatea Statului Român, preluarea imobilului operând în baza Decretului nr. 83/1949.

Ulterior preluării imobilului de către Statul Român, în baza autorizaţiei de construire nr. x/1996, pe terenul identificat prin numărul cadastral x, au fost edificate, 4 căsuţe de tip familial necesare bunei funcţionări a Centrului de Recuperare şi Reabilitare a Persoanelor cu Handicap Cighid.

Prin sentinta civilă nr. 115/C/04.03.2002, pronunţată în dosar nr. x/2001, Tribunalul Bihor a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantii A. şi B., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Stat Teritorial pentru Handicapaţi Bihor şi a dispus restituirea în natură, către reclamanţi, a imobilului înscris în cartea funciară x, Ghiorac, nr. de ordine A.18, nr. top. x, în natură pădure în pusta Cighid şi construcţie tip castel, precum şi terenul înscris în cartea funciară x Ghiorac sub A-31, nr. top. x, în natură casă şi curte.

În temeiul acestei sentinţe, reclamanţii figurează înscrişi, la data de 30 august 2016 în cartea funciară x Ghiorac, ca proprietari unici.

Ulterior, prin Hotărârea nr. 13/2003 a Consiliului Local al Comunei Ciumeghiu, cele 4 căsuţe de tip familial - Cămin Spital Cighid - au trecut în domeniul public al Comunei Ciumeghiu, iar în anul 2005 acestea au trecut în proprietatea judeţului Bihor, preluare acceptată prin Hotărârea Consiliului Judeţean nr. 164/2005.

Prin sentinţa civilă nr. 405/CA/15.01.2014, pronunţată de Tribunalul Bihor în dosarul nr. x/2013, rămasă definitivă prin decizia nr. 1659/28.05.2014, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Judeţean Bihor nr. 164/23.12.2005, prin care cele 4 căsuţe au trecut în proprietatea Judeţului Bihor, a Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu din 02 decembrie 2012 şi a autorizaţiei de construire nr. x/10.09.1996, excepţii invocate de reclamanţii A. şi B..

În considerentele deciziei nr. 1659 din 28 mai 2014, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, s-au reţinut următoarele:

"Între Căminul Spital pentru Handicapaţi Cighid în calitate de beneficiar, Consiliul Judeţean Bihor-susţinător financiar I, Parohia Evanghelică Dankesgemeinde Frankfurt-susţinător financiar II, C. - susţinător financiar II şi Inspectoratul Judeţean pentru Handicapaţi Bihor s-a încheiat contractul nr. x/06.06.1996 având ca obiect extinderea şi modernizarea Căminului Spital Cighid .

În baza autorizaţiei de construire nr. x/10.09.1996 (dos. fond) au fost executate 4 căsuţe de tip familial pentru Căminului Spital Cighid, care găzduiesc bolnavii cu handicap grav din întreg judeţul, iar în baza H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003 acestea au fost trecute în domeniul public al comunei Ciumeghiu.

Prin Hotărârea Consiliului Local Ciumeghiu nr. 49/02.12.2005 cele 4 căsuţe au fost trecute din domeniul public al jud. Bihor, preluare acceptată prin Hotărârea Consiliul Judeţean Bihor nr. 164/23.12.2005.

În intervalul cuprins între data edificării construcţiilor şi data trecerii acestora în domeniul public, recurenţii au obţinut recunoaşterea dreptului de proprietate asupra terenului pe care acestea au fost edificate în baza sentinţei civile nr. 115/C/2002 pronunţată de Tribunalul Bihor în dosarul nr. x/2001, intabulându-şi dreptul în anul 2002, astfel cum rezultă din CF x .

Curtea constată că soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei de nelegalitate a celor trei acte administrative este legală şi temeinică.

Astfel, în ceea ce priveşte legalitatea Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu nr. 49/02.12.2005 şi a Hotărârii Consiliului Judeţean Bihor nr. 164/23.12.2005 instanţa de control judiciar constată că în mod corect a reţinut instanţa de fond că trecerea celor 4 căsuţe în domeniul public s-a realizat în anul 2003 în baza H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003, act cu privire la care nu s-a invocat excepţia de nelegalitate şi că cele două hotărâri a căror nelegalitate este contestată au fost validate prin două hotărâri de Guvern, respectiv H.G. nr. 931/2008 şi H.G. nr. 1973/2004, a căror legalitate de asemenea nu a fost contestată.

Or, în cazul actelor administrative emise pe baza altor acte administrative, în lipsa constatării nelegalităţii actului iniţial, care stă la baza emiterii actului subsecvent, nulitatea actului subsecvent nu poate fi constatată pentru motive ce ţin de nelegalitatea actului iniţial.

În speţă, recurenţii reclamanţi invocă nelegalitatea celor două hotărâri de consiliu local pe motiv că, prin acestea, au fost preluate în patrimoniul public patru imobile construite pe terenul proprietatea recurenţilor. Instanţa de recurs constată că trecerea celor 4 căsuţe în domeniul public s-a realizat în anul 2003 în baza H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003, iar acest act administrativ nu a fost nici anulat şi nici nu s-a constatat nelegalitatea lui.

Pe cale de consecinţă, nu se poate constata nelegalitatea Hotărârii Consiliului Local Ciumeghiu nr. 49/02.12.2005 şi a Hotărârii Consiliului Judeţean Bihor nr. 164/23.12.2005 pe motivul nelegalei atestări a apartenenţei imobilelor la care acestea fac referire în domeniul public atât timp cât această apartenenţă a fost stabilită prin H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003, act administrativ care nu a fost desfiinţat.

Instanţa de control judiciar constată că motivul de recurs privind buna sau reaua credinţă a constructorilor poate avea relevanţă cu privire la raporturile de drept civil dintre părţi, însă nu este de natură a avea consecinţe asupra legalităţii actelor administrative a căror nulitate se cere a se consta.

Referitor la legalitatea autorizaţiei de construire, instanţa de recurs constată că aceasta a fost emisă înainte de restituirea în natură a imobilului teren pe care au fost edificate construcţiile. Or, legalitatea actului administrativ se apreciază raportat la starea de fapt şi de drept existentă la momentul emiterii lui.

Având în vedere că singurele critici de nelegalitate ale autorizaţiei de construire privesc inexistenţa dreptului de proprietate al constructorului asupra terenului şi că la momentul la care autorizaţia a fost emisă acest drept nu fusese încă desfiinţat retroactiv, în mod corect a constatat instanţa de fond legalitatea emiterii autorizaţiei de construire."

Totodată, în considerentele sentinţei atacate cu recurs, s-au reţinut următoarele:

"Analizând conformitatea celor două H.C.L. contestate instanţa apreciază că sunt legale, cele 4 căsuţe, prin natura şi destinaţia lor sunt de utilitate publică şi în consecinţă aparţin proprietăţii publice potrivit art. 2 şi 3 din Legea nr. 213/1998.

Este eronată susţinerea reclamanţilor că nu există o decizie de trecere în proprietatea comunei Ciumeghiu, la baza acestui act juridic aflându-se H.C.L. Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003 privind modificarea inventarului public al com. Ciumeghiu, prin care cele 4 căsuţe au trecut în domeniul public al com. Ciumeghiu, aceste căsuţe fiind atestate în domeniul public al comunei prin H.G. nr. 1973/2004 pentru modificarea şi completare H.G. nr. 1973/2004.

Susţinerea reclamanţilor că trecerea în proprietatea publică nu s-a făcut în conformitate cu prevederile art. 7 din lege nu poate fi primită, trecerea în domeniul public făcându-se conform Legii nr. 215/2001 art. 38, în vigoare la aceea dată".

Înalta Curte constată că principala critică formulată pe calea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1973/2004 - Anexa 14, poziţia 43 - pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 970/2002, respectiv a H.G. nr. 931/2008 - poziţia 802 - pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 970/2002, invocată de reclamanţii A. şi B., o constituie trecerea în proprietate publică a celor 4 căsuţe de tip familial cu încălcarea dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 213/1998, care prevăd principalele modalităţi prin care un bun aflat în proprietatea privată poate trece în proprietatea publică a statului.

Contrar susţinerilor recurenţilor-reclamanţi, Înalta Curte reţine că instanţa de fond s-a conformat îndrumărilor stabilite prin decizia de casare, având în vedere că, în rejudecarea cauzei, raportându-se la prevederile art. 7 din Legea nr. 213/1998 şi la situaţia de fapt dedusă judecăţii, în mod corect s-a apreciat că nu se mai poate proceda la o analiză a situaţiei de fapt.

Totodată, instanţa de fond a valorificat efectul pozitiv al puterii lucrului judecat cu privire la o chestiune tranşată prin sentinţa civilă nr. 405/CA/15.01.2014, pronunţată de Tribunalul Bihor în dosarul nr. x/2013, rămasă definitivă prin decizia nr. 1659/28.05.2014, pronunţată de Curtea de Apel Oradea, în sensul că trecerea în proprietate publică a celor 4 căsuţe de tip familial s-a efectuat cu respectarea dispoziţiilor art. 2, art. 3 şi ale art. 38 din Legea nr. 213/1998, iar Hotărârea Consiliului Local Ciumeghiu nr. 13/10.05.2003 nu a fost anulată şi nu s-a constatat nelegalitatea acesteia, motiv pentru care nu se mai poate constata nelegalitatea hotărârilor de Guvern ulterioare acesteia, care doar au modificat actul iniţial.

Aşa cum s-a reţinut în doctrină, existenţa unei hotărâri judecătoreşti poate fi invocată în cadrul unui alt proces, cu autoritate de lucru judecat, atunci când se invocă exclusivitatea hotărârii, sau cu putere de lucru judecat, când se invocă obligativitatea sa, fără ca în cel de-al doilea proces să fie aceleaşi părţi, să se discute acelaşi obiect şi aceeaşi cauză.

Altfel spus, pentru a se invoca obligativitatea unei hotărâri judecătoreşti irevocabile privind soluţionarea unei probleme juridice nu este necesară existenţa triplei identităţi de părţi, cauză şi obiect, ci este necesară doar probarea identităţii între problema soluţionată irevocabil şi problema dedusă judecăţii, instanţa de judecată fiind ţinută să pronunţe aceeaşi soluţie, deoarece, în caz contrar s-ar ajunge la situaţia încalcării componentei res judicata a puterii de lucru judecat.

În acest sens este şi jurisprudenţa CEDO, cu titlu de exemplu Hotărârea pronunţată în Cauza Amurăriţei împotriva României din 23 septembrie 2008, prin care s-a statuat că dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe, garantat de art. 6 parag. 1 din Convenţie, trebuie interpretat conform părţii introductive a Convenţiei, care enunţă supremaţia dreptului ca fiind un element al patrimoniului comun al statelor contractante, iar unul din aspectele fundamentale ale supremaţiei dreptului este principiul securităţii raporturilor juridice care doreşte, între altele, ca soluţia definitivă pronunţată de instanţe la orice controversă să nu mai fie rejudecată.

Alături de aceste considerente, în mod corect instanţa de fond a reţinut că în cazul actelor administrative emise pe baza altor acte administrative, în lipsa constatării nelegalităţii actului iniţial, care stă la baza emiterii actului subsecvent, nulitatea acestui din urmă act nu poate fi constatată pentru motive ce ţin de nelegalitatea actului iniţial. Or, în cauză, actul administrativ iniţial, respectiv H.C.L. nr. 13/2003 a Consiliului Local al Comunei Ciumeghiu, nu a fost anulat şi nu s-a constatat nelegalitatea acestuia, astfel că nu pot interveni modificări în privinţa situaţiei juridice reglementate prin cele două hotărâri de Guvern, cu privire la care s-a invocat excepţia de nelegalitate.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de modificare a sentinţei atacate, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va dispune respingerea recursului declarat de reclamanţii A. şi B., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 63/CA/2018 - P.I. din 17 aprilie 2018 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 septembrie 2020.